农村金融体系缺陷及矫正

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1我国农村金融体制变革轨迹回顾

我国经济体制改革的序幕是从农村拉开的。1978年冬天，安徽凤阳小岗村的18位农民在土地承包责任合同书上按下手印，这被学术界认为是“联产承包责任制”的开始。发端于农民自身的制度创新被实践证明是符合经济发展内在要求的，因为在这项制度推开后的不长时间内，就基本解决了农民的吃饭问题，同时还解决了长期以来存在的农副产品的市场供应严重匮乏问题。根据经济结构决定金融结构的一般规律，农村金融制度理应发生相应的变化［2］。然而由于我国整体经济改革布局的原因，农村金融体制的变革是极度滞后的，甚至滞后于城市金融体制的改革。第一阶段:农村政策性金融机构单独设立。从时间上看，农村金融体系的变革开始于1994年政策性金融机构设立。为了解决专业银行“一身二任”(兼任政策性业务与商业性业务)的矛盾，1994年国家设立了三家政策性银行，其中一家即为“中国农业发展银行”。这一改革本身是为城市金融体制改革铺平道路，但客观上为农村金融体系注入了一份“改革增量”。第二阶段:行社脱钩，即农业银行与农村信用社分离。1996年，全国金融工作会议决定:用两年左右的时间，完成农业银行与信用社的分离。至此，我国有了相对独立的农村金融体系。脱钩之后的农村信用社被冠以“农村金融服务主力军”的名义，主要以“三农”为其服务对象开展各项业务。第三阶段:“三会一部”的兴衰与治理整顿。“三会一部”指合作基金会、储金会、资金互助会和股金服务部。根据我国监管部门的界定，这类组织是非金融机构，但实际上从事的却是特定对象与范围的金融业务［3］。我国农村的“三会一部”萌发于20世纪80年代，其后由于政策导向不明朗，经历了一个缓慢的生长过程。1992年邓小平南巡讲话发表之后，我国经济体制变革加速，也激发了农村金融体系变革的活力，特别是在社会金融需求剧增的背景下，“三会一部”进入“爆发增长期”。不仅农民自己创办的合作基金会发展迅速，很多政府机构诸如民政、劳动与社会保障部门、计生委等也纷纷加入了基金会的创办行列。由于监管体制不配套，“三会一部”失控式的快速发展引发了金融秩序混乱。1999年1月，国务院颁布3号文件，宣布在全国范围内取缔“三会一部”。但由于“三会一部”遗留的问题相当多，迄今为止部分地区的善后清理工作仍在继续。第四阶段:多元化农村金融体系的涌现。为解决农村经济结构变化以来金融匮乏的局面，在继续深化农村信用社改革的同时(部分符合条件的农村信用转化为股份合作银行与农村商业银行)，我国进行了多种类型的农村金融机构改革试点，例如试办小额信贷组织，推广村镇银行制度，邮政储蓄银行县域以下机构开办针对“三农”的业务与服务，农业银行设立“三农事业部”等。多元化的农村金融服务体系已形成。综上，我国农村金融体系变革的思路是:农村联产承包责任制普遍推开后，因原有大一统的计划金融体系不适合农村经济体制的需要，故将农业银行进行“肢解”，分设农业发展银行作为专职的农村政策性金融机构，作为农业银行基层机构的信用社(信用社原本是由农民创办的合作金融机构，后来为适应大一统计划经济体制的需要，政府将信用社强制划归农业银行，其由民办金融机构变成了官办金融机构)从国有金融体系脱钩。为进一步解决农村信用社难以承担全部支农业务的问题，又逐步设立了其它类型的农村金融机构，从而形成了现有的农村金融体系格局［4］。

