新时代普惠金融发展挑战和应对

导语：新时代普惠金融发展挑战和应对一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

中国特色社会主义进入新时代，我国普惠金融发展也步入新阶段。坚持以人民为中心，着力解决发展不平衡不充分问题对普惠金融提出更高要求。如何在深化改革创新中让普惠金融更好地普及全体人民、惠及所有群体，满足人民群众日益增长的金融需求，维护人民群众公平享有金融服务的权利，促进全体人民共同富裕，必须认真加以研究解决的重大课题。

一、普惠金融发展成就显著

普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。普惠金融区别于一般金融体系的关键是“普”和“惠”：“普”强调的是金融服务的覆盖面和可得性，“惠”强调的是金融服务的满意度和成本的可负担性。普惠金融，重点是“普”，核心在“惠”，二者缺一不可、相辅相成，没有“普”的“惠”和没有“惠”的“普”都不是真正完全意义的“普惠”。党中央、国务院高度重视发展普惠金融。进入新时代以来，多层次、广覆盖的普惠金融机构和普惠金融产品体系基本形成，覆盖面不断扩大，金融服务的可获得性持续提升，数字普惠金融蓄势待发。特别是2015年12月31日，国务院首个发展普惠金融的国家级战略规划《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》，普惠金融发展步入“快车道”。截至2018年一季度末，全国小微企业贷款余额达到31.76万亿，小微企业贷款户数达到1545万户，涉农贷款余额接近32万亿，全部银行业金融机构营业网点的乡镇覆盖率和基础金融服务行政村覆盖率都超过90%，农业保险网点乡镇覆盖率达到95%，村级覆盖率超过50%。与此同时，各地区在风险可控、依法合规的前提下，大力开展普惠金融试点，推动改革创新，加强实践验证。如宁波市积极探索运用数字技术促进普惠金融发展，陕西省宜君县展开了全国首个县级农村普惠金融综合示范区的试点，青海省开展全国首个省级普惠金融综合示范区试点，河南省兰考县成为我国首个国家级普惠金融改革试验区等。普惠金融的探索实践如火如荼，发展成就令人瞩目。

二、普惠金融发展面临的突出问题

当前普惠金融发展中存在的主要困难和突出问题，主要体现在以下四个方面：（一）供给不充分不平衡的问题显著。当前，普惠金融资源配置的差异性显著，普惠金融供给不平衡不充分问题突出，总量和结构性矛盾交织，制约着普惠金融深度与广度的推进。一是我国人口和企业数量众多，受空间性排斥、机会性排斥和价格性排斥等多重因素的影响，普惠金融服务面临供给渠道有限、普惠性金融产品创新不足、服务人性化缺乏等问题，普惠金融供给总体不充分。特别是随着经济社会发展，普惠金融需求层次的提升，普惠金融供给如何在满足基本需求的基础上，有效对接产业化、市场化需求以“升级”供给，提升供给质量和效率面临重大考验；二是欠发达地区、农村地区、小微企业、低收入人群面临金融服务不足和融资障碍，条件困难的偏远地区、初创小微企业、低收入农户、深度贫困人群等金融服务可得性差，部分领域成本过高、期限过短、流程过长，难以与消费者需求相匹配，金融服务深度和质量亟待提升，普惠金融在内部不同层面和不同领域呈现出显著的差异性和不平衡性。（二）平衡发展与风险的矛盾突出。由于弱势地区、弱势产业、弱势群体发展基础相对较差，信用信息不对称和担保抵押不足的问题比较严重，缺信息、缺信用、缺担保，融资活动呈现出明显的低收益、高风险特征，普惠金融商业可持续发展难度较大。金融机构一方面要面对这些普惠重点领域服务对象点多面广而涉及的金额小成本高的问题，另一方面又必须兼顾其价格承受能力，如何平衡好发展与风险问题常常会陷入两难境地，提高利率覆盖成本会带来融资贵问题，压低利率则可能使融资难问题抬头。其次，普惠金融的受众往往分布在金融基础设施薄弱、银行网点缺少甚至无网点的农村和边远地区，银行要投入更多的网点成本和服务成本，增加的收益无法覆盖成本也势必增大运营风险。另外，互联网、大数据等新型技术手段一定程度上为降低成本、防控风险发挥了积极作用，但数字技术的应用，也存在多头授信、欺诈等乱象以及信息技术安全等风险隐患。（三）激励约束机制还不够健全有效。首先，部分金融机构过于强调和追求商业利益，以改革创新精神破解普惠金融发展难题的责任意识和使命担当不强，发展普惠金融的动力不足。其次，一些金融机构对于要求非常明确的普惠金融相关政策措施不能积极有效落实，如监管机构出台有“提高涉农不良贷款容忍度”和“尽职免责制度”，但一些基层银行不能有效落实，影响了基层信贷员放贷的积极性。最后，一些金融机构开展普惠金融业务的激励机制缺失，如对普惠金融业务在单独核算、资源配置、信贷人员、考核机制等方面缺少专门政策，部分县域银行业机构普遍缺乏产品创新和审批权限等，部分农村地区存款外流现象依然突出。（四）支持配套体系存在明显短板。1.风险缓释和分担机制不够充分。国有担保机构受地方政府干预较多、市场化程度较低，且以一次性财政注资为主，财力投入不足；民营担保机构资本金较小、运作不规范。缺乏持续强有力的风险补偿和有效的风险分担等维护机制，风险防范弱、风险补偿难，支持保障作用不够有力。2.中介机构和要素市场不够完善。缺乏资产评估公司、信用评级公司等中介服务型机构，产权流转交易和抵押登记服务平台建设不足，导致土地承包经营权、草场经营权、林权等产权要素市场发展滞后，制约了金融资源的持续注入。3.金融基础设施建设不够健全。信用信息呈现碎片化，未能实现互联互通，普惠金融的量化指标体系、社会征信系统、农村电子支付系统等都相对比较薄弱。农村金融生态环境仍然较为脆弱，缺乏适合农村社会特点的征信、评估体系和信息共享机制，缺失有效的失信惩戒和信用重建机制等。4.普惠金融的宣传普及不够到位。普惠金融受众金融知识相对比较匮乏，金融安全和风险承受力较差。长期积累的“刚性兑付”观念影响依然存在，风险和责任意识有待增强。部分弱势群体的客户信用意识淡薄，对自身信用记录不重视，对普惠金融发展构成一定障碍。

