财政监管论文：小议财政监管的现状及优化

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本文作者：李振标郑传芳工作单位：福建农林大学

造成当前我国财政农业投入现状的主要原因

如前所述，国家权威部门和国内学者、研究团体通过各种工具和方法对财政支农资金使用的效益进行测量和评估，虽然在角度的选取和研究方法的采用上不太一样，但得出的结果却大致相同，即目前我国财政支农资金未能实现最佳的使用效果、财政支农资金的作用没有得到充分的发挥。造成当前我国财政农业投入现状的原因很多，我国学者对财政支农资金进行了多角度、多层面的研究，主要的研究视角有财政支农规模、财政支农结构、财政支农资金管理、财政支农支出绩效、财政支农政策、财政支农投入与经济增长等几个方面。谭琳元通过新疆财政支农资金投资效益各种影响因素的分析，得出农业基本建设支出、财政支农投入力度、农业科技三项费和农村救济费支出是影响投资效益的主要因素；［5］李若云认为我国财政支农资金使用主要存在涉农管理部门多，难以形成合力；部门职能交叉、多头管理；支农投资运行成本高，中间损耗大；支农资金追踪监管反馈差等问题；［6］陈兴中等人认为支农资金来源渠道多难以形成整体合力、支农资金管理分散、支农资金管理的随意性大缺乏有效的监督检查机制等是造成使用效益低下的主要原因；［7］高雄伟和董银果通过对国家财政支农宏观、中观、微观效益低下的实证分析，从国家预算、财政意识、政府博弈、配套政策诸方面探讨了影响财政支农效益的深层原因。［8］归纳起来看，各个学者的研究主要是从资金管理体制、资金总量、资金结构、资金监管等方面入手，他们的研究发现，造成目前财政支农资金使用中存在问题的主要原因有：管理部门多，致使财政支农资金利用效率低下；行政成本过高，造成支农资金的挪用；财政支农资金管理机制不完善，监管水平低下；项目资金使用审计工作不到位；财政支农资金的相对规模偏低；财政支农资金结构不尽合理。财政支农资金在使用、管理、审计等监管方面的制度缺陷导致财政支农资金使用效益低。

