问题金融企业信用救助经验及启示

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摘要：我国金融企业信用救助以央行为主导，主要依据《中国人民银行法》《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》和《地方政府向中央专项借款管理规定》等相关法律法规实施流动性注入，但对实施后续监管还没有具体的规定。梳理美欧日问题金融企业信用救助的基本情况，信用救助的主要措施，以及救助后的监管措施，为我国信用救助监管提供经验借鉴,提出了强化监测体系、履行监督职责、介入公司治理、强化担保品管理等建议，以期实现危机救助收益最大化，有效防范道德风险。

关键词：问题金融企业;信用救助，央行监管，国际经验

一、问题金融企业的国际信用救助概况

（一）问题金融企业的界定。1.美国。采用的是世界上成熟的CAMELS评级体系（如表1），美国联邦储备银行对银行的资本充足状况、资产安全状况、管理状况、盈利状况、流动性状况和市场风险敏感性状况等6个方面进行评价，评价分为定量打分和定性打分，经加权汇总后形成A、B、C、D、E等5个级别，若机构被评为D、E两级，或评级结果比前两期低2级，则被列为高风险机构［1］。2.欧洲。英国金融服务局（FSA）使用的是ARROW风险评估体系（如表1），是目前欧洲银行业监管最新成果。FSA首先根据影响力确定受评估的机构，然后依据2类9组45项风险指标和6类法令风险（RTO），包括金融失败、错误处理和管理不善、欺诈事件、市场欺诈行为、洗钱、消费者理解偏差的风险等，将监管对象分为6个等级，并采取相应措施。3.日本。主要依据资本充足率来区分金融机构。根据《金融早期健全法》，将自有资本比率8%以上的机构划分为“健全”，将自有资本比率4%~8%的机构划分为“资本不足”，将自有资本比率2%~4%的机构划分为“资本明显不足”，将自有资本比率0%~2%的机构划分为“资本极为不足”。根据不同的资本充足率，采取相应的措施［］。（二）信用救助原则美国和欧洲的救助，其核心和目的是恢复市场信心，防止系统性大崩溃。救助与否的分界线在于是否存在系统崩溃风险。日本的救助更倾向于对高风险机构的全面救助，个别资本充足率为负的机构除外。1.美国。2008年金融危机的救助对象主要是系统重要性金融机构，救助目的以退出为主。被救助的机构有房地美、房利美、贝尔斯登、AIG等，主要是抵押贷款公司、保险公司等非银行金融机构，这与金融危机特征有关，表明最后贷款人的内涵和外延都在发生深刻的变化。2.欧洲。欧元区债务危机时主要救助了希腊、爱尔兰等债务国。在成员国家，对机构的救助有英国北岩银行、苏格兰皇家银行等。2007年9月，英格兰银行对系统重要性金融机构——北岩银行进行了救助，允许金融机构以低流动性的资产抵押置换高流动性的国债。3.日本日本救助范围较为宽泛，没有以系统重要性机构为要件，救助成本也较高。1998年，日本推出了《金融再生法案》，拨出约5200亿美元直接注资问题金融公司，规模为历次金融危机救助之最。（三）信用救助主体。1.美国。从2008年次贷危机看，对问题机构的救助方主要是美联储和财政部，主要依据《2008紧急经济稳定法案》（EESA）和《问题资产救助计划》（TARP）对机构进行救助。2010年，美国出台了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（以下简称《多德-弗兰克法案》），是美国2008年次贷金融危机遗留下来的重要产物。2.欧洲。欧元区没有统一的财政机制，在法理上，欧洲中央银行没有最后贷款人职能。然而，随着欧债危机的不断深化，欧洲央行放弃了不救助条款，为金融体系注入了流动性，欧洲央行、欧盟共同构建了欧债危机最后贷款人机制。3.日本。金融监管以金融厅为核心，政府在金融救助中发挥了重要作用。根据《金融早期健全法》，金融机构的早期救助主要是三个政府机构，分别是金融再生委员会、存款保险机构和清理回收机构。其中，金融再生委员会是注资的最高领导机关，其对金融机构的危机救助职能于2001年被划分到金融厅。

