论金融控制绩法治化

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一、金融控制条件下的中国金融环境

1.什么样的金融环境是“可监管”的。历史已反复证明，金融监管的绩效决定了一国金融环境的好坏，而金融环境的好坏又在相当程度上决定了一国资本市场的活跃程度、产业政策的落实。金融环境的好坏的衡量标准主要是风险平易效率与经济的可持续、普遍增长两项指标。1998年7月英国制定《金融服务与市场法》该法为监管署确定的监管目标为保持市场信心，提高公众的金融意识，保护金融消费者和减少金融犯罪。在这里，并没有使用抽象的“风险控制”、“稳健经营”等“关键词”。事实是，在一个成熟与富于经验的市场经济体系内部，在一个经历了，也适应于应付经济规律下正常风险的可持续发展的过程中，抽象的原则被自然的转化为具体目的，而这一转化的完成证明了金融监管之有效存在之可能性的具备。也即在公平代替特权，基于有限私权产生的理性代替“无限”专制引起的“变态”，信息公开与可预测代替黑箱操作与信息的变化无常以后，经济本身成为一个创造效率的同时平溢风险而非制造风险的过程。也就是说，金融监管的对象实际是作为经济健康、有效增长的副产品或者说是“例外”的风险，在发达市场看来这才叫作具备了可持续的促进一国经济增长的金融环境条件。

2.20年来我国金融控制条件下金融环境的变迁。“帕累托最优”原则的中国版叫作“改革是一场革命，但稳定须压倒一切”，于是，我国采取对资产存量不作再配置，而在增量的产生与分配上引入市场机制的渐进式改革法。为了防止改革中社会资源流向具有普遍效率优势的体系外即非公有经济部门，政府就必须出面干涉以确保资源不断流回体系内而不是外。这便为金融控制打下伏笔。后随着人民银行法对财政专户向银行透支的禁止，“金融控制”作为一项政策正式被提出，其主要形式有（1）通过国家对金融业的垄断，限制体系外及国外金融机构介入，从而拥有最大储蓄份额，尽可能通过金融业从社会集中财富并置于其既定政策目标支配下。（2）对国有银行的表外业务、产融结合、信用证券化等现代业务严格控制，严格实行分业监管。（3）严格的贷款规模和歧视性贷款政策通过政府指令或变相的指令使国有银行长期对国企从流动资金到固定资产投入实行全方位，多层次的信贷供给，而1999年占国民生产总值60%以上的非国有经济成分取得国有商业银行信贷额仅占其信贷总额的20%。在此笔者所关心的是标志金融控制的这80%的信贷流向是否实现了国企乃至金融业的“稳健经营”、“可持续发展”的改革目标，是否足以佐证控制政策与风险化解在相当程度上的协调性，如果是，那么这又足以证明金融控制防止了金融风险的市场不可控而制度化的这一非市场的异化，从而证成了在市场条件下存在作为例外的可监管控制的风险，也即存在金融监管有效生存的环境条件，但也许不能这样认为。著名学者罗纳得·麦金农认为，在中央财政能力下降以后，政府面对国企不断扩大的亏损，惟一的方法就是金融“输血”，通过金融垄断的方法以高利率向居民“借债”，再“贷给”国企低效使用，这确保了体制内“总量”的增长，“成功”的维持了渐进式经济改革的深入进行。但问题也是明显的：居民高债权、高收益，国家高债务、低收益，银行高利率、高风险，企业高成本、低效益、低风险，从而在经济改革中潜藏严重的财政、银行、企业三维债危机，如果不是我们社会主义国家性质使我们相信国家不会最终牺牲百姓，失信于民，恐怕还得加进第四维-——作为债权人的社会公众。再同时联想到90年代中期后由于融资渠道，法律支持等外部条件迟迟不能改善，我国非国有经济部门出现了全面下滑，这就使得原本体系内的风险全面扩散了。90年代以来，由上述过程制造的银行不良债权规模滚雪球般膨胀起来，间接融资的银行风险越来越大，国有商业银行惟有高度依赖储蓄存款的增幅来弥补国有企业亏损后金融化转移造成的巨额不良资产黑洞，这在中国居民缺乏投资多样化选择的条件下还是可行的，但这一黑洞随着90年代中期以后国企盈利水平的持续下降而大得难以接受了，以至使人怀疑，以这一方式来获取政府改革目标所需资金的风险是否还是可控与可容忍的。于是，金融控制的重点转向股市、债市，为了给国企找到新的融资渠道，将改革在原有目标上维持下去，又要释放由国家承担的金融机构“低效”运营积累的金融风险这一政策要求的“正常”反映。它至少要求:(1)在资源流向上必须是向体系内部门倾斜，这决定了在股票、债券等一级市场的准入上必然排斥体系外部门，这在我国公司法、证券法中一目了然;(2)风险一定要向体系外“释放”，有学者称之为经济风险社会化，于是我们在二级市场上见到前仆后继的“三八七零”（意喻妇女老人为主的小股民阶层）；曾经流行的债转股、国有股减持，更是这一释放过程的高级形式。从道理上看，这一过程其实就是对信贷控制的克隆体，但可称之为“金融创新”在于它利用了初步萌动的民众及各阶层即得利益者的暴富心理，从而完成了向社会公众的部分经济风险的直接转嫁；而反过来这又更加刺激了有关职能部门、国企“抓机遇、上规模、努力圈钱”的投机心理，在股市本身风险以外，引发种种“掺杂掺假”的道德风险。但社会对此的承受力与容忍度显然是没有保障的；如果弱化金融控制，推动商业银行产权改革，放开并加速发展证券市场，则会加速储蓄存款的分流，在债转股等配套措施没有跟进的情况下，规模巨大的银行不良资产有转化为现实损失的可能。之所以现在我们还认为“扛得住”在于一切的制度化风险尚未全面爆发。而这一暂时的平静很容易的成为所谓“稳健”的佐证，就跟我们总是把“持续发展”当成“可持续发展”一样。而它之所以没有爆发，也许是由于风险的相当部分已通过“社会化”分摊到老百姓的头上。更重要的原因在于，改革对“帕累托最优”的追求确有成效。风险之所以没有爆发，是因为尚未达到那个爆发的“阈值”。中国加入WTO，这一切异质因素的介入会不会改变这一阈值就难说了，这实在值得专业人士仔细研究。此处的结论是：金融控制对制度风险的产生与积累的负效是我国金融风险监管所处的重要现实环境之一；以制度风险为主的金融风险不是通过金融监管能有效控制的可持续发展条件下作为例外的风险，制度风险从其产生到积累，到现阶段的“平稳”状态的保持与理论中的金融监管的绩效没有明显的联系。二、金融控制的法治化进程

