农村金融立法困境与破解路径

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摘要：乡村振兴的推进激发了农村地区发展的活力，导致农村地区的金融需求增加，但由于农村金融立法不完善，部分农村经营主体面临融资难问题。为改善这一现状，应从立法层面完善农村金融法律制度，为农民及新型农业经营主体融资提供法律依据，切实保障农村生产经营主体的金融需求得到有效满足，并降低农村金融机构的融资风险。

关键词：乡村振兴；农村金融；法律法规；抵押担保；法律监管

伴随乡村振兴战略的推进，农民及新型农业经营主体的融资需求越来越强烈。农村金融发展的关键在于立法，只有针对农村金融进行科学立法，以更完备的法律规制来推动农村金融发展，为农村提供充足的资金来源，才能够更好地实现乡村振兴目标。

一、乡村振兴中农村金融市场需求与供给现状

（一）农村金融市场供需不对称。当前我国农村金融市场供需之间存在结构性矛盾。一方面，农村金融市场供给不足。改革开放以来，我国国有银行开始走商业化道路，农村市场不再成为国有银行的重点发展领域，造成了农村金融领域的资金严重外流，加之农村信用社和邮储银行在很长一段时间，并没有对农村投入大量资金，导致农村金融市场长期缺少有效供给。另一方面，农村金融机构供给主体相对较少。特别是很多落后地区，主要分布的金融机构，以农村信用合作社为主，金融机构虽然在不断发展和调整布局，但仍难以满足当前农村金融市场的多元化需求。（二）农村内部融资需求分化。随着农村经济社会不断向前发展，农民的融资需求更为多元化，农村内部融资需求分化。在市场经济条件下，虽然我国农业现代化建设取得了阶段性成就，但从当前我国农业仍以小规模经营为主，由于农民的观念比较保守，在不考虑外界融资的情况下，以农民现有的资金难以实现大规模经营。规模经营的新型农业经营主体在融资上占有一定优势，与普通农民相比，金融机构更倾向于为新型农业经营主体提供信贷服务。在金融市场优胜劣汰的作用下，农民属于金融市场上的弱势群体，而新型农业经营主体分流了金融机构的信贷规模，导致农村内部融资需求出现两极分化。

二、乡村振兴中农村金融立法困境的表现

乡村振兴背景下，要想解决农村金融问题，缓解农民融资压力，就要从根本上解决问题。现阶段制约农村金融市场规范发展的主要因素之一是法律因素。为此，需加强农村金融立法，破解农村金融立法困境。（一）农民融资类法律缺位。从当前我国金融法律体系看，涉及农民融资的法律内容相对较少，更多是从社会人角度对资主体、融资内容和融资程序进行规定。如《商业银行法》第4章的第35条明确规定，商业银行在进行贷款时，要对借款人的用途能力和还款方式等内容进行严格审查，同时在信贷过程中应该实现审贷分离，在审查基础上应严格履行审批程序。第36条明确规定，商业银行在贷款时需要对担保人的抵押物偿还能力、置物的价值和抵押质权等相关信息进行严格审查。由此可见，商业银行在信贷过程中对贷款人的资质要求比较高。首先，商业银行严格实施审查制度，将许多农民排除在融资业务范围之外。其次，即使农民的抵押物满足了银行贷款的要求，但很多农民提供的抵押物变现较难，很多商业银行并不愿意为农民进行贷款。同时我国现行的《保险法》对于农业保险条例规定较为模糊，难以为农民进行财产险投保。（二）农民融资抵押担保立法不足。我国涉及融资抵押担保的相关法律主要有《担保法》《物权法》《中华人民共和国民法通则》《合同法》等。但这些法律更多是从宏观层面对担保相关问题进行原则规定，在具体操作工作层面，并没有针对农民个体融资担保相关活动进行细致规定，因此在实践性和操作上大打折扣。在现行的法律制度规定下，农村土地财产权还无法成为担保抵押主体，虽然国家已经放开了土地承包经营权抵押，但在具体实践过程中缺少完善的法律保障，在一定程度上影响了农民融资担保。当前国家正在积极探究“两权”抵押，但在具体落实过程中，还需要多个部门密切配合，特别是金融主管部门需要对商业银行进行积极引导，并鼓励商业银行进行主动探索和总结经验，只有形成一系列的完备体系，两权抵押融资才能够有序开展。由于各地的标准不一，最终难以形成统一有效的方式方法。（三）农民融资法律监管缺位。为了有效监管金融机构的金融行为，国家出台了《银行业监督管理法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国人民银行法》《保险法》等法律制度，同时各部门也出台了配套规章制度。这些法律监管的范围包含在我国设立的商业银行、农村信用合作社等吸收公共存款的各类金融机构，也包含当前对农村经济社会发展至关重要的政策性银行，基本涵盖了农村金融领域的所有金融机构，其立法的主要目的是为商业银行提供更好的金融环境，通过统一监管，防止金融腐败，但由于这些法律监管制度并没有考虑到农村金融信贷的特殊性，在具体操作过程中还存在一定的弊端。同时作为政策性银行，中国农业发展银行对于农村经济社会发展起着重要作用，但在银行监管方式和内容上仍然与其他商业银行一概而论，也没有针对政策性银行的特殊性进行专门立法，或提出更为有效的监管方法。对于村镇银行和农村信用合作社，国家没有出台针对性的法律制度，仅有的规范性文件法律地位阶较低，难以对这些金融机构起到良好的法律监管作用。此外，新型农业经营主体是当前农村金融服务的重要对象，特别是在国家政策支持之下，新型农业经营主体发展迅猛，已经成为推动农村经济社会发展的核心力量。当前农村金融对于如何服务新型农业经营主体的相关法律法规还不够健全，特别是与其他法律法规缺少有效衔接。例如，新型农业经营主体成员将土地承包权入股，这就涉及抵押担保，土地管理等诸多法律法规，单从新型农业经营主体的相关规定看，无论是国家层面的立法还是地方政府的实施办法和配套措施，更多是从原则上进行的规定，并没有与其他相关法律法规进行有效衔接。

