突发公共事件金融动员体系建设对策

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摘要：金融动员体系是突发公共事件动员体系中不可或缺的一部分。从2008年汶川地震到2020年疫情等几次重大突发事件来看，我国金融动员从属于财政动员体，依赖银行和信贷，各地动员方式和动员规模各不相同，实施的具体措施不尽相同，存在强大的动员潜力与调配能力不匹配、释法工作依然滞后等问题。本文分析了我国金融动员体系的现状和存在的问题，提出了应建立独立的金融动员体系、完善相关法律法规、增加动员广度与深度、提高动员人员专业性、加强与新兴科技结合等对策建议。

关键词：突发公共事件；金融动员；体系建设

从2008年汶川地震到2020年疫情，在几次我国重大突发事件中，金融动员成为突发公共事件整体动员体系中不可或缺的一部分，但也存在运行不独立、效率不高、法律制度不完善等问题。为了进一步加强突发公共事件中的应急响应速度和处置能力，应当重视金融动员体系建设。

一、突发公共事件下金融动员体系的含义

根据2006年1月8日实施的《国家突发公共事件总体应急预案》中，对突发公共事件主要涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。突发公共事件是指在预警期没有或极短的情况下突然发生的对社会、经济、公众心理等有巨大影响和破坏力的事件。突发公共事件作为突然发生的重大事件，其具有突发性、复杂性、破坏性、持续性、可控性、机遇性。这些性质要求动员体系也要具备相应的及时性、准确性、稳定性、高效性、可延续性和可复制性。作为整体动员体系中的一部分，突发事件下的金融动员体系也需要具备上述性质。突发公共事件下金融动员在狭义上是指国家通过金融机构和金融市场筹措社会资金资源以满足应对突发公共事件需求的活动。而在广义上，金融动员不仅为突发事件和相关组织筹措资金，调节金融活跃水平，而且需要通过金融活动，在事件发生的短时期内提高资源分配效率，针对性的提高相应部门的生产效率，并通过持续性投入和明确的分配机制，提高整体动员体系水平。在2020年期间，仅通过对医疗器械行业持续注入流动性增加生产线以及完善供应链结构提高货物流转效率，全行业生产效率提高126.7%。在国内疫情稳定，国外疫情爆发后，通过拓宽外贸出口，优化换汇流程和提升金融服务水平，将产能优势转化为经济优势，弥补自疫情爆发以来的经济损失。截至2020年3季度末，医疗器械行业出口1151.55亿美元，同比增幅153.56%。通过行业扶持和新增产业政策与配套措施，较好地展示了金融动员体系对突发事件可以进行资金支持、优化供应链、风险划分、弥补损失，降低和消解突发事件对整体经济的负面影响。突发公共事件下金融动员体系作为金融动员的具体实施者和参与者，涵盖了相关法律法规、动员制度、动员参与方、动员效率等若干方面。突发公共事件下金融动员体系的存在，不仅应当在突发公共事件中作为金融动员的主要实施主体和框架，还应当按照国家相关规定，参与到其他动员体系中，利用金融体系对风险的监控能力和对资源的调配能力，提高整体动员能力的稳定和持续。不仅能够在第一时间筹集所需资金资源，投入对突发事件的处置和善后，维护供应链稳定，更能够在长时间的事件中，维护币值和整体经济的稳定。

