金融监管绩效提升策略

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一、金融监管改革意义重大

距我国金融领域分业监管体制成立已有十年，在此期间，监管工作较好地维护了金融市场的安全稳定，基本满足经济发展的实际需要。但仍然有部分早已存在的问题一直没有得到解决，逐渐成为金融监管体系的沉疴旧病，降低监管效率，有损监管绩效。首先，监管部门以机构为单位划分各自监管范围，面对日益增加的混业经营往往出现监管空白或多头监管，缺乏能够处理监管冲突的协调机制；其次，监管部门似乎对金融机构承担着无限责任却无暇顾及金融消费者，不甚合理的监管理念导致其成为“风险厌恶者”，过于重视事前审批，压制金融创新；再次，现有金融监管制度并不健全，如存款保险机制、信息披露机制、市场退出机制等亟待补充与完善，部分法律法规也需要进一步修改。不只是固有缺陷，面临改革的金融市场也需要从多个方面加强防护。

（一）价格市场化要求全面提升金融监管效率

十八届三中全会要求发挥市场在资源配置中的决定性作用，其中针对金融市场，《决定》明确指出“完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化”。我国资本资源错配现象一直存在，资本要素价格扭曲是主要原因。利率与汇率实现市场化，意味着对内对外双重开放，有助于提高资源配置效率，使金融市场更富有弹性。但是，鉴于我国金融系统的脆弱性，价格市场化可谓“惊险的一跃”。利率完全放开首先会对国内的商业银行尤其是中小型银行造成冲击，必须转变经营管理理念，减少对存贷利差的依赖，需找新的增长点。汇率形成机制市场化是人民币国际化的基本步骤，央行常态式干预的减少意味着外汇市场波动加剧，国民经济面临更大的汇率风险。金融系统能否安全接受市场的洗礼，关键取决于监管体系能否提供更加高效、周到的保护。

（二）民间资本介入对金融监管提出新挑战

2013年下半年，关于民营银行的话题持续火热，许多民间资本对此表现出浓厚兴趣，《决定》提出“扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”。相信市场对此已有充分预期，民间资本介入现有金融体系有望改变金融行业竞争格局，多样化的金融机构可以满足各方需求，为市场带来正能量。但也应当看到背后的一些负面因素，由于股权结构的特殊性，民营银行频繁的关联交易不可避免，加之公司治理、内部风险控制等方面水平较低，民营银行面临的风险以及破产可能性高于其他银行类金融机构。此外，出于对回报率的追求，进入金融领域的民间资本盲目追逐利润最大化，而放松风险管控，民营银行支持实体经济发展力度有限，这样就背离了放低金融门槛的初衷。因此，《决定》为民间资本的介入设立了一个前提———“加强监管”，这不仅是一种约束，更是金融业持续发展的重要保障。11月25日，银监会副主席阎庆民表示，坚持“纯民资发起、自愿承担风险、承诺股东接受监管、实行有限牌照、订立生前遗嘱”等原则推进试点，该说法引起市场较大关注，被解读为再次强调自担风险。“实行有限牌照”指未来监管层可能要对民营银行的开展业务范围、区域、合格存款人等予以一定限制，体现对低收入阶层的保护等。“生前遗嘱”原则要求民营银行设立前就要安排好未来破产倒闭的有效处理办法。该原则是欧美监管机构在应对2008年金融危机时采取的办法。这一办法要求银行作出说明，在没有纳税人救助的情况下，如果银行无力偿债面临倒闭，将如何处理处置。“一行三会”应尽快推出配套机制，发挥监督和引导作用，做好设立民营金融机构的前期准备。

（三）新业态对金融监管提出新要求

为满足公众日益增长的金融服务需求，十八届三中全会强调发展普惠金融，鼓励金融创新，力图打造多层次的金融市场体系。在更加宽松的环境中，包括消费金融、互联网金融在内的新业态迅速成长起来，扩充了消费者群体，拓展了金融服务覆盖面与渗透率，成为金融市场良性发展的有力驱动。金融创新通常具有交叉性或延伸到其他领域，缺乏相应约束措施，造成监管真空。以互联网金融为例，数字化交易平台的一大特点就是虚拟性，双方无需见面、无需金融中介，仅凭数字信息便可直接达成交易，带来信息不对称、数据泄露等一系列风险。此外，互联网金融以计算机网络为依托，监管部门在技术层面难以企及，无法有效监控交易真实性以及资金流动，为不法分子提供了可乘之机。由此看来，完善金融新业态监管需要花费一定数量的人力、物力和财力，但监管部门不能因此而制约金融创新，应以更加宽容的态度引导其健康生长。