二、国际信用救助主要措施

（一）负债救助。负债救助主要是指最后贷款人通过再贷款、再贴现等传统方式为金融机构提供资金融通，具体形式包括直接追加额度、扩大抵质押物等。1.提供循环紧急信贷额度。在2008年次贷危机中，美联储自1933年大萧条以来首次向非银行金融机构提供了紧急贷款。在美国财政部的支持下，美联储授权纽约联储向AIG集团提供高息循环紧急信贷额度，额度金额850亿美元，以AIG集团及主要子公司全部资产为担保，期限为2年，利率为3个月LIBOR加8.5个百分点。同时，为保证纳税人利益，美国政府得到AIG79.9%的股权，有权决定AIG的管理事宜，紧急贷款具有优先偿还权。2.发放证券担保抵押贷款。如2008年纽约联储以AIG子公司投资的固定收益证券作为担保，向AIG子公司提供378亿美元的贷款额度，实际贷出205亿美元。如欧债危机期间，欧洲央行不考虑希腊等国家主权信用评级，向商业银行发放以希腊、爱尔兰和葡萄牙等政府发行债券为担保的贷款。2011年3月和7月又分别宣布接受政府债券作为担保品。3.扩大长期再融资计划。为金融系统注入流动性，欧元体系常规公开市场操作一般有主要再融资操作和长期再融资操作，周期分别为1周和3个月。然而随着欧债危机进一步恶化，银行体系流动性仍然陷入冰冻状态，欧洲中央银行分别于2011年12月、2012年2月两次推出3年期的再融资操作，以1%的固定利率无限制贷出资金，累计向1323家欧元区银行提供10186亿欧元的3年期贷款。4.系列稳定基金或机制欧盟成立了“欧洲金融稳定基金（EFSF）”“欧洲金融稳定机制（EFSM）”和“欧洲稳定机制（ESM）”，主要是向危机欧盟成员提供财政援助，补充流动性，在风险救助中发挥了积极作用。其中，ESM是欧元区国家于2010年12月建立的永久性金融救助机制，用于代替EFSF和EFSM实行流动性救助。该机制下，欧盟可以直接救助各成员国问题银行，无须相关政府部门批准，也不强制要求新的财政紧缩计划或其他改革要求。（二）资产救助。1.直接购买问题机构或债务国资产。如美国《2008年紧急经济稳定法案》授权财政部长建立问题资产救助计划，总额7000亿美元，用于从金融机构购买问题资产。同时，美联储和财政部还联合推出了公私合营投资计划，通过私人部门的加入，提高用于购买金融机构有毒资产的规模。如2009年以来，欧洲央行陆续推出了合格债券购买计划、资产担保债券购买计划以及直接货币交易（OMT）等，在一级市场和二级市场直接购买政府债券，向市场注入流动性，从而实施真正量化宽松。2.设立机构，剥离问题机构不良资产如美联储成立全资子公司（MaidenLaneLLC），主要任务是购买贝尔斯登问题资产，合计规模300亿美元；美联储授权纽约联储成立MaidenLaneⅡLLC和MaidenLaneⅢLLC，主要任务是购买AIG的不良资产和风险业务，包括RMBS证券和AIG交易对手方持有的CDS合约，从而实现对问题资产的剥离，以免影响对AIG的流动性［3］。日本成立了全国性整理回收机构，负责执行债权回收和销售等业务，除完全接管不良债权外，也同时购买问题机构不良债权，以尽快恢复金融机能。（三）资本金救助。主要指通过出资的形式入股问题金融机构，甚至对问题金融机构进行国有化。1.有限制的入股。美国为提高问题机构资本状况和流动性水平，美联储以资本购买的形式持有花旗银行和美洲银行的优先股，金额各200亿美元。纽约联储在美联储授权下于2009年向AIG两家子公司——美国友邦人寿保险公司和美国人寿保险公司购买250亿美元优先股，固定股息率为5%，AIG对两家子公司仍保持控制权，纽约联储拥有一定的治理权。2.明显的国有化。日本在20世纪90年代危机时期，通过注资、临时国有化等方式对问题机构进行处置，帮助银行改善资产负债表、提高银行资本率、进行国有化银行运营等［2］。其中，日本长期信用银行是战后第一家国有化民间金融机构。根据日本1998年10月通过的《金融再生法案》和《金融早期健全法》，对于“资本明显不足”或“极为不足”的金融机构，日本政府委托机构收购其有表决权的股票，国家行使股东权力，对该金融机构运行实施控制。

