基层央行金融消费权益的探索与思考

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金融消费权益保护的国际经验及启示

国际金融危机发生后，西方各主要资本主义国家和经济组织普遍认识到，金融消费者是金融机构赖以发展的公众基础，加强金融消费者保护和教育才能从基础上降低风险，增强金融体系的稳定性。因此，世界范围内，各主要发达国家和地区纷纷从立法、金融体系改革、金融监管体系重塑等角度加强本国的金融消费权益保护工作。1999年颁布的《金融服务现代化法案》打破了20世纪30年代大萧条后分业经营的规定，允许金融机构混业经营，这不仅促进了各大型金融控股公司的产生，而且极大的激发了金融产品和金融服务的创新。金融创新带来市场繁荣的同时，也放大了金融交易的风险。而面对大型金融机构，普通的金融消费者缺乏专业的知识和资金实力，在交易中经常处于严重的信息不对称状态，往往很难识别并且有效规避金融交易风险。危机发生后，美国联邦储蓄局（FED）采取了一系列措施加强金融消费者保护，如向消费者提示可调整利率抵押贷款风险，修改消费者保护条例；提高信用卡信息披露有效性，禁止双循环计息方式；要求金融机构向消费者提供风险定价通知等。同时，美国政府也积极推进金融消费者保护体制改革，2010年7月，美国总统奥巴马签署《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法》金融监管改革法案，将金融消费者保护作为一项重要监管改革内容，提出金融消费者保护三个重要方面：一是设立独立的金融消费者保护局（CFPB），拥有制定规则、进行监察、实施罚款等权力，保护金融消费者利益免受不公平、欺诈性金融交易损害；二是从增强金融产品和服务的透明度、简单化、公平性和可得性四方面进行金融消费者保护改革；三是加强对投资者保护，促进退休证券投资计划实施，鼓励更多储蓄。2001年4月1日生效的英国《金融服务与市场法》，明确规定英国金融服务管理局(FSA)负责监管各项金融服务并承担金融消费者保护职责，但FSA并不直接受理消费者对金融机构的投诉，投诉转给金融机构或“金融舞弊调查专员公署”(FOS)处理。于此同时，为形成对FSA的制衡机制，英国成立了专门受理投诉的独立机构，即投诉专员办(OCC)，为金融服务消费者提供进一步的保障。此外，英国公平交易局（OFC）也承担一定的信贷消费者保护的职能。时隔9年后，2010年4月，英国启动了新一轮的金融监管改革，将金融服务局(FSA)的金融监管职能划归英格兰银行（BankofEngland），并设立审慎监管局，FSA原有的金融消费者保护职能由新设的金融市场行为监管局(FCA)承担，主要职责是为金融消费者提供适度保护。2010年6月16日英国政府宣布，将对英国的金融监管体系进行彻底改革，金融服务管理局（FSA）的权限将被分为三部分：1、负责保护消费者权益；2、负责打击经济犯罪；3、现有的监管职能将移交给英国央行——英格兰银行。2010年7月26日，英国政府公布金融监管结构改革细节，其中英国央行将被赋予更多权力，FSA监管职能将移至英国央行下属审慎监管局(PRA)；将在FSA下设单独的消费者保护机构和一个新的金融政策委员会（FPC）。为适应危机对金融体系带来的负面影响，一些发展中国家也在危机发生后，纷纷成立了独立的金融消费者保护机构，如马来西亚的金融调解局(FMB)、墨西哥的国家保护金融服务者委员会（CONDUSEF）、秘鲁的金融督察专员局（FOS）等。我国的香港特别行政区于2012年6月成立了金融纠纷调解中心，采取“先调解后仲裁”的方式便捷、有效地解决金融纠纷，其裁决具有法定约束力。2011年6月，台湾地区通过《金融消费者保护法》，明确了金融消费者的概念，专门建立了“金融消费争议评议中心”，其裁决相当于民事判决，具有法定约束力。

