农村金融机构可持续发展分析

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一、引言

为改变由计划经济体制所形成的城乡二元经济结构，党中央提出了建设社会主义新农村的目标，并提出了“以工促农，以城带乡”的发展思路，我国正处于这一发展阶段的关键时期，先后出台了取消农业税，增加“三农”支出等财政政策，但对于改变我国农村落后局面仍是杯水车薪。我国农村地域广大，人口众多，情况复杂，资金需求呈现大量化、多样化及长期化特点，仅依靠财政政策无法为新农村建设提供足够的资金支持，所以必须大力发展农村金融，通过金融手段为新农村建设“输血”。发展农村金融的关键则是促使农村金融机构可持续发展，只有可持续发展的农村金融机构才能充分发挥其资金融通功能，为新农村建设提供源源不断的资金支持，可以说农村金融机构的可持续发展是破解我国农村发展资金难题的关键突破点。农村金融机构作为我国农村经济系统中的一个基础节点，在农村经济发展过程中被寄予厚望———充当支农资金提供者，但我国历经多年的农村金融机构改革目前看来效果并不理想，其可持续发展能力有待加强。本文通过引入系统分析试图找出农村金融机构可持续发展的关键问题。系统是“处在一定相互联系中与环境发生关系的各要素整体”，而根据系统协同论，系统显结构与隐结构一致是系统发挥最优功能的条件，系统的显结构是各个组成要素之间相对稳定的联系方式，而隐结构则是系统各要素之间不可感知的内在结构。农村金融机构是我国经济系统中的重要组成要素，它与经济系统中其他经济主体的显结构和隐结构关系如何协调才能促使其可持续发展并充分发挥其支农功能，基于此本文通过对农村金融机构所处经济系统的综合分析来考虑其可持续性问题。