借鉴外国经验，探索加强财政农业投入资金的监管途径

（一）全球主要发达国家的经验特征1．美国。美国是世界上农业现代化程度最高的国家之一。美国财政支农重点突出，支持的范围包括商品补贴、土壤保护、贸易、科研和推广、造林和森林管理、能源等十个方面；目的十分明确，即以增加农民收入、提高农业竞争力和追求对全社会的正效用为主要追求。［9］美国财政农业投入监管方面有许多亮点，主要有：（1）健全的监管体系。从上到下有国会监管、政府部门监管和公众监督三个层次，形成了一套国家与民众联手监管的严密体系。同时，依靠独立的监督评价机构对财政投资项目进行定期或不定期检查。这一做法可以有效防止和纠正上述体系监管不到位的问题，补充和完善了政府的监督职能。（2）全过程监管。美国对财政农业投资项目实行事前、事中、事后相结合的监管模式，在项目实施过程中实行监管程序化、制度化、定量化。［10］（3）强化信誉与风险约束监管。美国对设计、施工、监理等监管是靠风险约束和信誉制度等市场办法进行管理。（4）制定严格处罚制度。在处罚方面，十分严格，对违规行为，采取罚款、赔偿，甚至终止合同、取消资格；对严重违法行为，还要追究刑事责任。这一系列做法，在很大程度上加强了监管的力度。2．英国。英国政府财政农业投入主要用于农业基本建设设施、农场合并和农业合作以及建设与农业有关的工程设施，同时对农业基础理论和生物技术的研究也不断加大经费投入。英国政府财政投资项目的监管体系比较完备，在财政农业投入监管方面，也有其独特的方面，具体有：（1）立法监督。政府通过制定财政、财务管理、会计准则等相关法律法规，对国家预算机关、审计机关和监督机关实施管理。（2）预算管理。政府严格推行农业财政预算体系，有预算编制、预算审计、预算执行和预算执行后的检查及绩效考评等几个阶段，每个阶段严格落实，保证了资金使用的高效率。（3）财政支出管理。运用财政补贴和税收杠杆对农产品市场进行调控和管理。同时，还采取财政农业支出绩效评价作为政府支出管理的重要手段，这一措施，规范了财政支出规模、改善了支出结构、提高了支出效率。（4）鼓励公众和媒体参与项目监管。政府建立和完善项目举报制度，鼓励公众、媒体对违法、违规和腐败问题进行举报、曝光，与政府共同监管。［11］3．日本。日本每年的农业补贴总额均在4万亿日元以上，农民收入的60％来自政府的补贴。近年来，日本加大了对农村基础设施建设的投入和农村地区的交通、信息、通讯、卫生、教育、文化设施等公共品的提供，同时，为了推动农业技术推广活动的深入发展和人才培养，日本政府还建立了各种类型的教育、培训设施。日本在有限的耕地上实现了以小型机械为主的农业机械化，是世界上少有的，其成功的农业发展道路，部分原因与政府财政机构对财政投入的高效监管分不开，其监管的主要特点有：（1）采用严格的制度和法律实施监管。政府通过制定《农村地区引入工业促进法》等法律文件来维护和监督农业资金的使用。（2）动态监督。日本的动态监督方式，能够有效减少国家财政农业工程投入中的浪费与不合格现象，进一步提高资金使用效率。（3）全程监督。日本政府建立了由国会、审计部门和财政部门分工负责、协调配合的财政支出管理体系。［12］地方政府预算监督配以居民诉讼制度，居民有权力对违规操作政府投资项目的人员提起公诉，日本政府在财政农业投入的全过程监管中因此就有了基层平台，加强了监管的效果。（二）全球主要发达国家和地区财政投入监管特征上述的美、英、日等国的财政农业投入监管措施，对我国财政农业投入监管应该有一定的启示作用。然而在借鉴别人成功经验的时候，有必要先对其成功经验的主要内容和特征进行总结。笔者认为，以上国家的财政农业投入监管主要有以下几个特征：1．严格依靠法律实施监管。政府在加强对财政农业投入的监管的同时，不断完善和健全法律法规体系。发达国家的政府都十分重视制度的建设，在增大农业财政投入的同时也在努力构建一整套惠及农民又利于政府监管的法律体制，依靠这个法律体系实施有效监管。这些国家严谨规范的立法和执法行为，为财政支农资金的有效监管提供了有效的法律保障，促进了农业的稳定发展。2．全面到位的监管措施。各个国家在财政补贴政策的监管都加大了力度，美、英、日等国均在监管方面尽量做到全面，美国的事前、事中、事后三个方面相结合进行全面监管更是个中典范。而且，政府在监督过程中均采取程序化、制度化、定量化的措施。各个部门分工合作、协调配合，加上社会民众参与监督，对财政农业投入的监管既科学又全面。3．强化责任意识。在健全的法律法规体系基础上，各国均强化监管部门的责任意识以实现有效监管，比如制定严格的处罚措施、开展实质性的监督管理。这点美国政府的做法尤其值得注意，在各个国家中，对违法违规行为进行严格的处罚均属常见，但对违法行为追究刑事责任，确属独一无二。（三）全球主要发达国家监管措施对我国的启示目前，我国的“三农”问题依然较为严重，在财政农业投入监管方面，仍需不断加强。我们要找到自己有效监管的思路，仍需借鉴主要发达国家的成功经验：1．建立健全财政农业监管法律法规体系。鉴于发达国家均对财政农业投入进行严格的监管，我国应当逐步将财政农业投入监管法律化、制度化，把对农业的支持和保护从政府规范上升为国家法律，加快制定农业投资及其监管的具体法律法规，建立健全财政农业监管法律法规体系。2．加快转变财政农业投入监督的方法和模式。现阶段，我国财政农业涉及面广，单靠政府很难形成全面有效的监管。加强财政农业的监管，必须要积极加快转变监管方法和模式，构建新的、复合型农业财政投入监管体系。这点上，可以借鉴发达国家的经验，结合我国特有的人大监督、社会监督、新闻监督等优势，引进包括社会组织在内的多方力量与政府一起共同加强财政农业投入资金使用的监管。3．建立和完善政府财政农业投资项目责任追究制度。我国财政农业投入资金使用效益不高、流失较多，其中一个重要原因就是对违法违规行为的处罚力度不够。加强财政农业投入监管，亟需改变这种现状。政府必须建立严格的责任追究制度，在查实问题、分析原因、责令整改、给予处罚的基础上，将责任落实到个人，建立起对相关责任人的责任追究制度，增加违规行为或失误行为的机会成本。