金融机构评定及对中国的启发

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全球系统重要性金融机构的识别

国际上对系统重要性金融机构的识别及评估，最早来源于IMF的研究。2009年4月，IMF在《全球金融稳定报告：应对金融危机测量系统性风险》中提出了系统重要性的评估，但是它主要针对的是本轮金融危机的巨大传染性，从内在关联性来评估系统重要性。IMF提出了四种内在关联性模型：一是网络模型（NetworkModel），主要讨论当一个信贷冲击或流动性冲击发生时，由反馈效应引发的同业市场的直接相关性。二是违约强度模型（DefaultIntensityModel），主要用于分析小量大型金融机构破产的可能性以及破产造成的直接和间接冲击。三是共同风险模型（Co－riskModel），该模型是使用金融机构信用违约掉期（CDS）利差，用回归方法来评估一个机构与其他机构CDS价差发生明显变化时，对其他机构CDS的影响，以此来评估两个机构的关联性，以此类推可以得出该事件的系统影响力。四是压力相关矩阵模型（StressDependenceMa－trix），这是基于多家机构的CDS数据集、违约概率、股价等来评估机构破产的联合概率分布，并计算一个机构破产对其他机构的影响。2009年11月，国际货币基金组织、国际清算银行和金融稳定理事会（IMF－BIS－FSB）联合的《系统重要性金融机构评估指引》认为，评估单家金融机构的系统重要性应同时考虑直接和间接影响，直接影响主要与规模、可替代性有关，而间接影响则取决于关联性。2009年11月，英国金融服务局提出从三个方面衡量系统重要性：一是规模，可以表示为单家金融机构规模或在特定市场中的相对规模的连续函数；二是关联性，可从银行之间的风险暴露、信心渠道和资产保证金螺旋渠道三个角度评估；三是金融机构的种类，虽然有些单家金融机构不具有系统重要性，但其所在这类金融机构可能被市场认为具有系统性影响。从规模、关联性和可替代性评估SIFIs的理论框架得到了较高认同，但在开发SIFIs评估方法论过程中，巴塞尔委员会面临着数据缺失的制约，因为只有规模指标具有很强可得性，而其他两个方面只能寻找替代指标近似地反映。巴塞尔委员会在2010年12月讨论了全球系统重要性银行的评估方法，并对金融机构间的资产与负债、银行的总资产等重要杠杆进行压力测试，最后得到全球前60家大型银行系统重要性的排序，可是多数国家尤其是新兴经济体普遍认为，该评估方法论存在缺陷，所使用的关联性和可替代性指标与规模指标显著正相关性，实际上规模决定了系统重要—72—性，未能充分反映大型复杂金融机构业务模式存在的根本性缺陷。也就是说，这种方法没有把金融机构的复杂性体现出来，反映不出当今系统重要性金融机构的真实水平。2011年3月，巴塞尔委员会改进了评估方法，出台《全球系统重要性银行：评估方法和额外损失吸收要求》，从系统重要性评估方法、额外损失吸收能力要求及满足额外损失吸收能力的工具等方面提出了全球系统重要性银行（GlobalSystemicallyIm－portantBanks，简称G－SIBs）的政策框架。一是以定量指标与定性判断结合的方法评估系统重要性。系统重要性定量指标采用规模、可替代性、关联性、复杂性和全球活跃程度五大类12项指标，每方面赋予20％的权重，同时，每个方面又分了很详细的具体指标及权重（见表1）。根据这种新的计算方法，2011年FSB初步了全球29家系统重要性银行名单（见表2）。今后，巴塞尔委员会将动态调整G－SIBs的系统重要性分值和名单。二是对不同组别的G－SIBs实行不同的额外损失吸收能力要求。