二、农村金融机构改革回顾：忽视农村金融机构与经济系统中其他主体间显结构和隐结构协调发展的改革历程

（一）我国农村金融机构改革回顾

我国的农村金融机构在解放初期建立以来，主要经历了以下几个阶段：第一个阶段：初步建立（1949~1957）。新中国成立后，运动使广大农民获得了私有土地，农民扩大生产的需求仅靠民间借贷无法满足，为此中国人民银行在1951年5月召开全国农村金融工作会议，确定了“加强农村金融工作、积极发展信用合作”的政策以支持我国农业生产的全面恢复。之后一段时期我国农村陆续设立了农村信用合作社，并在1954年获得大规模发展，到1955年中国农业银行成立时，我国共建立农信社近16万个，基本实现一乡一社。这一时期的农村金融对我国农村恢复生产发挥了积极作用，我国农村生产快速恢复说明农村金融机构的支农功能得到了有效发挥。第二个阶段：国家控制（1958~1977）。从20世纪50年代后期开始，国家通过化运动完全垄断了农村经济，而在当时动员一切经济资源为国家工业化服务的大背景下，国家通过“剪刀差”扭曲价格，将农村资源配置于工业发展，进而导致当时的中国农村除具有自然经济特点的简单交换之外，市场和金融几近消亡，农村信用社虽有合作之名，但“名存实亡”，无法发挥融通资金支持农业发展的基本功能。第三个阶段：改革探索（1978~1993）。十一届三中全会之后，家庭联产承包责任制的推行使我国农村再次焕发活力，农村金融需求扩大，国家也开始有意识地弱化财政大一统的经济管理方式，着手恢复重建金融体系：1979年恢复中国农业银行，并在20世纪80年代基本形成了完整的结构体系；1985年农信社开始自主从事业务并普遍建立县级联社；1986年农村民间金融快速发展，农村合作基金会大量设立。但是直到1994年国家决定建立市场经济体制之前，我国农村金融一直由国家主导，为筹集发展工业和城市的大量资金，政府通过在农村广设金融机构“吸储”用于工业投资，农村金融机构不仅没有将农村、农业、农民视为服务对象，反而成为农村金融资源的“抽水机”，这一时期农村金融机构具有明显的非农化特征。第四个阶段：综合改革（1994~2003）。大量农村金融资源被“抽向”城市导致农村经济发展滞后，我国经济出现了较为明显的“二元结构”特征，为缩小城乡差距，1994年国家开始探索在市场经济背景下农村金融机构的发展问题，农业银行开始商业化经营。而1995年国务院在《关于金融体制改革的决定》中，不仅明确了农业发展银行的政策性金融角色，还明确了农村基层金融机构的合作性质，并在其中肯定了农村合作基金会的作用。1996年6月农信社从农行脱钩，成为农村金融主力军。1996年8月，国务院再次以文件形式明确了合作金融、商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系，而且这一改革思路至今仍在指导我国的农村金融机构改革。农村经济的“弱质性”导致涉农信贷无法为农村金融机构提供获利保障，所以在市场经济改革的大背景下追求利益最大化的农村金融机构均表现出了明显的“离农”倾向：四大国有银行改制后纷纷从农村撤离；农发行的商业性业务由于经营混乱被叫停，只能办理粮棉油等农产品流通领域的大额信贷业务；农村合作基金会由于发展失序和高风险暴露，1999年被国务院强制整顿取缔，随后不久则被认定为非法；而仅剩的农信社则由于垄断、治理缺失以及资金逐利也表现出较为强烈的“离农倾向”，大量涉足非农信贷。如表1所示，这一时期我国农村资金大量外流，农村金融机构并没有发挥其支农功能，反而以市场之名撤离农村，抛弃农民进入了城市。第五个阶段：深化改革（2004—）。2004年开始中央连续出台一号文件推动我国“三农”事业发展，农村金融机构改革也随之进一步深化，同年农信社新一轮的改革全面启动。而且为解决农村金融供给不足、竞争不充分等问题，从2005年开始推进新型农村金融机构①“增量”改革：2005年中国人民银行在山西等五省区开展经营资本小额信贷试点；2006年底银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，并于2007年在四川等六省进行资金互助合作社试点，并于同年10月将试点省份扩大到全国31个省市区，同时出台了有关农村资金互助社的规定；2011年银监会印发《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》，进一步调整完善准入政策，鼓励按照区域挂钩的原则集约化组建村镇银行，重点布局西部地区和中部欠发达县域，并要求村镇银行坚持面向“三农”的建设方向和“做散做小”的经营原则。截至2011年底，全国242家银行业金融机构共发起设立786家新型农村金融机构，其中村镇银行726家（已开业635家），贷款公司10家，农村资金互助社50家（已开业46家）；473家分布在中西部地区，占60.2％，313家分布在东部地区，占39.8％。但目前新型农村金融机构的发展仍较为艰难，并没有得到迅速发展，主要是银监会因监管难度较大而放缓新型农村金融机构的发展速度。湖北监利县汴河镇王垸村由5个老人于2006年发起的养老基金会，通过吸纳同村老年人股金向村民发放贷款，然而该基金会未经有关部门审批被依法清理取缔。与此同时新型农村金融机构监管问题也逐步凸显，江苏省连云港灌南县四家农村资金互助社相继关门、负责人跑路，让2500多名储户蒙受了1.1亿元资金损失。可见，农村金融机构的准入放宽和严格审批已成为银监部门的两难选择。