2现有农村金融体系制度性缺陷及成因

我国农村金融体系历经多轮变革，尽管目前在形式上已经形成了政策性金融、商业性金融、合作金融相互支撑，大中小金融机构相互结合，不同所有制形式相兼顾的模式，但依然存在缺陷，主要表现在:第一，结构与农村经济体系不适应。农村经济体制改革之后，其格局变化之快超出预期。在实施联产承包责任制初期，原来“队为基础，三级所有”的结构形式迅速蜕变为一家一户的生产经营模式，无论是国有的农业银行，集体所有的信用社以及随后诞生的村镇银行都无法与之匹配。随后，由于农业生产规模化、集中化、市场化动力的驱使，先是各类专业户的出现，然后是各种各样农民专业合作社的诞生，每一步变革中农村金融体系的变化总是滞后的，最典型的表现莫过于邮政储蓄银行成立之后，由于其大量的服务网点位于县域以下，具有服务“三农”的天然优势，但迄今为止，邮政储蓄银行在广大的农村地区依然与其前身“邮政储蓄机构”没有太大的区别，大量存款资金吸收进来之后没有转化为支持“三农”的贷款资金。表面上看，是新设立的邮储银行对“三农”业务不够熟悉，本质上是农村金融制度安排与农村经济发展不对接［5］。第二，功能与农村经济发展要求不匹配。以中国农业发展银行为例，这家冠以“农”字号的唯一的政策性银行，其主要服务对象界定为农产品流通企业，即农产品购销调存的大中型国有企业，而非“三农”本身，故很多农户对于中国农业发展银行相当陌生。而中国农业银行走上商业化发展的道路之后，其运作机制更是远离了“三农”的需求［6］。虽然国务院在批准农业银行上市之前要求其要保留“三农”事业部，并承诺上市之后不能“脱农”，但“三农”事业部能否从其商业性盈利以及国家财政有限的支持中获得足够补贴从而实现可持续发展，依然存疑。农村信用社目前所从事的业务应当是与“三农”最为接近的，但信用社体制历经的多次改革都是沿袭着商业银行的套路行进的，故与正在变革的农村经济体制显示出很多不匹配之处［7］。2012～2013年间，笔者在河南省进行了一次金融支持农民专业合作社的调查，调查发现，几乎所有的农村信用社都不能对农民专业合作社直接发放贷款，而只能对专业合作社负责人(自然人)发放贷款，然后再由该自然人充当“二传手”，将所获的贷款分成更小的份额，转给有金融需求的合作社社员使用。信用社之所以这样做，理由是现有农民专业合作社多为松散型组织，不符合“承贷主体”的要求，这一现状对已经颁布并实施数年的《中华人民共和国农民专业合作社法》近乎是一种嘲弄。之所以呈现出不适应、不匹配的格局，从制度层面分析，与我国农村金融制度重构取向有内在联系。第一，政府主导的强制性制度变迁。与自然演进的制度变迁相比较，政府主导的强制性制度变迁有其巨大优势，可在较短的时间完成改革的程序，节省时间成本［8］。例如，农业银行与其它三家国有专业银行走上商业化改革的道路之后，为了弥补农村金融领域服务主体缺失的空档，政府在很短的时间内让信用社与农业银行脱钩，将信用社推上“农村金融服务主力军”的位置。