二、金融监管改革的基本前提：明确金融权责边界

任何管制都有成本，金融监管也不例外。理论上说，金融监管成本包括直接成本和间接成本；其中，金融监管的直接成本是指对监管设施、组织运行以及人才培养所做的投入；金融监管的间接成本是指由于金融监管力度过大，对被监管机构业务发展、业务创新以及员工激励等方面有所抑制，从而在一定程度上造成的损失由于金融监管成本的存在，金融监管机构的权力不应该也不可能无限制地扩张，在有限的资源范围内提高监管绩效，基本前提是明确金融监管的权责边界，在金融监管机构与金融机构、金融消费者之间以及金融监管体系内部形成合理分工，厘清职能边界：对于金融机构的监管做到张弛有度，强化宏观审慎监管，放松微观监管；加强金融消费者保护，促进金融市场稳定；完善监管部门间的协调，形成“无缝式”监管；厘清中央监管机构与地方政府的权责边界，构建分层有序的金融监管体系。从而共同维护金融市场稳定，促进金融行业健康发展。

三、明确监管机构和金融机构的权责边界，完善宏观审慎监管体系

近年来，我国金融监管机构的权力范围越来越宽，渗透到金融机构经营管理的各个方面，监管力度也较大。行使监管职能的过程中不可避免的存在主观性与随意性，加之配套的反馈机制缺失，金融机构只能听不能说，实际诉求得不到满足，必然不利于我国金融市场的进一步成长。十八届三中全会提出的金融改革方案，也再次凸显了宏观审慎监管的重要性与必要性。因此，监管权力必须找到一个合适的界限，向“宏观调控器”的方向转变，由以往的“教练+裁判”双重角色转换为单一“裁判”角色，强化宏观审慎监管，弱化微观监管职能。

1.构建逆周期调控机制，开发有效的监管工具。逆周期监管调控的实践可以从以下方面入手：明晰银行资本监管规则，提升资本质量；加强风险管控，推广银行压力测试及逆周期动态拨备制度；控制实体部门信贷杠杆，防范金融风险；加强监管独立性，提高监管透明度，扩大公众参与度。此外，监管工具的选择对监管结果至关重要，宏观审慎监管工具主要包括杠杆率、资本比率、动态拨备和资本缓冲等，我国对这些工具只是进行简单、小规模运用，亟待进一步开发。不论在设计还是实际应用中，都应兼顾监管工具的目的性、有效性和可操作性，使之能够有效缓解顺周期性问题。

2.建立和完善系统性金融风险监测、评估机制。对系统性金融风险的分析与判断是选择宏观审慎监管措施与工具的前提，当前的首要任务是健全评估指标体系。现有评估指标体系只是对宏观经济指标、微观机构指标和市场指标的简单加总，得出的结论过于分散，缺少直接衡量系统性风险的整体性指标。应当设计逆周期系数或金融业景气指数，对系统性金融风险做出更全面更合理的评估。同时，应当进一步加强信息公开程度。有关系统性金融风险的信息还没有正规的披露渠道，企业和个人投资者无法及时了解，无益于风险的防范与化解，可以利用网络、报纸等媒介扩大信息接收范围。

3.强化对系统重要性金融机构的监管。注重宏观审慎监管并不意味着放弃微观监管。系统重要性金融机构的规模大、业务复杂程度高、风险关联性强，一旦倒闭将对地区乃至全球金融系统造成冲击，应当尽快确定系统重要性金融机构的认定标准，设计一套具有针对性的监管规则。在日常监管方面，2011年银监会颁发的《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》中已经提出更加严格的要求，增加了附加资本要求和杠杆率监管；在此基础上，还应当强化对大型金融机构表外业务的监管，做好风险隔离工作，防止风险传播与扩散。在破产处置方面，可以建立股东与债权人的责任分担机制，减少“大而不倒”所带来的道德风险与不公平竞争；效仿欧美“生前遗嘱”计划，保证系统重要性金融机构市场退出的有序性。