（二）我国农村金融机构改革“失灵”的原因探析

纵观我国农村金融机构改革历程，改革一般着眼于金融机构的设立或调整，有需求则设立，有问题则撤销取缔，或者是进行“存量”改革，或是“增量”改革：在“以农补工”阶段政府通过强力控制农村金融机构达到抽取农业资金发展工业的目的；在农村金融机构成为“包袱”时则进行商业化改革，将其推向市场；而农村金融机构作为市场主体追求自身利益最大化时，表现出了强烈的“离农”倾向，不仅大量撤并农村网点，而且大量资金用于非农信贷，同时利用自己的“半官办”身份垄断农村金融市场，导致我国农村存在大量信贷配给现象，出现了严重的“市场失灵”，进而在“以工补农”阶段使我国农村经济发展因资金瓶颈陷入难以为继的境地，此时政府则试图通过增量改革引入竞争，并加大政策支持力度引导农村金融机构回到“支农”的正确轨道上来。但目前看来，虽然取得了一定的成绩，但效果并不理想，农信社改革需进一步深化，新型农村金融机构也存在着不少问题，最为突出的则是它们的可持续发展问题。我国农村金融机构改革为何会“失灵”，笔者认为根本原因在于忽视了农村金融机构与经济系统中其他经济主体的显结构和隐结构协调发展的问题。宏观上，我国农村金融机构的发展是与我国农村经济的兴衰紧密联系的，深受我国各时期农村经济政策的影响。建国初期的运动使农民获得了私有土地产权，农民扩大生产的需要催生了农村合作金融的发展，而化运动则挫伤了农民的生产积极性，阻碍了农村经济的发展，同时也极大地破坏了农村金融。改革开放以后，农民通过家庭联产承包责任制获得了土地经营权，农村经济再次焕发活力，农村金融也随之再次繁荣，但正规金融供给不足导致农村民间金融的畸形繁荣，甚至非法金融在农村普遍存在，也因高风险而被政府取缔。与此同时，工业化的发展偏好则促使政府通过控制农村金融机构将农村金融资源配置于工业，因而农村金融机构成为国家动员农业剩余为城市工业化供给资金的一个重要渠道，当国家为了维持经济增长保障国家经济改革稳定从农村“抽血”导致农村经济改革步入停滞不前的状态时，农村金融机构发展也处于停滞阶段。而当国家为破解“经济二元结构”困局推行“反哺农业”政策时，农村金融则因国家政策再一次获得了发展。可见，农村金融机构在各个时期均受到政府政策的较大影响，其与政府之间结构关系是其获得持续发展的重要外部条件。但政府在我国农村金融机构改革过程中，只注重其监管控制农村金融机构的显结构关系，将农村金融机构作为控制农村经济剩余的工具，忽视农村金融机构与政府之间的隐结构关系———促使其可持续发展并发挥支农功能。自上而下的强制性变迁导致政府在改革过程中或越位或缺位，使得农村金融机构的支农功能基本弱化，异化为农村经济剩余的“输出管道”。中观上，农村金融机构处于具体的区域金融环境内，其与所在区域内其他金融机构的结构关系也在一定程度上影响其可持续发展，特别是在农村金融市场进一步开放、竞争环境逐步完善的背景下。银监会放宽农村金融机构准入政策，寄希望于发展新型农村金融机构在农村金融市场中引入竞争机制，但目前正在进行的新型农村金融机构改革存在着一定的混乱局面，现有的农村金融机构对新型农村金融机构存在排斥心理，而地方政府在政绩导向下则热衷于在农村地区设立新型农村金融机构，甚至不惜违规审批，与此同时农信社在广大农村地区所发挥的支柱作用被人忽略，其进一步改革似乎被淡忘。冲突的存在或片面的改革都有可能导致农村金融机构改革绩效的下降，无法发挥其支农功能，这种现象的存在主要是对农村金融系统中农村金融机构之间显结构与隐结构协调发展的认识不足，在农村金融机构改革中只关注农村金融机构之间竞争的显结构关系，没有关注它们之间互补“支农”的隐结构关系，而各种类型的农村金融机构同为服务于“三农”的信贷机构，无序竞争将导致资源浪费，进一步弱化改革效果，以致改革“失灵”现象的出现。微观上，农村金融机构主要面对与客户———广大农户的结构关系，这是农村金融机构可持续发展的重要影响因素。农户的贷款项目经营良好发展则能增强其还款能力，进而保证农村金融机构获得经营利润以维持其可持续发展。但我国农村金融机构主要关注的是其与农户“资金借贷”的显结构关系，特别是农户的还款能力，许多农村金融机构都实行信贷发放、收回与职工的工资、津贴挂钩的风险管理办法，导致基层信贷员只关注还款完成情况，甚至有的信贷员通过先还再贷的方式①完成还款任务，而对于农户是否将贷款用于项目经营以及项目的开展情况基本不知情，更不用说关注为农户提供各种信息传导服务和技术支持服务，以及通过产品创新满足广大农户的差异化金融需求等与农户的隐结构关系，这导致农户将贷款挪用于婚嫁、医疗和子女教育等大额生活支出，并未用于农业项目的开展，农村金融机构也因而未能起到有效发挥促进农民增收的作用。我国改革开放以来的历次农村金融机构改革并未取得预期效果的根本原因在于忽视了对其所处系统结构的分析和把握，尤其是没有关注农村金融机构与经济系统各主体间显结构与隐结构的协调发展，从而导致农村金融机构改革“失灵”，效果并不理想。而农村金融机构与系统中各经济主体间显结构与隐结构关系是否协调在很大程度上影响着农村金融机构功能的发挥，当显结构与隐结构比较协调时则能够充分发挥其金融功能；反之则农村金融机构功能无法有效发挥。可见农村金融机构的可持续发展要注重农村金融机构与社会经济系统中各经济主体之间显结构与隐结构的协调发展。