系统重要性金融机构的监管措施

对G－SIFIs监管的主要措施，就是采用更加严格的资本金要求、信息披露以及恢复处置计划来管理。1．更加严格的资本金要求。2011年巴塞尔委员会依据FSB所确立的监管思路，当认定某家金融机构是G－SIFIs时，就要选用分段法来决定该金融机构应具有的附加资本要求。分段法是把系统重要性金融机构分成五个分数区间，每个分段值对应相应的附加资本，分段值越高的机构，它所需的附加资本要求就越高。如表3所示。按照《巴塞尔协议Ⅲ》的要求，资本充足率是考察银行杠杆率的最关键性指标，因为它能够约束银行过度的市场参与，同时还可以增强对潜在损失的吸收能力，从而更好地避免系统性问题的发生。鉴于此，要求G－SIFIs的核心一级资本充足率最低要达到4．5％，而一级资本充足率必须达到6％，另外，在这个基础上要增加2．5％的资本留存缓冲，同时，还要追加0－2．5％的逆周缓冲来作为选择性措施。为更好地增强G－SIFIs的抵御风险能力，巴塞尔委员会对29家G－SIFIs提出1％－3．5％最低附加资本的要求（见表4）。对于那些没有达到附加资本要求的系统重要性银行，监管部门就要求其制定相应的资本补充计划，如果2014年被认定的G－SI－FIs将从2016年起其附加资本要求将在3年内逐步实施，到2019年1月时完全生效，如果在规定时间段内未能达标，监管当局就会采取限制其利润分配等众多监管措施。—73—2．信息披露。凡是入选的G－SIFIs首先要按照表1的要求，提供相应的各项指标信息，同时还要按年度及时更新。其次，要提供机构与机构相互依存关系、金融体系与机构间的依存关系、系统重要性和结构性数据、临时需要的特定数据等。再次，入选的G－SIFIs要准备在尽可能短的时间内提供必要的有关信息，诸如机构内的支付清算、内部运营数据、法律框架以及机构运营的监管等。鉴于此，需要建立交易、风险管理、财务以及业务等多维度数据系统，方能达到监管要求。不过，入选的G－SIFIs在按监管要求不定期呈报中，由于部分数据会涉及到商业机密等，所以在一定程度上来说，信息披露会影响到机构间的市场竞争。3．恢复处置计划。恢复处置计划具体来说就是那些“大而不倒”的金融机构制订如何避免倒的设计。凡是入选的G－SIFIs必须制订这一具有指导性的计划，尽管这个计划有可能用不到，但这实际上是巴塞尔协议Ⅲ的第二支柱下对资本管理以及压力测试要求的拓展，也就是以资本和流动性指标为参考，来确定金融机构在正常运营、压力状态、恢复区域以及处置区域不同阶段，如何能够有序处置，从而能够更好地保证极端压力情境下金融机构能够持续运行。但是，这个计划主要是针对整个金融系统以及外部利益方，所以目前已被多国监管机构给具体化了。美、英、欧盟和中国的监管部门已出台具体的指引，瑞士、日本等国也提出了一些具体要求。可是恢复处置计划几乎涉及到金融机构内部的各个环节和外部很多相关利益方，这可以说是一个巨大的系统工程，具体实施起来将十分艰难。