三、普惠金融发展中几个关系的再认识

无论从当前还是长远来看，寻求促进普惠金融在新时代实现更高质量发展之策，必须进一步深化对普惠金融发展过程中一些重大关系问题的认识，以便更有效地指导和推动普惠金融实践。（一）需求与供给。在满足需求层面，一是要防止片面强调“普惠”目标而忽视金融在资源配置中的普遍规律，对有效和无效需求不加区分，导致普惠金融被泛化为政策性、福利性金融甚至被迫担负财政性功能；二是要防止片面强调金融的逐利性而忽视“普惠”目标，发展普惠金融动力不足甚至无所作为，导致普惠金融被退化为财政支持的“附属”。加大供给以实现“普”的目标，要注意把握好以下三点：一是要充分认识普惠金融发展潜力，主动增强扩大供给的自觉性。随着经济发展的动力转换、技术进步和政策支持的叠加效应，普惠金融发展的外部环境不断优化，特别是随着供给侧结构性改革的推进，金融业在新兴产业特别是小微、“三农”领域要加杠杆。普惠金融将成为金融机构特别是中小金融机构实施差异化战略转型的“蓝海”。二是要关注需求的多样性，推动普惠金融供给的多元化。不同市场主体在不同发展阶段发展水平上的金融需求千差万别，传统金融和新兴金融、直接融资与间接融资、银行与非银行，都应是普惠金融的供给主体，要努力构建层次分明、定位精细、功能互补、竞争充分的差异化、特色化普惠金融组织体系和服务体系，实现供给主体的多元化和供给结构的均衡化。三是要鼓励通过创新加大供给覆盖，同时要平衡好创新与监管的关系。当前，在基本金融服务需求已经基本保障，创新金融产品和服务手段以拓展普惠金融供给的广度深度，将是普惠金融发展的主题。同时，要加强普惠金融监管引导和监管协调，在鼓励金融创新、维护金融稳定和保护消费者权益之间实现平衡，保障创新的稳步推进和监管的全覆盖。（二）成本与风险。小微企业、农民、贫困人群是当前我国普惠金融重点服务对象，这些群体分散、规模小、缺乏有效信息（健全的财务报表和信用记录）和抵押资产，在金融交易中存在获得客户成本高、风险难把握、尽职调查成本高、信用违约风险高等困难，导致交易成本相对较高。如果金融机构降低交易价格甚至价格无法覆盖成本（含风险溢价），无疑会加大交易风险，导致防控金融风险目标与普惠金融实现“惠”的目标发生冲突。如何覆盖风险实现成本可负担，首先，要更加重视普惠金融风险管理，特别是要充分认识到数字技术并不必然改变金融风险的隐蔽性、突发性、传染性和服务外部性的特征，无论是监管机构还是金融机构，都必须坚定不移地把完善风险治理体系放在发展普惠金融的首要位置；其次，金融机构要紧抓新技术新业态快速发展带来的新机遇，将移动互联、大数据、人工智能、云计算等新技术与普惠金融深度融合，以数字技术降低成本、提高效率、衡量信用以及控制风险，使数字金融成为突破普惠金融发展障碍的一个重要力量。最后，要加大诚信教育，防范道德风险，降低信用风险和交易成本。（三）社会责任与商业可持续。普惠金融彰显社会责任，但不完全等同于政策性金融，更不是慈善金融、救济金融。从国际经验来看，那些无法实现商业可持续的普惠金融体系通常很难维持下去，最终也必然会背离实现金融普惠的初衷。在可持续发展基础上履行好社会责任，在追逐商业利益与履行社会责任之间达到平衡，既是普惠金融的本质要求，也是面临的一大挑战。一方面，实现商业可持续的关键是风险可控和收益覆盖成本，金融机构要努力通过创新服务模式、完善评价考核等手段降低成本把控风险，提升可持续发展的能力水平。另一方面，在金融机构外部，要努力构建协调各方的利益兼容机制以引导金融机构提供可持续的普惠金融服务，如建立涵盖社会绩效、财务绩效的综合评价体系、加大金融基础设施建设促进信息共享以提升交易效率、完善普惠金融的风险分担和损失补偿机制等，实现机构创新降低成本与政府扶持分摊成本相结合，增强普惠金融发展的可持续性。（四）市场和政府的作用。比较商业性金融而言，普惠金融更具公共品的特性，需要更好地发挥政府与政策扶持的引导作用。与此同时，普惠金融的本质还是金融，实现普惠金融成本可负担、商业可持续，必须要充分发挥市场和市场主体的主导力量。因此，发展普惠金融过程中，发挥市场作用和政府作用二者缺一不可，努力形成市场和政府作用各有侧重、有机统一、相互促进的格局。具体来说，在普惠金融的资源配置、服务提供、发展模式上，市场要起主导和决定性的作用；政府则是普惠金融发展战略的顶层设计者、普惠金融基础设施建设的推动者和普惠金融发展环境的建设者，通过创造良好的法律、制度、政策和市场环境，有效弥补和解决市场失灵问题，保障普惠金融市场的高效运行。

