检察机关介入金融监管实践

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一、检察机关介入金融监管的原因和作用

金融业由于其稀缺性和资产所有权与经营权分离的特点，极易产生道德风险，出现腐败行为。金融腐败不但破坏金融秩序，损害政府形象，还易引发金融风险，进而影响整个社会经济的安全与稳定。我国的金融机构又多是国有或国有控股企业，金融腐败不仅造成国有资产流失，更会引起公众不满，激化社会矛盾。检察机关可以充分发挥查办和预防国家工作人员职务犯罪的职能，积极打击和防范金融腐败。

二、检察机关介入金融监管的实践与困难

(一)检察介入金融监管的实践

1．及时打击金融犯罪，保障金融监管实施、填补监管空白。金融犯罪，特别是新类型金融犯罪极富传导性和负面示范效应，如果不及时动用最严厉的刑法予以处罚，就会不断蔓延、扩大，给投资人造成严重损害，甚至酿成金融风险。检察机关是刑事诉讼程序的第一道关口，负有启动刑事诉讼程序，打击犯罪的职责。因此，检察机关在秉承依法惩治金融犯罪理念的同时，更应注重打击金融犯罪的及时性，尤其对于新类型金融犯罪。一方面，加强刑事诉讼和行政执法程序的衔接，对行政金融监管部门移送的新类型金融犯罪及时予以刑事处罚，严厉打击，强化金融监管力度;另一方面，关注金融监管真空地带，及时研判其中出现的金融不法行为，打击非正规金融市场出现的金融犯罪，以完善金融监管法律体系。2．开展综合治理，督促主管部门加强和改进金融监管，帮助金融机构完善规章制度，提高金融犯罪防范能力。检察机关在办理金融犯罪案件的过程中，注重开展综合治理。针对办案中发现的金融监管部门工作不足和金融机构管理与制度中存在的漏洞等情况，及时采用检察建议等形式督促、帮助监管部门和金融机构堵漏建制。近年来，检察机关针对内外勾结的金融诈骗案频发、居民储蓄卡在银行ATM机上被大量盗码，以及银行信用卡发放审核不严等问题，多次向监管部门和金融机构制发检察建议，得到监管部门和金融机构的采纳，促进了相关监管措施和规章制度的建立和完善，帮助金融机构提高了对金融犯罪的防范能力。3．依法查办金融领域职务犯罪案件，积极探索建立金融领域职务犯罪预防体系，打击和防范金融腐败。如前所述，金融腐败危害极为严重，检察机关承担着查办和预防国家工作人员职务犯罪的职能。通过严厉打击金融领域的腐败行为，依法查处金融领域内国家工作人员职务犯罪案件，以维护公平、公正的金融市场环境，推动金融产业的健康、规范发展。在依法查处的同时，检察机关应更加注重金融领域职务犯罪的预防工作。不仅从已查处的职务犯罪案件出发，协助案发单位堵漏建制，进行法制宣传，开展个案预防工作，还要在此基础上对于一类机构或环节具有预防警示意义的案件进行系统预防，警示相关金融同业。此外，通过对金融机构职务犯罪进行风险预测等方式，探索建立长效的金融领域职务犯罪预防体系，增强防治金融腐败的力度。4．履行诉讼监督职能，优化金融司法环境。检察机关具有诉讼监督职能，通过对金融刑事、行政诉讼和民事审判活动的监督，参与优化金融司法环境。对发生在金融领域的确有错误的刑事、民事、行政判决和裁定依法提出抗诉，从而维护金融市场秩序，保护公平竞争，保障法律公正执行。

(二)检察介入金融监管面临的困难

1．金融犯罪的复杂性，增加了打击金融犯罪的难度。我国金融市场快速发展，金融创新不断推出，常被不法分子利用来实施犯罪。近年来，新类型金融犯罪不断出现，无疑大大增加了办理该类案件的难度。金融犯罪往往十分复杂，金融犯罪立法又存在一定的滞后，加之不法分子刻意规避法律，更使案件性质难以判断。实践中，很多新类型的金融案件性质在审理过程中均出现很大的争议，也导致部分金融不法行为未能得到及时有效的打击。2．具体法律依据的欠缺和监督手段相对单一，限制了检察介入监管的作用。目前，检察机关介入行政金融监管并没有具体和直接的法律依据，检察机关只能依据自身的法律监督职能，通过打击金融犯罪、查办金融领域的职务犯罪、对金融领域的刑事民事行政判决进行诉讼监督，以及结合办案开展综合治理等途径介入金融监管。检察机关的另一职能———行政执法监督，因行政执法和刑事执法的衔接工作尚未推行到金融行政监管部门，而不能相应地发挥出应有作用。事实上，检察机关直接介入金融监管主要依靠检察建议，而检察建议根据《人民检察院检察建议工作规定(试行)》适用范围有限，且不具备刚性效力。3．检察人员专业素质不足和专业化办案机制尚未健全，影响了检察介入金融监管的能力。金融领域专业性较强，介入金融监管比单纯办理金融犯罪案件，更需要金融专业知识。检察机关要在金融监管中充分发挥作用，必然要求检察人员要具备不弱于监管人员的金融专业知识和经验。我国作为一个新兴市场国家，金融市场发展时间不长，检察机关专业人员和检察人员专业知识的储备难免不足，相比金融监管部门而言又缺少金融监管实践操作经验。