基层央行在开展金融消费者权益保护存在的问题

消费者权益保护工作的开展目前，我国“从储蓄向投资转移”的市场导向型金融制度改革逐步推进，金融商品和服务种类呈现爆发性的增长态势。诸如投资连接保险、认股权证以及银行理财产品、信托产品等新型商品较之传统金融商品而言，在结构上更为复杂、风险更大。消费者若不能充分理解“产品说明”或受到金融机构误导，极容易受到侵害。由于金融消费者的消费标的与一般消费者的消费标的差别显著，现行《消费者权益保护法》无法直接适用金融消费维权案件。现有的金融法律制度框架方面，侧重于对金融机构经营和金融市场的监管，而对金融消费者的权益保护方面较少涉及。金融监管机构对于金融消费者保护问题在一些规范性文件中有所规定，但缺乏一定的操作性，在仲裁和诉讼中不能直接引用，并且这些文件下发的对象是金融机构，金融消费者很难通过公共渠道知晓，因此对金融消费者保护力度有限。金融消费产品具有无形性、不易识别性和高度专业化等特征，普通个人消费者因其专业知识、交易能力等方面的不足，无法全面的知悉和掌握有效的金融产品的相关信息，消费者与金融机构常常处于信息不对等的状态。金融机构拥有金融产品的定价权，金融消费者在金融消费过程中是价格接受者。金融机构工作人员未尽责告之消费者该金融产品的风险，只是片面夸大其收益性；并且不能客观评价客户的风险偏好和风险承受能力，盲目推销，在提供金融服务过程中收取不合理费用、不履行信息披露等，误导、诱导、欺诈金融消费者，侵犯消费者的权益，使消费者失去了应依法享有的各项权利，造成消费者既得利益或可得利益的损失。由于没有明确界定金融消费者与金融机构之间发生利益纠纷时的解决途径，也无明确的司法程序，一旦纠纷发生，如何进行调整，如何处理争议，由哪个机构处理，处理程序如何等具体问题便成为困扰金融消费者的一个难题，给金融消费维权带来了较大困难。目前，金融消费者遭遇纠纷时，一般通过双方协商、向消费者协会投诉、向有关监管部门投诉、向法院提起诉讼、申请仲裁等几种方式解决。由于金融机构内部为消费者投诉、维权、解决争议提供的途径缺乏第三方监督和约束，纠纷解决效率较低，协商解决的结果缺乏强制性，导致争议难以公平公正解决；就投诉到消费者协会而言，由于消协工作人员专业技能、知识结构、认识能力等多方面限制，以及金融消费难以纳入《消费者权益保护法》调整范围的限制，消费者协会对金融消费者的保护非常薄弱；投诉到金融监管机构，从现在的情况看，因金融消保部门刚刚成立，尚未形成完备的处理金融消费者投诉和解决纠纷的机制；金融同业协会大都由监管机构授权成立，自治功能不足，独立性较差，并且尚没有从同业合作与协调的层面上，为金融消费者权益保护提供一个有效平台，也没有减少和解决金融纠纷的整体制度安排，仅拥有对行业的批评建议权，并无实际处罚的权力，很难发挥出其代表行业利益和监督行业行为的作用；我国的金融消费者在遇到侵权行为时很少采用法院诉讼的形式，其原因在于诉讼时间长、费用高、程序复杂，目前缺乏较为便利、快速的仲裁机制。(四)金融消费者权益保护宣传与教育缺位随着我国金融业的快速发展，金融产品与服务层出不穷，与金融产品和服务方式创新的速度相比，对消费者的金融知识普及教育显得相对滞后，民众对金融市场以及金融商品的了解程度较低，风险意识较弱，识别金融诈骗的能力不强，对合法权益是否受到侵害不加辨别或辨别能力较弱。然而，广大民众对参与金融市场的热情却很高，曾一度出现了全民皆股现象，并且这种现象在将来还可能相当长的时间内仍会持续下去。由于金融产品或金融服务的资料专业性较强，消费者很难准确理解产品的真实含义。此外，当前金融消费者的教育面基本上只是针对现实的金融消费者，在教育内容上重知识技能轻权益保护、重市场推介轻风险提示。由此不难得出，全面加强对金融消费者的宣传和教育工作在我国已迫在眉睫。

政策建议

立法上，突出金融制度改革中金融消费权益保护制度化、法律化的重要作用。建议制定《金融消费者权益保护法》或出台金融消费权益保护行政法规，明确金融消费者的概念、金融消费权益类型、金融机构与金融消费者双方的权利和义务、金融消费权益受损后的救济措施等，结合我国现行金融监管体系建立各种金融消费者权益保护的适应性法规。做好金融消费权益保护工作是金融机构应尽的责任和义务。首先强化金融机构保护金融消费者权益的意识，明确金融消费者是其生存发展的公众基础，并将保护其利益作为一种责任和使命。其次，规范自身经营，公开服务收费标准，取缔不合理收费项目。再次，及时更新金融产品信息，做好信息披露和风险提示。最后，规范员工行为，严禁员工为提升个人销售业绩而片面夸大产品收益，隐瞒产品风险，严禁员工对客户交易人为设置障碍，损害客户的自由选择权和公平交易权；加强员工培训与教育，通过培训教育提高员工的知识水平、工作能力和整体素质，提高员工对金融产品风险收益的把握能力、客户风险定位能力，同时提高员工与客户沟通协调能力，使其积极宣传普及金融知识，正确引导客户的投资和消费理念；强化员工职业道德教育，使其自觉维护正常的市场秩序，保障客户的合法权益。程序完备、公正、高效、低成本的金融消费纠纷解决机制是维护金融消费权益的重要保障。从国际经验看，金融机构、金融监管部门、金融同业协会、督察专员与法院等共同构成多元化的金融消费纠纷解决机制。因此，首先应在金融机构建立投诉处理机制，规范投诉处理程序，使消费者的诉求和纠纷争议有协商的渠道和解决的途径。金融监管部门应对金融机构处理金融消费投诉方面的建设进程进行监督和推进，并将其逐渐作为对金融机构监督检查的重要内容，以推进金融消费纠纷解决方式的制度化和法律化。金融消费权益保护工作是一项事关社会民生的系统化工程，并非金融业的自家事，虽然一行三会已经在职责范围内成立了金融消保部门，然而与十几亿民众利益相比，其保护的力度和范围是远远不够的，与各相关机构、组织的协调与合作机制亟待建立。由于金融业的混业经营趋势越来越明显，金融消费往往涉及银行、证券、保险、基金等多个金融领域，因此需要各金融监管部门明确职责的前提下，充分进行部门间的信息交流，建立联席会议以及对金融机构跨市场、跨行业业务准入、风险监测、现场检查、责任追究等协调与合作机制，合力推动金融消费者权益保护工作。全社会动员参与金融消费者教育，普及金融知识，引导消费者正确的投资和消费理念，进而提高民众的自我保护能力与意识，增强对金融体系的信心。金融监管部门应成为金融消费保护的宣传者、教育领导者与组织者，制定金融消费者教育规划和指标体系，建立评估金融机构金融消费者教育有效性的指标体系，为金融消费者提供专业的法律、金融知识咨询服务，形成长效工作机制；强化金融机构对客户的教育、引导责任，将其做为金融业务经营活动的必然组成部分。推动金融机构将金融消费者保护的理念充分体现在业务操作、日常服务和相关产品的设计、营销等各个环节；动员各种社会力量，通过多种形式，积极开展金融消费者教育。

本文作者：董龙训工作单位：中国人民银行长春中心支行