三、乡村振兴中农村金融立法困境的破解之道

乡村振兴背景下，要想解决农村金融发展问题，满足农民和新型农业经营主体金融服务需求，就必须深化农村改革。通过健全立法体系，解决农村金融立法困境，提升法律制度的针对性和有效性，更好地为乡村振兴服务。（一）建立农村金融扶贫基本法。农村金融精准扶贫是解决农村贫困问题，推进农村经济社会发展的重要途径，在乡村振兴背景之下，农村金融法律体系建设应该与精准扶贫工作有效结合，通过建立农村金融扶贫基本法，统筹农村金融扶贫规范，充分发挥农村金融作用，助力农村精准扶贫，满足贫困户的信贷需求。制定《农村金融法》，明确规定农村金融扶贫的具体形式内容，并将其作为农村金融精准扶贫的基本规范，确保农民基本金融权利得以有效实施，以合作金融、商业金融、政策金融和民间金融等多元化的形式构建农村金融扶贫机制，充分发挥金融机构和政府的引导和推动作用，加强对农村金融供给和资金使用的有效监管。明确农村金融机构的服务产品供给，农村金融的监管形式，农村金融机构的扶贫激励措施和约束机制，农村金融机构对贫困群众的资金配置等相关问题。明确经营机构、政府社会组织、新型农业经营主体、贫困农民在农村金融扶贫工作中的基本权利和义务，强化农村金融精准扶贫的整体性和统一性，提升农村金融扶贫的权威性和针对性。（二）农村金融机构合作立法。推进农村金融机构合作立法，通过法律形式建立专门面向农村金融机构的法律体系。当前我国农村金融机构主要是国有商业银行、农村信用社和政策性银行等金融组织，这些金融机构有的是针对经济发展单独设立的，如村镇银行和农村信用合作社，这些银行的主要任务是支持农业发展，扶持农村建设，缓解农民解决生产过程中的资金需求，因此对于这类商业银行在法律规定上应该与其他国有商业银行有所区分。这就需要国家在农村金融机构合作立法上，明确涉农金融机构在农村金融市场上的风险问题和性的问题，提出有针对性的农村金融市场制度机制，并在此基础之上，针对农村信用合作社和村镇银行等涉农银行，构建完善的法律体系，支持此类金融机构发展，激活农村金融市场。此外，还要注重农村金融立法与其他相关法律的衔接，避免在具体落实过程中出现冲突和矛盾，为农村金融活动提供坚实的法律依据。（三）完善针对农村产权体系的抵押登记制度。允许对农业用地的农业生产用房进行物权登记，完善农村产权体系登记制度，在具体落实过程中，应当对限制农村产权抵押登记的相关制度和法律予以修订，允许农业用地修建的农业生产用房，以物权形式进行登记，允许土地使用权随房屋所有权转移而转移。适当调整农房抵押登记相关制度，对《房屋登记办法》中农房转移登记相关条款进行调整，畅通抵押登记渠道。在两权抵押试点经验总结基础上，注重与其他法律的有效衔接，特别是对《物权法》和《担保法》涉及农村产权抵押限制的相关规定进行修订，取消宅基地使用权和土地经营权的抵押限制，允许宅基地使用权和土地经营权进行期限抵押，进一步盘活农村土地产权，推动农村金融创新。总之，农村金融立法工作是一项系统工程，既需要国家的宏观把控和具体部署，也需要金融机构的密切配合，同时还需要相关部门的紧密支持，当前农村金融法律制度体系建设，既是推动农村经济社会发展的现实需要，也是解决农村金融政策异化的根本路径，因此，必须寻求农村金融立法困境的破解之道，为农村金融可持续发展提供法律保障。

参考文献

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作者：袁文