四、进一步推动普惠金融发展的对策建议

新时代推动普惠金融更高质量发展，实现普惠金融从“有没有”到“好不好”的升级换代，要坚持问题导向，针对难点痛点，秉持系统观点，注重综合施策，重点从以下四个方面协同用力，精准发力，持续推进。（一）健全普惠金融体系以扩大和均衡供给。1.大型商业性和政策性金融机构应切实肩负起社会责任，深入实施普惠金融发展战略，改造传统商业模式，围绕农业现代化、新型城镇化、生态文明建设，加大对农业开发、基础设施建设、产业化龙头企业和产业融合发展的金融支持，实现政策性普惠与商业化普惠的兼容共赢。2.股份制商业银行和农村信用社（农村商业银行或农村合作银行）要加大业务创新力度，均衡机构网点布局，通过增加和优化普惠性金融产品和服务，针对中小微企业、农户等普惠金融客户特点和融资需求，改进信贷服务方式，在抵质押手段、业务流程、还款方式、营销渠道等方面加大创新力度，更加注重消费金融、零售金融、定制金融产品的开发与创新，打造差别化、专属的产品和服务体系，提升普惠金融整体水平。3.大力发展新型普惠金融组织和市场参与主体，通过降低市场准入门槛、提供优惠政策举措等引导新型资本进入普惠金融市场和领域，重点是鼓励和引导小贷公司、村镇银行、村级资金互助组织、众筹、担保、小贷、典当、融资租赁、创业投资、民营银行等机构加入普惠金融组织体系，更好地满足处于不同地域、不同层次、不同行业、不同规模、不同发展阶段经济主体的多元金融需求。4.不断完善农业保险、信用保险和贷款担保制度，在银行信贷和客户授信中引入保险机制，有效为普惠金融业务提供保障。同时注重发挥资本市场、债券市场和期货市场的金融功能，鼓励符合条件的中小微企业和农业产业化龙头企业上市融资和发行债券，推动相关企业发行中小企业集合票据和私募债的发行，提升农业产业化市场竞争力。（二）降低成本以防控风险。1.金融机构要不断加大移动互联网、大数据、科技智能化等新兴技术的创新应用，挖掘普惠金融客户潜力，围绕中小微、“三农”、社区居民的各类生产、生活场景创新金融服务模式和产品，建立特色鲜明、方便快捷、成本低廉的数字普惠金融产品体系，通过大力发展移动金融、科技金融，依靠其信息技术优势，有效降低普惠金融业务开展中的信息收集成本、信用评级成本、授信成本和风险管理成本，缓解商业可持续面临的挑战。2.为开展普惠金融业务的金融机构提供低成本资金来源，地方政府进行财政贴息、税务部门对于普惠金融业务给予税收优惠或税收减免，设立普惠金融风险补偿机制和融资担保体系等措施，有效降低普惠金融经营成本。商业银行也要坚持从自身内部转移定价以及服务机制上为降低普惠金融资金和服务成本而努力。3.主动引导金融机构完善风险管理模式，切实强化风险管理和流程管理，加强风险管理文化建设，加大力度建立健全相关的审核管控机制，综合各项考核指标，建立切实可行的考核方案和风险控制专业队伍，管控风险。（三）完善激励约束以增强可持续发展能力。1.发挥货币信贷政策工具的正向激励作用。充分发挥差别存款准备金率、再贷款、再贴现、宏观审慎政策、信贷政策导向评估等工具的正向激励作用，精准引导金融机构更多地将金融资源配置到“三农”、小微企业、扶贫、“双创”等普惠金融发展重点领域。鼓励有条件的地方安排一定的再贷款额度，专门用于支持银行业金融机构开展普惠金融产品和服务方式创新业务；适当调剂再贴现规模，专门用于支持开展普惠金融产品和服务创新的银行业金融机构办理涉农企业商业汇票再贴现。