三、农村金融机构可持续发展路径选择：与经济系统中各经济主体显结构和隐结构协调

我国农村金融机构改革只关注机构本身而忽视其与其他经济主体的显结构与隐结构关系协调，最终导致改革“失灵”。为达到增强农村金融机构可持续发展能力的目的，则需要根据系统理论将农村金融机构视为农村经济系统中的重要组成部分，分析它与其他经济主体的结构关系，进而通过促进它们之间显结构和隐结构协调来实现可持续发展，关键则是促使农村金融机构宏观上与所处的经济系统相耦合，中观上与所处的农村金融系统相耦合，微观上则要实现与农户结构关系的协调发展。下面就农村金融机构与经济系统中不同经济主体之间显结构与隐结构协调发展促进其可持续发展的路径进行分析阐述。

（一）宏观层次：农村金融机构与政府间显结构和隐结构协调发展

从宏观层面看，农村金融机构作为经济系统整体的一部分，其可持续发展深受政策环境和制度环境的影响，其与政府之间的显结构和隐结构关系主要表现在与中央政府部门、中国人民银行以及银监会等能够制定影响农村金融机构政策的政府部门之间的联系上，表面上看农村金融机构与中央部委之间距离较远，它们之间没有什么明显的结构联系，其实不然，中央政府的各项政策对农村金融机构的可持续性发展具有决定性影响，特别是有关的财政政策、货币政策以及法律制度是农村金融机构在具体运营过程中必须面对的外部宏观环境。政府引导农村金融机构支农有两个环节，一个是政府和农村金融机构之间的关系，政府通过某些政策和行为促使农村金融机构产生支农倾向，然后是农村金融机构和“三农”之间的关系，农村金融机构通过资金信贷支持“三农”发展。其中最关键的则是政府如何通过政策手段让农村金融机构产生支农行为，而获得相应经济利益是农村金融机构可持续发展和保持支农积极性的基本条件，只有利益引导才能促使最大化自身利益的农村金融机构主动JRYJJ支农。可见农村金融机构与政府之间不仅有政策引导的显结构关系，还有隐藏其中的利益引导关系。政府一方面可以直接通过提供资金（政策性金融机构）、降低风险、降低成本、增加收入、协助扩展业务等方式引导农村金融机构为“三农”提供信贷支持，特别是在农村金融机构改革前期通过提供金融风险补贴来实现农村金融机构的可持续发展。另一方面政府则可以通过加强监管和完善市场制度等间接手段来保证农村金融机构的可持续发展，因为完善的市场制度是农村金融机构获得经济利益的基本保障，所以政府还承担着完善涉农金融制度的任务。此外，还要及时制定颁布专门的监管法律，建立监督管理体系以规范农村金融机构的行为，对农村金融机构的经营和风险进行监督和控制，特别是要建立有效合理的退出机制，使经营绩效低下的农村金融机构退出农村金融市场，这就需要政府改变角色定位，由农村金融机构的“最后信用担保人”转变为“最终裁判员”。农村金融机构与政府之间显结构和隐结构关系如图1所示。