三、西方国家信用救助后监管措施

（一）开展日常风险监测。美国根据《多德—弗兰克法案》，金融稳定监督委员会要求机构提供经认证的报告，报告内容包括被救助机构的融资需求状况、流动性和收益情况，以及公司重组进展和资产剥离等。对于合并总资产在500亿美元或以上的银行控股公司以及受监管的非银行机构及附属公司，要求提供：（1）公司财务状况；（2）监测控制公司财务、运营和其他风险的体系；（3）公司与存款子公司之间的交易；（4）公司及其附属公司的活动或运营，以及有可能扰乱金融市场或影响美国整体稳定的程度［4］。日本银行建立了全面及时的监测体系，对再贷款业务机构开展日常风险监测，通过贷款检查、已有数据库查询和电话约谈等方式，对银行、证券、信托等被救助机构开展每日经营数据和风险信息的搜集和监测。（二）依法开展监督检查。美国《2008年紧急经济稳定法案》确立了若干监督机制，包括金融稳定监督委员会、国会监督小组、政府问责办公室、特别检察长办公室等，负责对救助机构的监督监管。但相关资料显示，美国对问题资产救助的监管效果不大：一是2008年12月31日金融稳定监督委员会的一份工作报告显示，监督7000亿美元救助计划的政府官员承认跟踪资金和评估计划的有效性存在困难，其不知道机构如何花钱；二是银行不愿意透露它们如何支出救助资金。为进一步推动监管落地，美国引入XBRL机制，用于自动化数据输入和处理财务申报，协助《问题资产救助计划》（TARP）监督。同时，引入专业团队，纽约联储专门聘请黑石公司等专业投资顾问，为AIG的资产处置、资产重组、资产评估，以及上述业务的会计处理等方面提供专业建议。日本尚没有资料显示对注资机构的直接监督检查，但依据日本银行被赋予的检查权，可以推测，日本银行如果认为资金使用存在风险，可以将该风险纳入年初检查计划，并开展检查。根据《日本银行法》，日本银行每年初制定检查计划，并依据计划定期开展现场检查。现场检点包括经营管理状况和信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险，以及盈利能力等，主要通过资产核查、一般调查、人员面谈和意见交换等步骤。（三）积极介入公司治理。为了严防道德风险，美联储在对问题金融机构实施救助的同时，积极介入公司治理。美联储和财政部可以根据其所持股比的投票权，参与被救助机构的主要交易、公司章程、董事选举或罢免等相关事宜。纽约联储在对AIG的救助中，参与制定AIG的业务和重组战略，出席AIG的每一次董事会，不断完善AIG公司治理结构。2013年欧盟《银行恢复和处置指令》（BRRD）规定，为了避免机构破产，监管部门要实施监管介入，要求金融机构采取特定的危机管理措施，包括改变金融机构的经营策略、变更金融机构的法律架构或业务结构、对金融机构实施恢复计划中的安排或措施、开除金融机构管理团队或高级管理层中不能履职的成员、可以召集股东会议并要求股东接受特定条件。