三、检察机关介入金融监管的相关建议

(一)建立与金融监管部门之间协作沟通的常设性平台，合力打击和防范金融犯罪

近年来，检察机关已尝试与金融监管部门建立金融犯罪信息互通机制，并且在办理一些具体金融犯罪案件时相互协助配合。但是实践中，双方的信息交流和办案协助，多由具体的办案单位和部门围绕个案各自进行，不仅效率不高，而且影响了信息沟通的及时性、准确性和全面性。在打击和防范金融犯罪方面，检察机关和金融监管部门加强信息沟通和配合协助十分必要，不仅可以形成行政监管和刑事执法的无缝衔接，更可以在金融和刑事两个专业领域产生互补效应。

(二)发挥立案监督职能，适时延伸“两法衔接”信息共享平台，加强对金融监管的行政执法监督

金融犯罪由于行为的隐蔽性和争议性，犯罪黑数较大。当前，不少金融犯罪，特别是证券市场中的内幕信息和操纵市场行为未受到刑事处罚。这不仅严重损害投资者的交易信心，影响金融市场的健康发展，更引起社会公众对政府管理能力的质疑。对此，检察机关应当充分发挥立案监督的职能，加强对金融犯罪的立案监督。由于金融犯罪为典型的行政犯，很多案件需要先经金融行政监管部门查处后，方移送刑事处罚。我们可以考虑立足立案监督，通过以下三个步骤逐步加强立案监督和行政执法监督工作。其一，先从金融监管部门与公安机关出现争议的案件着手，加强与金融监管部门联系。对于监管部门认为涉嫌犯罪，而公安机关不予立案的案件，建议监管部门将争议案件提交检察机关审查，由检察机关进行立案监督。其二，解决社会公众和媒体关注的案件，关注媒体报道的金融违法违规事件。对其中可能涉嫌金融犯罪但监管部门又未移送公安机关的案件，可向监管部门了解相关情况，对其中确已涉嫌犯罪的案件，建议监管部门移送公安机关。其三，适时延伸“两法衔接”信息共享平台，加强金融监管行政执法监督。

(三)扩展职务犯罪预防体系，加强与金融监管等部门配合，全面防范金融腐败和金融犯罪

金融具有公众性，金融服务公共性的实现已不是为了金融业者的个别利益，而是为了实现社会公共利益。因而，金融机构和上市公司兼具行业性质和资产权益双重的公众性，法律对其资产安全和管理秩序保护应当不低于国有企业。限于法律规定的管辖权，检察机关对非国家工作人员职务犯罪不享有侦查权，但检察机关还承担着国家工作人员职务犯罪预防的职能，专门设有国家工作人员职务犯罪的预防机构，并已建立国家工作人员职务犯罪预防体系。金融机构、上市公司的资产安全和正常管理秩序与国家利益、公众利益紧密相关，因此，可考虑将现有国家工作人员职务犯罪预防体系扩展到金融机构和上市公司。同时，预防范围也不应仅限于职务犯罪，而要将其他金融犯罪予以覆盖，建立一个全面的金融腐败和金融犯罪预防体系。在建立这一体系过程中，除了采用构建金融领域职务犯罪预测预警机制、进行法制宣传等传统预防手段之外，还应加强与金融监管部门、金融机构、纪委等部门的合作，与监管部门、金融机构在打击金融腐败和金融犯罪方面建立信息共享，并相互提供人力支持。检察人员可以通过建立风险预警机制，及时向金融监管部门提供相关信息，以有效防范金融风险，还可以经常为金融机构进行反贪工作指导，帮助其完善相关制度，堵塞漏洞。金融监管部门和金融机构可以为检察机关提供专业方面的培训，甚至抽调人员参与专项案件的调查，以提高各方防范金融腐败和金融犯罪的能力。此外，还应考虑共同建立金融腐败和金融犯罪人员黑名单，提高不法分子的犯罪成本，从而达到预防和减少犯罪的目的。

(四)探索履行法律监督职责的新途径，在金融领域内试行“督促起诉”和“督促监管”

近年来，我国检察机关已开始在民事行政法律监督领域开展“督促起诉”和“督促监管”的实践。督促起诉是指检察机关发现损害或威胁公益的违法、违约，负有公产管理、社会管理、市场监管、公共服务等公法义务的组织不履行或怠于履行职责，足以导致公益遭受损失的，检察机关督促其通过提起民事诉讼维护公益的做法和制度。督促监管是检察机关发现行政监管部门不依法履行或不履行规定的监管职责时，通过检察建议等方式督促行政监管部门依法履行监管职责的做法。鉴于金融的重要性、风险性和公共性，检察机关作为法律监督主体，承担着维护国家利益和社会公共利益的责任，可以尝试在金融领域开展“督促起诉”和“督促监管”。对金融机构不履行职责，造成国家和公共财产重大损失的，可督促金融机构提起民事诉讼，以挽回损失。对金融市场中出现严重危害性行为，而金融监管部门未进行监管的，检察机关可以向有关监管部门提出监管建议，督促金融监管部门履行监管职责。

作者：朱广胜单位：山东省沂水县人民检察院