4.提高民营金融机构存活率。在民营银行问世前建立存款保险制度，强制覆盖所有存款类金融机构，通过金融机构缴费、财政拨款和外汇储备注资等方法形成存款保险基金，使用基于风险调整的差别保险费率，在银行发生重大危机时对存款人进行限额赔付。民营银行参加存款保险，可以提升消费者信心，减少挤兑的可能性，在发展道路上增添一份保障。此外，金融监管体系应当优化分类监管机制，针对这些新生儿内部治理不成熟、风险防控能力差等特点实施差异化管理，在股东资质、资金来源等方面严格要求，在自主定价方面给予指导，鼓励其服务于新兴战略产业和中小企业，实现金融助推实体经济转型的目标。

5.针对互联网金融设计配套监管规则。对互联网金融的监管要从“谁来管”问题入手，厘清各种线上金融服务的业务范围，确定监管主体。相关制度法规应尽快出台，一是明确监管原则和界限，善用底线思维，尊重互联网自身发展规律，防止监管过度；二是完善基础性法律法规，设定牌照颁发标准，建立交易主体征信系统、个人信息保护系统、实名登记认证系统等；三是联合计算机行业制定相关技术标准，大力开发身份验证技术、密钥管理技术、数字签名技术等，提高关键环节的风险防御能力。此外，要根据互联网金融虚拟化的特点注重非现场监管，针对可能发生的非法集资、洗钱等违法行为设计风险预警机制。

6.在监管中引入市场机制。证券行业积极推行股票发行注册制改革。改革牵涉法律、制度、中介机构等各方面因素，不可能一蹴而就。专家建议，首要任务是重启IPO，接下来证监会可以将上市公司再融资的审核权下放至交易所，最后再将IPO审核权下放。证监会的工作重心要转移至信息披露监管，保障信息真实、完整、有效，严厉打击虚假信息传播。其他监管部门也应当意识到市场经济的最佳风险管控者就是市场本身，简政放权，适度放弃行政审批、准入限制等直接调控措施，在加强信息披露、完善法律法规、建立市场退出机制等金融基础设施、发挥行业协会自律功能的基础上，利用市场信号调节各方利益，促使金融机构采取同时符合市场环境要求与自身发展需求的运营模式和维护自身稳定经营的风险防范措施，激发市场活力的同时保障金融市场稳健运行。

7.加强外债和资本流动的宏观审慎监管。《决定》提出“建立健全宏观审慎政策框架下的外债和资本流动管理体系”，取消过多过细的行政干预，完善外汇市场监管。针对外债管理，应当重视外债的期限结构、利率结构、币种结构、来源结构以及投资结构等，由总量管理转为结构管理；应当建立全国性外债管理中心，在财政部、省级及以下政府分别设立外债管理机构来组织协调各部门分工合作，并接受外债管理中心的统一监管，由多头监管转为归口监管。针对国际资本流动的审慎监管，需要外汇管理局、“一行三会”及相关部门通力合作。要合理把关金融产品尤其是金融衍生品的市场准入，禁止风险状况不明的产品进入，限制高风险产品交易；尝试基于资本流向的差异化监管，鼓励对战略性产业的投资，利用国际资本促进我国产业结构优化调整。此外，要严防短期跨境资本流动风险，除了使用价格管理工具、限制外资最短停留时间以外，监管部门应当协作成立打击游资部际联席会议制度，建立健全短期国际资本动态监测体系。

四、明确监管机构和金融消费者的权责边界，强化金融消费者保护

根据金融“三足理论”，金融消费者保护与金融效率、金融安全同等重要，有必要在金融监管和金融改革中更加重视消费者权益保障，在金融市场上形成稳定的“三足”制衡模式。金融消费者保护的最终目标是建立一个存续独立、职能完善的超级金融消费者保护机构，考虑到我国分业监管模式和金融消费者保护处于起步阶段的现实，当前任务可设定为完善各监管机构所设消费者保护局的基本职能，待时机成熟时再将各项保护职能整合，成立综合性金融消费者保护机构。“一行三会”已经在金融消费者保护方面做了许多有益的尝试并取得了良好效果，但是我国金融消费者保护机制仍不完善，可从以下方面改进：

1.在监管环节，引入功能性监管。金融创新大多具有交叉性特点，容易出现监管重叠或监管真空，威胁金融消费者的合法权益。功能性监管将金融业务类型作为划分金融监管权限的依据，能够有效解决金融创新产品的监管归属问题。因此，应当在金融控股公司和金融创新业务的监管中建立沟通、协调机制，适当使用功能性监管。