若情况继续恶化，监管部门有权开除金融机构整个高级管理团队，甚至可以将该机构交由政府部门接管。日本《金融早期健全法》对被救助机构公司治理方面进行了规定，当银行获取政府资金时，需根据其资本充足率水平提出公司运营计划，资本充足率水平越低，公司治理介入越深。一是对于“资本不足”的被救助机构，要求金融机构必须裁减员工人数、削减经费开支，增加每股价值。二是对于“资本金不足”的被救助机构，采取半强制手段要求金融机构接受注资，并要求其将早期改善措施作为救助计划的一部分来执行。三是对于“资本明显不足”的机构和“资本极为不足”的机构，要求公司法人代表必须离职，并落实减少分公司数量、裁减管理人员和职工人数和关闭海外分支机构等改革措施。（四）设限高管薪资待遇。美国《2008年紧急经济稳定法案》第8.2.3款明确对受TARP救助机构的高管薪酬进行约束，如果财政部直接从公司购买资产，并在该公司获得股权或债务头寸，则该公司不得提供鼓励其高级管理人员“不必要和过度风险”的激励措施；同时，该公司被禁止向高级管理人员支付“黄金降落伞”。为了严防救助资金被滥用，在实施TARP时，特别成立了高管薪酬管理机构（OSM），对于高级管理人员的薪水福利水平采取限制［5］。根据《金融早期健全法》，日本对于“资本不足”“资本明显不足”的金融机构，必须要求改革薪金制度；对于“资本明显不足”和“资本极为不足”的金融机构，要求终止股东分红，停止支付管理人员奖金。（五）加强抵押品管理。欧洲央行在扩大合格抵押品范围的同时，设计了一系列风险防范与规避措施，加强资产负债表扩张中的管理［6］。比如，要求交易对手方提供合适的抵押品，对这部分抵押品根据每日市场价格进行价值重估，如果每日市场价格难以获取，则以理论定价方法代替。美国《2008年紧急经济稳定法案》第8.2.4条明确了“避免丧失抵押品赎回权和房主协助”。对于涉及财政部购买资产的抵押，财政部长必须实施一项旨在最大限度地为房主提供援助的计划，以及鼓励相关抵押贷款人利用《国家住房法案》房主计划或其他可用计划，以尽量避免丧失抵押品赎回权。（六）加大信息披露力度。美联储历来重视信息披露，尤其在危机后，美联储不断加大危机救助的信息披露，主要目的是向公众展示美联储的救助是以保护美国纳税人为前提，是为了保护美国家庭和企业免受金融危机影响。比如，对于AIG救助，美联储不仅主动提请政府问责还对危机救助开展审计，向公众展示本次救助行为的合法合规。同时，积极主动向国会及公众加强信息披露，包括美联储的有关政策操作、与被救助机构的合同协议、机构财务报表等，加强社会监督，进一步提高政策透明度。