中国银行入选全球系统重要性金融机构的重要启示

G－SIFIs名单的确定是由金融稳定理事会和巴塞尔委员会主导的、客观的过程。中国银行的入选，一方面反映出中国在全球的重要地位，有利于提高中国在国际金融监管及其规则制定中的话语权，为推动建立公平、公正、包容、有序的国际金融体系方面发挥了更大的作用；另一方面，能够增强中国银行的品牌效应，加快中国银行的国际化进程。鉴于此，中国银行入选全球系统重要性金融机构，对加强中国系统重要性金融机构的监管具有重大意义，也给我们更多的启示：一是建立科学的中国系统重要性金融机构的评估方法及认定标准。在2011年末，中国银监会出台了《关于国内系统重要性银行划分标准的征求意见稿》，该稿件设有“规模、关联性、可替代性以及复杂性”四个重要指标来鉴别国内的系统重要性银行，各个指标均赋予25％的权重，同时，在每个指标范围内又设若干个子指标。遗憾的是，监管部门目前还没有对证券类以及保险类金融机构提出一些具体的标准。为了顺应国际监管要求的潮流，中国有关监管部门应结合实际国情，以国际评估标准为参照物，尽早科学的确定中国的系统重要性金融机构名单。同时，要借鉴欧美等国的先进经验，依据国际标准，结合定量指标与定性判断来合理评估，即运用四大指标和结合机构的风险管理能力、公司治理结构等重要因素来衡量。在具体实施的过程中，要根据金融机构在关联性、规模等方面的差异来进行不同层次的划分，应针对不同层次的金融机构采取差异化的监管政策。对于系统重要性金融机构的规模方面，可以采用“简约金融”模式。因为限制规模对控制风险十分有利，同时，还可以防止由于市场垄断所带来不公平竞争的问题，所以，应让一些大而复杂的系统重要性金融机构尽量简化其内部结构，要尽可能去拆分过大的机构，防止由于其太大、太复杂以及风险关联度过高。另外，要对中国银行已入选或将要入选的全球系统重要性金融机构，在监管的过程中要高于国内的监管标准。二是充分发挥监管部门或机构的协调性。近年来，中国的金融市场得到快速的发展，呈现出混业经营的趋势，例如证券、银行以及保险业之间业务在划分上日益模糊。因此，法律框架下分业经营的状况逐渐演变成事实上的混业经营的局面。可是，中国现行监管框架内，对系统性风险度量不力、协调成本较高等诸多问题严重制约着监管效能有效发挥。为此，充分发挥监管机构的协调性势在必行。事实上，监管机构的协调性主要体现在两个方面，一是国内监管机构间的协调，另一是国内监管机构和国际监管机构之间的相互协调。加强国内监管机构的协调旨在防范那些因行业相互关联所有可能引发的跨行业以及跨市场的风险。因此，只有加强监管部门之间的协调及联动，充分整合及妥善利用金融体系完整的数据信息，正确判断和有效识别金融风险，从而制定出更为有效的监管政策。加强与国际监管机构的协调旨在防范那些因金融机构的跨境业务由于面临母国和东道国间差异的法律约束以至于不能妥善的处置风险。另外，在经济全球化背景下，金融风险也呈现出全球化的趋势，因此，不同的国家或经济体的监管部门当局只有协调合作、强化监管标准才能有效地防止跨境监管套利等金融风险的发生。三是建立起与系统重要性银行相配套的风险预警指标体系。所谓建立配套的系统性风险预警体系，就是要恰当的选取一系列关键性的经济、金融等指标，能够对可能引发系统性危机的因素做出准确的预测与警示。当前中国面临着诸多系统性金融风险，例如：宏观经济结构的调整、以房地产为代表的资产价格急剧变化、汇率的急剧波动以及地方政府投融资平台的快速发展等都可能引起系统性风险。而且，在中国系统性风险的爆发将首先会影响的是系统重要性银行。因此，建立与系统重要性银行相配套的风险预警指标体系是当务之急。四是建立逆周期的监管政策及有效处理系统重要性银行风险的机制。由于银行在业务上会与经济周期高度相关，因而常常会呈现出顺周期的行为。所以，建立恰当的逆周期调的监管政策是防范系统性风险的重要举措。为此，第一，就要建立资本缓冲机制，它能比较好的平滑信贷周期以及经济周期所引起的经济波动。资本缓冲主要分两类：一是资本留存缓冲，当银行处于压力期就可采用资本留存缓冲来解决；另一类是逆周期的资本缓冲，也就是为保护银行在面临经济下滑时避免大量违约损失而设的，监管部门应要求在信贷过度增长时银行做出计提逆周期资本缓冲的行动。第二，要采用差别化的资本充足率和动态拨备政策。也就是说监管机构要对不同资产规模以及不同风险的银行提出不同的资本监管要求。例如对于房地产信贷等特定业务要提出特殊资本的要求，在经济上行或下降时期要灵活的提高或下调资本充足率及拨备水平等。此外，系统重要性银行一旦面临重大危机抑或陷入困境时，就需要有相应完善的妥善处理金融机构的机制，该机制应该涵盖是否允许破产、怎样处置资金来源以及处置程序等较为完整的恢复与处置计划，这样才能有效确保系统重要性银行的恢复、或者平稳有序的退出市场，才能有效地防止因其倒闭所可能带来的系统性风险的冲击及影响。

本文作者：胡海峰郭卫东工作单位：北京师范大学经济与工商管理学院