客观上讲，这一制度安排弥补了特定历史时期农村金融服务主体缺位的问题，信用社也的确为农村经济发展特别是乡镇企业的发展作出了巨大贡献。但这一制度安排是由市场需求拉动的，不是市场自然演进的结果，很大程度上是一种行政命令的结果，故脱钩后的信用社与内生于农民群体中真正意义上的“合作社”并非同一概念，其“三性”(组织上的群众性、经营上的灵活性、管理上的民主性)并没有得到真正体现。特别是在政府部门取缔“三会一部”之后，信用社在农村金融市场中又占据了近乎垄断的地位，与原来农业银行一统天下的格局并无二致，这与农村经济形式的多元化，结构层次的多样化是相悖的。第二，单纯机构扩张的路径选择。目前，单从农村金融机构数量来看，尽管还比不上城市当中人均拥有金融服务网点的水平，但与改革开放之初相比，的确有了很大的改观。无论是信用社的改制、邮储银行的设立还是小额信贷公司试点及其随后村镇银行的推广，都走的是机构数量不断扩张的路子。毫无疑问，机构扩张是有助于改善农村金融服务短缺状况的。但机构扩张如果没有准确的功能定位，其扩张的取向就会“跑偏”。例如，信用社改革过程中，监管部门对于其新开设网点的管制相对宽松，但新增网点之后没有相应金融创新产品和服务的跟进，增开的网点就失去了增加有效金融供给的现实意义。邮政储蓄银行也存在同样的问题，邮政储蓄银行的前身是邮政机构，而我国邮政机构的网点遍布全国各个乡镇，其数量超出任何一家大型国有商业银行，但新设立的邮政储蓄银行由于缺乏针对“三农”的准确定位，也陷入了机构单纯扩张而功能没能创新的窠臼。第三，外生制度的移植嫁接。改革以来，我国农村金融体系历经数次调整，但每次调整都是既有外部金融制度嫁接于农村经济肌体之上。以信用社体制改革为例，将信用社与农业银行脱钩，形成一个相对独立的金融机构组织体系，表面上是将原国有金融体制内的一个组成部分“降格”为集体金融组织，从而拉近其与农村集体所有制的生产组织的关系，形成二者相互伴生，相互支撑的效应。但由于改革的整体设计与布局等多方面原因的限制，信用社始终没能摆脱“官办”背景，甚至还强化了官办色彩。在现有信用社制度安排中，为了强化政府对农村经济组织的管理与控制，同时为了防范金融风险的外溢，各省政府都强令安排基层信用社出资构建省级联社并对基层信用社行使管理权，这种扭曲的制度安排无论相对于合作属性的经济组织，还是相对于规范的现代企业(股份有限责任公司)的治理结构而言，都是有悖于法理的［9］。这必然导致现有农村金融组织体系在运作过程中出现诸多的矛盾。村镇银行的设立也存在同样的问题。之所以取名为“村镇银行”，初衷就是使这类金融机构与“三农”能够有一个良好的契合。但根据《村镇银行管理暂行规定》，设立村镇银行的最大股东必须是银行业金融机构，换言之，越是大银行才越有资格开办村镇银行，如此，新设立的村镇银行虽然身在乡村，但其治理结构、管理模式都无法摆脱位居于城市的大银行对它的影响与控制。故村镇银行从其诞生之日开始，就与“三农”失去了天然的亲和力。