四、对我国信用救助监管的启示

从美欧日等国家地区的经验来看，我国中央银行的“最后贷款人”操作应酌情选择救助对象，应以系统重要性金融机构为主，无清偿能力的金融机构应退出市场，资金问题由存款保险制度来处置。当中央银行对系统重要性金融机构救助时，应重视救助收益和成本的评估，重视道德风险的防范，加强救助后的微观监管。（一）建立全面有效信息监测体系中央银行在行使“最后贷款人”职能后，需要大量的信息作为救助监管的基础。一是从全覆盖的角度看，应发挥金融稳定发展委员会办公室牵头抓总的作用，加强与银保监会、证监会之间的信息互通，明确监管信息获得和信息共享机制，做到全面及时有效监测金融机构经营管理信息。二是从有效性的角度看，可借鉴美国运用XBRL数据机制，开展非结构化信息处理，实现与监管部门之间的企业信息共享。三是对于金融控股公司，可借鉴美国要求其报送公司及其子公司的财务、运营及之间的关联交易等资料。（二）拓展并履行监督检查权利2018年“一行两会”的《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，仅赋予中国人民银行对系统重要性金融机构监督建议权，同时，《中国人民银行法》赋予的检查权也仅为建议检查权和特种业务检查权。建议扩展中国人民银行维护金融稳定的职权边界，将金融稳定职权延伸至证券业和保险业，增加对系统重要性金融机构、金融控股公司，以及跨市场经营的监管职责。具体操作上，可以借鉴日本银行的检查权，采取干部面谈、资产核查、一般调查和意见交换等措施，在不增加机构额外负担的情况下，充分掌握救助资金的效用和风险。同时，可以借鉴美国对AIG的救助管理经验，聘请专业投资顾问公司，为检查中碰到的资产处置、资产重组、资产评估，以及上述业务的会计处理等方面提供专业建议［7］。（三）深度介入机构公司治理金融危机救助的道德风险主要来自于权责不对等。央行通过加强被救助机构公司治理，能有效传递中央银行的监管意图，防范潜在道德风险。建议参与制定机构经营决策，对重大决策提供决定性意见，不断改善机构经营状况；行使机构主要交易、公司章程以及董事选举罢免等相应权利，有权召集股东会议并要求股东接受特定条件；有权开除其管理团队或高级管理层中不能履行职责的成员，如果财务继续恶化，可以开除整个高级管理团队，或将该机构交由政府接管。（四）限制高管薪资待遇美国金融危机期间，被救助机构仍然支付高级管理层高薪，造成了极其恶劣的影响。从我国金融机构来看，薪酬水平也普遍居高，被社会高度关注。建议参考美日经验，对高管薪酬进行改革。对于高级管理人员，取消“不必要和过度风险”的激励措施。参考日本分类管理，对于“资本不足”和“资本明显不足”的金融机构，要求必须改革薪金制度；对于“资本明显不足”和“资本极为不足”的金融机构，要求终止股东分红，停止支付管理人员奖金。（五）加强担保品的管理对于担保贷款、资产购买等救助措施，担保品的价值波动与资金安全具有直接且重要的联系。建议借鉴欧洲央行经验，加强资产负债表扩张中的管理，开展担保品每日监测，并根据每日可观测市场价格进行价值重估，做到实时、动态监测和评估风险。对于住房抵押贷款，可借鉴美国做法，采取一系列计划或措施，确保房主的抵押品赎回权，保障居民住房，维护社会稳定。（六）加强救助信息披露从美国的经验看，加大信息披露的力度，一方面起到了稳定市场情绪的作用，另一方面也防止了因信息不对称对央行声誉造成影响。建议中央银行在救助时，加大信息披露力度，将救助措施、救助效果，以及救助监管中获得的信息公开适时进行披露，增加中央银行“最后贷款人”的政策实施透明度，维护中央银行的独立性和公信力。

参考文献：

［1］杨之乔.美国问题金融企业救助方式探析与反思［J］.现代径济信息，2014（2）：224-225.

［2］唐建邦.日本政府化解银行巨额不良贷款的新措施：实施《金融再生法》［J］.农村金融研究，1994（7）：29-32.

［3］宋湘燕，杨润坤.美联储救助AIG经验及启示［J］.全球瞭望，2018（2）：79-81.

［4］董裕平，等.《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》［M］.北京：中国金融出版社，2010：18-19.

［5］张乾.问题金融企业紧急救助的国际经验及启示［J］.金融发展评论，2014（9）：24-28.

［6］胡琨.欧元区最后贷款人机制的制度创新［J］.欧洲研究，2012（6）：88-101.

［7］徐云松.我国金融行为监管体系的构建与发展研究：国际经验与借鉴［J］.征信，2016（8）：15-24.

作者:王勤 洪佳萍 单位:中国人民银行绍兴市中心支行