1.金融控制法治化是加入WTO后的必然要求——来自外部的要求。有中国特色社会主义理论告诉我们，国有经济的先进性的体现是一个渐进的过程，在体制内外不断经济注入及财政、准财政长期倾斜的条件下，迟早会有那么一天。效率，效率在哪里，这似乎是我们在谈到金融控制的绩效时有意无意回避的问题。如果撇开效率，甚至撇开隐藏的制度风险谈经济的持续增长，那我们是不是违背了经济的生命性准则——资源在各部门间效率流动，这还是在搞经济建设吗？事实上，WTO的核心价值之一就是在全球范围内建立旨在增进各国经济效率的机制，撇开了效率，我们加入WTO有什么意义？公平，公平又在哪里？甚至不用细找市场准入，国民待遇等WTO法制下的具体规则，常识都可以告诉我们WTO体系下只有游戏的热心参与者及普遍适用于他们的规则而没有体制内外的区别。加入WTO两年内向外资银行开放企业人民币业务，5年内向其开放居民人民币业务，届时，任何非保留的对外国金融机构与国内体系外部门间，与居民间建立业务的限制，任何非保留的对外国金融机构与本国体制内机构的区别对待，在WTO规则下都可能是非法的。固然，国家可以我国系以发展中、非市场经济国家身份加入WTO为由继续在国有银行及本国体系内外部门间保持区别对待，但这到底是搞活放开市场，还是凝固限制了市场呢？与WTO公认的国家金融控制模式的接轨是中国金融控制法制化的一段时期以内的主线。

2.对金融控制的宪法审查。必须澄清一种将金融控制与金融监管混同的认识。笔者以为，此二者存在本质区别。金融控制与金融自由相对，是通过自上而下的宏观调控职能实现金融业引导社会资源流动的社会职能的国家行为，撇开国际目的不说，资源的政策性流动才是其直接追求，避免风险不是其目的，制造风险同样不是其直接故意。金融监管则不同，防止、减少各种原因（包括服从金融控制）经营中发生金融风险是其直接目的与绩效。从主体上看，金融控制者当然是国家，而金融监管者则不尽然，因为监管的实质是公平保护金融消费者的社会安全机制，在现代社会，在国家民事主体地位加强的情况下，若同是作为金融消费者的国家又身兼监管者之职，就难免出现问题。故实际上各国央行虽名义上多与官方有关，但在实际运作中总与政府保持相当的距离，更有如美联储这种准民间的央行组织。更进一步讲，作为涉及国计民生之全局利益的国家宏观调空手段，金融控制必然体现一国在一定历史时期的政治经济哲学与意识形态色彩，在一个健全的法治社会中，对它也尤其有纳入一国基本法治正义讨论的范围中，以求得实现价值取向上的先进与落后的区分与人类公平发展权之间矛盾的有效调节，故纳入体现一国各价值冲突平衡结构的宪法的审查与调整是必须的。而需要审查的最核心的问题，也许是在宪法公平下重新检视“帕累托最佳”的中国解读的正确性，检视我们看重的效益与失去的效率间，我们视为不可接受的代价与政策实际造成的潜在风险间的配比是否经济；检视在我国的渐进式体制内改革模式与俄罗斯全面重新配置甚至有谓“逆取顺守”的休克疗法之间是否存在更佳的中间道路；检视是否有必要在金融控制的最终服从也服务于的目标——对国有经济的扶持、改革的思路上推陈出新；检视在承认各种经济成分是社会主义事业的有益补充、有中国特色市场经济的重要组成不分的宪法性命题，如何在金融控制体制中被落到实处，化为对体制外部门消除歧视，在做大经济蛋糕的前途下，而又能反过来惠及体制内部传统部门。只有这样才能最终走出以良好的目的为出发点而以制度风险之积累为归宿的怪圈。