3我国农村金融体系改革路径与对策探讨

改革开放以来，我国农村金融体制的变迁与改革基本上都是走的“外生供给”的路子。由于农村肌体内部的创新机制没有得到很好的激励，“金融压抑”依然如故，这是导致目前我国农村金融服务供给严重短缺的一个重要原因。如此，给我们提出了一个值得深思的问题:外生制度的供给如果无法与内生创新因素相结合、相促进，每一轮耗费巨大成本的改革都难以实现预定的目标。为此，笔者提出以下对策:第一，功能优先。农村金融是农村经济的一个子系统，归根结底，农村金融体系是要服务于农村经济的发展走向的。基于金融功能观［10］，改革的基本思路不应是单独追求金融机构的多样性与多变性，而是金融体系功能的相对稳定性。因此，农村金融体系改革应当围绕稳定服务于“三农”这一核心功能来设计改革方案，而不是单纯立足于机构的增减来调节农村金融服务的供需。据此，凡围绕服务三农这一核心功能的，予以保留，继续推进，凡偏离服务三农这一核心功能的予以调整，从整体上应当遵循“结构———功能———行为绩效”的改革范式。2004年以来，随着国家粮食流通体制的改革，国有粮食收购企业在市场上逐渐失去了垄断地位，中国农业发展银行也渐渐失去原来的业务对象。在国家开发银行与进出口银行向商业性开发银行转制的影响下，农发行也酝酿向商业性开发银行转轨。这一思路值得商榷。在我国农村政策性金融供给严重不足的情况下，将唯一的政策性金融机构商业化，必然会加剧政策性金融供求失衡。而新设立政策性金融机构增加供给又将耗费更多的人力、财力和物力，增加更多的时间成本。故立足于增加政策性金融服务供给来设计农发行的改革才是符合农村金融体系功能要求的选择。信用社与村镇银行的改革也当遵循功能优先的基本思路。我国信用社在与中国农业银行分离之后，其体制历经多轮变迁，成功之处在于定位于“三农服务的主力军”，症结则是过多从机构角度考虑其分分合合，以致信用社长期以来处于一种“带病运行”的状态。事实上，信用社是否应转化为股份合作银行，何时何地在原信用社基础上改设为农村商业银行，省级联社的模式是否过渡为省级的农商行的问题都是机构层面的变化，如何围绕服务三农，服务农村实体经济，顺应农村经济的发展设计布局，才是问题的关键，至于机构形式的未来发展取向，应当是接受市场检验之后水到渠成的结果，而不是人为搭建。第二，协同发展。既包含城乡金融体系的协同发展，也包含农村金融体系内部各个组成部分的协同发展，还包含外部制度供给与农村内生金融市场、金融活动及其组织体系发育的协同发展。改革开放以来，我国经济体制改革总体上采取的是先易后难的渐进式模式，这一模式影响了金融领域改革布局，体现为非均衡策略，即在金融改革过程中，优先考虑城市金融体系，而后考虑农村金融体系;优先考虑国有金融体系，而后考虑非国有金融体系;优先考虑体制内金融，而后考虑体制外金融。之所以采取这种思路，是为了最大限度的维护金融稳定，同时也是顺应加入世贸组织后金融发展国际化的要求。但随着非均衡改革的“红利收益”逐渐消退，金融领域的协调发展将成为必然选择。改革开放初期，农村金融改革延后，是为城市金融改革做铺垫，承担城市金融改革带来的成本，而今天，在城市金融发展水平已经远超过农村金融发展水平的情况下，已经没有任何理由偏重城市金融改革。为此，从宏观层面，国家应当加大对农村金融改革的投入力度，不仅是资金与财力、物力的投入，更为重要的是给予其与城市金融改革等同的政策供给。在农村金融体系内部，过去一段时间内重心放在了信用社的改革上，随着农村金融结构多元化格局逐渐形成，其它相关领域的改革也应当平行推进，与信用社改革相互支撑，相互协同，这样才能解决一个时期以来信用社承担绝大部分支农的责任而“不堪重负”的困境，也才能为信用社今后的良性发展创造更好的环境。值得指出的是，我们在重视“官办”金融体系(农业银行、农业发展银行、信用合作社、村镇银行等)的同时，要重视民营金融体系的发育，民办的农村体系根植于“三农”内部、产生发育于“三农”之中，在其产生之初，需要更多的关照与呵护，这样才能让外生制度供给的变迁与农村肌体内部的创新机制有机结合，最后达到消除农村金融压抑的效果。第三，适度引领。我国农业经济的发展正面临由一家一户分散的小规模生产方式朝着集约化、规模化、产业化的生产方式转移的关口，这一阶段需要金融大力支持。在过去一段时间里，农村金融改革的滞后，在很大程度上制约了农村经济结构调整与农业经济的转型。因此，今后要加速农村金融领域相关环节改革的步伐，为农村经济发展铺平道路，这就是适度引领的真正含义。农村土地制度改革、新型农业生产经营组织体系改革、农业生态环保体系建设、农村科技创新等都离不开农村金融的支持，故农村金融改革与发展是一项庞大的系统工程，其重要程度丝毫不亚于城市金融改革，应当将其置于我国整体金融改革中一个相对重要的位置，采取适度引领的改革策略，不仅是必需的，也是可能的。2014年中共中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》对于农村金融体系的改革有了更加明确的导向，也有了更为确切的改革重心定位，这为今后一个时期我国农村金融体系的创新发展提供了更为良好的政策环境。可以相信，未来的农村金融发展与农村经济发展定会走上良性循环的道路。

本文作者:王桂堂闫盼盼董薇薇工作单位:河南财经政法大学