2.发挥财政性资金的杠杆撬动作用。对涵盖改善三农、中小企业、助学、就业、保障房等领域融资条件的财政扶持资金进行系统梳理和整合，建立“资金池”，形成政策合力使其真正有效发挥“四两拨千斤”的撬动激励作用。在有条件的试点地区，鼓励地方政府通过增加财政贴息资金、提高担保公司和再担保公司资本金注资或设立风险补偿基金等多种方式，建立涉农贷款等优先补偿制度。建立和完善考核制度及奖励机制，鼓励县域内各金融机构法人和各金融机构的分支机构将新增存款主要留在当地使用。3.引导金融机构主动承担社会责任。按照“分类指导、差别授权”的原则，充分运用再贷款、贴息、保险、财政奖补等政策手段，引导金融机构在审批权限、资源配置、风险容忍度、尽职免责等方面制定合理政策，调动分支机构开展普惠金融产品和服务创新的积极性，构建普惠金融发展的正向激励机制。金融机构要把发展普惠金融业务情况向社会披露，接受监管部门、市场和金融消费者监督，主动承担社会责任。（四）提供有力的配套支持。1.更好发挥政府作用。发挥好政府在制度设计、金融基础设施建设、政策支持等方面的引导作用，从宏观层面做好普惠金融的系统规划、信息共享、法规保障、监督评估等工作，确保普惠金融合理、有序推进；加大人力、物力和财力的投入力度，加强信用体系、农村支付服务创新等普惠金融基础设施建设力度，特别是在信用环境建设方面，在加大失信惩戒力度的同时，加强对“信用黑户”的信用甄别、释放和重建工作；通过政府奖励、税收减免、专项资金设立、财政贴息等多种方式，加大普惠金融政策支持力度。2.建立健全普惠金融监管框架。首先是实施差异化监管，在有效管控风险的前提下，落实好普惠金融业务创新方面的差异化监管和考核制度，补足普惠金融服务短板；规范新型金融机构管理，不仅要确立新型普惠金融服务主体法律规范，还需要强化地方配套支持，做好相关监管和风险处置工作。其次是提高监管适应性，一方面鼓励各类金融机构和组织创新机制体制，利用互联网拓宽服务覆盖面，另一方面引导新型机构规范发展，积极拓展互联网金融服务创新的深度和广度，鼓励互联网企业依法合规提供创新金融产品和服务，更好满足中小微企业、创新型企业和个人的投融资需求。最后是强化数字金融监管。由于在叠加了数字技术之后，金融风险更具隐蔽性，传播速度更快、覆盖范围更广更深，这增加了金融系统性风险。为防控数字普惠金融发展过程中的风险，应加强监管制度建设，针对数字金融风险特点，在流动性风险、信用风险、操作风险防范上，加快健全有效的基础监管制度，加强综合监管、协调监管、功能监管。同时，加大监管技术创新力度，充分运用大数据技术丰富监管信息，完善监管手段、改善监管方式，努力提升数字金融监管的有效性。另外，从普惠金融发展现状出发，要进一步培育健全集政府监管、行业自律、金融组织内部监控为一体的监管格局，加强监管协调和信息共享，形成监管合力。3.加强消费者教育和保护。要通过制定专门的法律法规将国民金融素质教育纳入各级教育大纲和教育计划，提升国民对金融素质教育的重视程度；要因地制宜、主动探索开展家庭金融教育、农村金融教育、网络金融教育、社区金融教育等多种方式方法，提升大众特别是低收入人群、学生、老年人等特殊群体的金融素养。健全消费者权益保护制度办法，建设良性的纠纷解决机制，开展打击损害消费者合法权益行为。

作者:张谦等 单位:中国人民银行党校