2.在金融产品销售环节，引入金融消费者适当原则。金融消费者适当原则要求金融机构所推荐金融产品的风险与金融消费者的实际承受能力相适应，核心在于双向信息披露。一方面规定金融消费者提供真实的个人资料，如财富数量、投资理财经验、风险偏好和收益期望等，使金融机构可以根据其风险识别和承受能力推荐相应产品；另一方面，要求金融机构及时向消费者提供准确、明了的信息，协助消费者全面了解金融产品，充分保护其知情权、选择权与公平交易权。

3.在纠纷处理环节，设计一套多元化、专业化的金融纠纷处理机制。要督促金融机构建立有效的内部投诉处理机制，形成金融纠纷的第一道过滤网，同时要指导和帮助行业协会加强纠纷调解作用，争取在行业内部消化大部分金融纠纷案件。在监管机构层面，可以设立专门的纠纷调解机构，受理金融机构、行业协会不能自行解决的纠纷，督促金额巨大、性质严重的纠纷案件的处理。

4.在立法环节，夯实金融消费者保护的法律基础。2013年10月，全国人大常委会审议通过《消费者权益保护法》修改草案，首次规定了“从事证券、保险、银行业务的经营者”义务，将金融消费者纳入新《消法》保护范畴。但新《消法》容量有限，对金融消费者的全面保护需要其他法律加以配合。首先要做好法规衔接，修改下位法与新《消法》相冲突的内容，保证相关规章切实可行；其次，要添加和细化《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律中对金融消费者权益保护的有关规定，增强法律条文的可操作性，切实做到“有法可依”；在此基础上，“一行三会”应当与立法、司法、执法部门建立交流、协作机制，可在适当时机制定《金融消费者权益保护条例》，为消费者提供更加细致的法律保障，构建一个安全、诚信、公平的交易环境。

5.在金融消费者教育环节，培育理性、成熟的金融消费者。作为金融市场主体之一，金融消费者应当具有主人翁意识，为金融行业的健康发展贡献自己的力量。监管机构要帮助金融消费者树立正确消费观念，消除盲目信任或排斥金融机构言行的极端现象，培育理性、成熟的金融消费者。可以利用官方网站、办公场所开辟消费者教育服务专区，主要功能是介绍各种金融产品、揭示各种金融风险、宣传金融方面的政策法规和提供咨询服务，提高消费者的自我保护能力；可以通过网络、电视、报纸、广播等媒介普及金融法律知识，鼓励公众利用法律武器同金融市场中的违法违规现象作斗争。

五、明确各监管部门之间的权责边界，提升监管协调有效性

中国金融业的现状是分业经营为主，混业经营和金融创新深化发展，跨领域的金融机构、金融业务层出不穷，十八届三中全会的召开又进一步要求加快金融创新的脚步。目前，“一行三会”各管一段，金融监管协调机制仅具备原则性框架，缺乏具体的制度保障，银行、证券、保险的交叉领域从而成为监管薄弱环节。监管重叠和监管真空加大了各种金融风险产生与传播的可能性，对整个金融系统的安全构成威胁。因此，金融监管协调机制建设任重而道远，应合理分配监管资源，填补监管真空，消除监管重叠，形成“无缝式”金融监管体系。

1.科学划分监管权责，建立“主监管人”机制。“主监管人”机制又称牵头监管机制。金融控股公司和金融创新业务大量涌现，监管归属问题日益突出，应当明确一个监管部门为主监管人，重点负责某一机构或业务的并表监管，同时对其他部门的监管行为进行协调。如果被监管者主业优势明显，主业所属的监管部门就是主监管人；如果业务分布比较均匀，可以由监管部门各派代表组成联合监管小组，承担主监管人职责。

2.建立联合行动机制，形成监管协同效应。在对混业经营的监管过程中，一家监管机构的行为很可能对其他机构的监管效果产生影响，而且仅凭一己之力往往难以解决交叉领域中出现的问题。各监管部门相互协作，形成协同效应，可以节约监管成本、提升监管效率。联合行动的内容应当包括：对混业经营机构联合准入、联合审批创新业务、联合纠偏、联合检查以及互相报告等。