（二）中观层次：农村金融机构间及其与地方政府间显结构和隐结构协调发展

农村金融机构主要与其所在区域内的各经济主体发生联系，所以在中观层次上，要关注它们之间的显结构和隐结构协调发展问题。这类经济主体主要有地方政府和其他金融机构，它们的显结构身份信息分别为“管理部门”和“竞争对手”。农村金融机构与地方政府之间的显结构关系是管理与被管理的关系，但在信用环境构建方面则与地方政府构成了“合作”的隐结构关系，特别是在完善农村信用体系和优化农村金融文化环境方面，二者有着“共同利益”。农村金融机构可以和地方政府共同推动“信用乡”、“信用村”、“信用社区”建设，以评选的形式营造诚信氛围，推动农村信用体系构建。此外在应对非法集资、高利贷、假币等对农民群众和农村经济社会危害极大的问题时，也需二者共同努力。我国经过几十年的金融机构改革，现在农村已经有政策性金融机构、合作性金融机构、商业性金融机构以及新型农村金融机构，这些金融机构之间的显结构是竞争关系，但他们之间其实还存在着相互协调、合力支农的隐结构关系。不同性质的农村金融机构可以通过信息共享来降低信息成本和交易风险，还可在农村金融市场上形成业务互补以满足不同层次的农村金融需求，像农村资金互助社就可以通过农村熟人社会所形成的信息和信用约束机制辅助农村信用社开展农户小额信贷，合作可以降低信息成本和不完全信息所带来的交易风险。而地方政府有关部门则应通过构建农村金融机构联动支农机制来协调它们之间的关系，为农村金融机构之间的合作提供必要的制度安排。农村金融机构间及其与地方政府间的结构关系如图2所示。

（三）微观层次：农村金融机构与农户间显结构和隐结构协调发展

实践表明，注重与农户间显结构和隐结构协调发展的农村金融机构可以有效发挥其支农作用。日本的农村金融机构———综合农协因其与农村的传统习俗密切融合，尤其是注重家庭亲属关系等隐结构关系，主要开展六个方面的支农活动：信贷服务；保险和保健服务；指导农业经营；集中农产品规模上市；统一购买农业生产物资，其中信贷服务是农协的业务中心，吸收农协成员存款并向需要资金的成员贷款，所以其持续支农能力较强。新中国成立之初，我国农村信用社发展是较为成功的，在为农户提供信贷服务的同时与农技站密切联系，给农户提供切实可行的生产建议，不仅帮助农民进行农业生产，而且也增加了农民还款率，取得了良好的经济效益。可见，农村金融机构帮助农民提高资金使用效率取得较好的经济收益，可以提高农户的还款能力和还款意愿。农村金融机构与农户之间的“资金借贷”关系可视为显结构，而农村金融机构与农户的其他关系，比如农业项目支持关系、市场信息传导关系等都是其隐结构。因而农村金融机构要改变经营理念，除关注与农民间的信贷服务关系外，还应当深入了解农户的金融需求，给予农民配套的项目选取指导、技术支持以及信息传递等其他服务关系。这就需要农村金融机构不断加强与技术支持部门和政府信息部门的联系，因地制宜地提出适宜当地农业发展的投资项目，并及时给予农民跟踪指导，为广大农户提供差异化、特色化的金融服务。农村金融机构只有把与农民之间的借贷关系与技术支持、信息提供、产业指导等服务关系协调起来，才能充分发挥其功能最大限度地扶农帮农，并在支农的同时取得良好的经济效益。其与农户间的系统结构如图3所示。

四、结语

我国农村金融机构的可持续发展取决于农村金融机构与经济系统中各主体间显结构和隐结构的协调发展。对政府而言，应当在改革进程中减少不当干预，而是基于农村金融市场缺陷和不足针对性地进行弥补和完善，特别是要通过完善政策制度和法律制度，构建促使农村金融机构可持续发展的制度环境，并协调和激励各农村金融机构面向“三农”提供金融服务，确保达到“支农”最优效果。而对农村金融机构来说，则要以提升自身发展能力为立足点，进行产品服务创新、服务模式创新以及风险控制创新，特别是要关注与农户之间的结构关系，为农户提供多方支持，最终实现“双赢”———农村金融机构和农户均获得可持续发展。

本文作者:谢宗藩工作单位:厦门大学经济学院