3.发挥金融监管协调部际联席会议的作用，健全信息共享机制。2013年8月，金融监管领域内工作协调、信息共享的主平台———联席会议制度正式成立，由人民银行牵头，成员包括银监会、证监会、保监会、外汇局、发改委、财政部等。应当充分利用这一平台，完成以下任务：实现金融监管政策与货币政策、财税政策以及法律法规之间的协调；设定金融控股公司和交叉性金融产品的监管标准；协调处置涉及全局的重大金融风险等。此外，联席会议制度应利用其覆盖面广的优势，建立金融综合统计体系，并组织成员定期或不定期进行信息交流，及时更新数据库，扩充各监管机构的信息占有量。

4.积极参与国际合作，实现国内外协调。对于国际金融监管改革的热点议题，应当争取更多的话语权和规则制定权，充分表达我国的利益诉求，例如在防御短期资本冲击方面，应当协同各国共同对付投机资本，积极参与和影响有关跨境资本流动国际规则的制定。要在加强与国际金融监管机构合作的同时完善我国现有的金融监管法律，从立、改、废三个层面进行清理，增加金融监管立法的公开透明，使监管标准更好地与国际接轨。此外，应当加强金融监管的双边合作和区域合作，与他国金融监管当局签订谅解备忘录，通过信息共享、技术合作等方式维护本地区金融稳定。

六、明确中央监管机构和地方政府的权责边界，构建分层有序的金融管理体系

近年来，全国各地村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司等小型金融机构发展迅速，民间金融日益活跃。金融市场的进一步开放会使中小型金融机构数量激增，迎来一个爆炸时代。由于监管资源有限，中央监管机构难以对分散的地方性金融市场实施管控，加之区域金融发展的差异性，地方政府理应成为监管地方金融市场的行为主体。然而法律依据空白、监管模式落后等因素造成地方政府重视准入审批、轻视行为监管和风险监管，既打击当地金融行业发展积极性又可能形成新的风险积累点。因此，妥善处理中央集权与地方分权之间的关系，确保中央金融监管有效性的同时发挥地方政府的主动性和灵活性，是实现金融体系全局稳定与局部活力并存的关键。

1.明确地方政府的金融监管权限。中央监管机构应当重新划分中央与地方在金融监管中的职责，将地方金融管理部门纳入整体金融监管框架：牵涉公众利益的审慎监管和跨区域性、全国性金融事件由中央监管分支机构负责；将区域内分散的金融监管职权归口至地方政府金融管理部门，村镇银行、小额贷款公司等小型金融机构的常规监管和风险防控由其负责；实行差异化金融监管，赋予地方政府一定的金融政策制定权；由地方政府维护行政区域内的金融市场秩序，查处和打击当地金融违法犯罪活动。事权的划分必须坚持权利义务对等原则，防止出现“上面生病、下面吃药”的状况。

2.规避地方政府融资平台风险。地方政府应当根据实际收支情况编制资产负债表，科学评估自身信用规模，防止地方债总量盲目扩张；彻底摸清区域内融资平台负债规模与结构，设计合理的、独立的债务偿还机制；完善融资平台的治理模式，规范举债程序，优化债务结构；减少对银行贷款的依赖，开拓BOT、TOT、ABS等新型融资渠道。中央监管分支机构应当提醒商业银行等债权人采取风险防御措施，严格遵守标准的授信程序，加强对融资平台运营状况的跟踪监督；指导地方政府建立融资平台风险评估、预警体系；督促融资平台增加信息透明度，对有意参与相关投融资项目的金融机构进行风险提示。

3.提高地方金融监管的专业化水平。一方面，规范地方政府金融管理部门的行为。将其工作重点从融资转为服务，减少对地区间正常资金流动的干预，减少对当地金融机构业务操作的干预，更多采用法律和市场化手段治理本地金融市场。另一方面，健全地方政府金融监管体制。要增配专业人员，建立与监管职能相适应的组织结构；设计合理的小型金融机构监管规则；提高风险意识和防范能力，建立地方金融风险监测、预警系统和危机处置机制。

4.加强中央监管机构与地方政府的协调配合。在履职中，地方政府要维护中央金融监管分支机构在职能行使上的独立性，确保国家宏观调控政策有效落实；中央金融监管分支机构应充分发挥专业优势，积极配合地方金融管理部门，共同推动地方金融的发展。同时，双方应当加强信息沟通和交流，增强监管协同效应，避免监管冲突。

作者：陈华穆姗姗工作单位：山东财经大学政府绩效评价研究中心山东财经大学金融学院