二、我国金融动员体系的现状

第一，金融动员体系的相关法律法规不够完善。我国仅在2006年颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》中关于财力保障中规定“要保证所需突发公共事件应急准备和救援工作资金。对受突发公共事件影响较大的行业、企事业单位和个人要及时研究提出相应的补偿或救助政策。要对突发公共事件财政应急保障资金的使用和效果进行监管和评估。鼓励自然人、法人或者其他组织（包括国际组织）按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》等有关法律、法规的规定进行捐赠和援助”。在法案颁布后，涉及全国的突发事件主要有2008年汶川大地震、2008年世界金融危机、2020年疫情等突发公共事件。从实践来看，我国目前针对金融动员相关法律法规有《中华人民共和国国防动员法》《银行法》《证券法》《保险法》《信托法》等仅在条文中有关于金融动员的条例与前述法律条文形成配套。至今，我国金融领域尚无专门针对突发重大事件的统一的动员法案，在监管机构和各地方针对突发事件中的金融机构动员要求仅有应急预案准备。第二，突发事件下金融动员体系的相关制度建设不够健全。在一般性动员，如储蓄动员和消费动员中，由于专业性较强，金融行业从监管到各机构有一套完整的组织方案和实施计划，也具备相应的实施能力。但在突发公共事件中，由于事件的复杂性和突发性影响以及跨专业领域的陌生性以及缺乏针对性预案的情况下，较难要求金融全行业迅速做出相应统一协调。至今，我国金融领域尚无专门针对突发重大事件的统一的动员制度体系，目前的主要依据为各个专业法律对应急情况下的处理条款和各地方制定的应急管理预案。从2020年初的疫情这一重大突发公共事件的实际情况看，主要的金融动员工作由中央政府或各地方政府通过人民银行、银保监会、证监会、国有大型金融企业及其相关下设机构来实施。民营资本或民间力量，以募捐的形式进入。各地方因经济规模的不一致，动员方式和动员规模各不相同，实施的具体措施也不尽相同。并且存在单纯以行政地域而非考虑供应链结构或经济区域的划分方式，各地方各子行业动员程度和动员能力各不相同的情况。从实施具体措施来看，超过83%的动员政策实施者为银行业，保险业其次，而证券及基金行业几乎无动员政策和动员响应。从金融行业的总体反应看，显示目前金融动员层级仍处于较低水平，金融动员体系依旧处于从属于财政动员体系，以信贷动员为主，少量保险行业参与的阶段。第三，突发事件中的金融动员体系主要参与者是各类金融机构。按照我国当前金融体系构成，我国金融动员体系中的参与者应分为几类：其一，监管机构。该类参与者主要由中央政府、地方政府、银保监会、证监会、各地方金融办组成。作为动员体系的主要指令者和动员体系的主要控制者；其二，各金融机构。主要包括大型国有金融机构、股份制金融机构、各地方金融行业和非正规金融机构等金融企业。作为动员体系的指令实施者和主要的资源提供者；其三，民间资本和民间捐赠。作为动员体系的指令响应者和主要的补充渠道；其四，外国政府或国外民间的援助。作为动员体系的有益补充。在一年多的运行情况来看，各个层级较好地执行了金融动员任务，实现了动员体系的预定目标。当然，这一预定目标的实现主要得益于我国疫情被快速控制，并在后续复产复工中仍紧抓疫情防控。但对于整个金融行业而言，从非传统金融机构的动员指导和动员水平到金融从业人员的实施贯彻能力都未能充分运用，动员程度和体系建设仍需加强。第四，金融动员体系的运行效率有待提高。金融动员体系的效率主要表现有两点：其一，资金资源筹集与调配。通常来说，金融动员的核心任务是筹集资金和调配资源。筹集资金速度越快，调配资源指向性越准确，则动员体系的效率越高。从2020年疫情的实际情况看，资金和资源调配初期更多的依靠行政指令。加上恰逢春节期间，造成众多资金短缺或资源匮乏事件，甚至演变成社会舆论热点，造成不良影响。在疫情缓和后，医疗物资生产和调配也因国外疫情的快速发展而一度出现混乱。其二，资金资源利用率。即对相关资源投入体系的支持程度，筹措的资金和资源是否能够在最短时间内转化为事件所需的相应物资和生产生活资料。从2020年疫情事件整体来看，作为整体动员体系的一部分，我国金融动员系统，包括资金运用和资源分配仍会受到一些不利因素的影响，包括重复地行政指令、地域间行政命令的冲突、非法中间商的恶意涨价和国外贸易额的迅速增长出乎意料等，总体运行效率水平有待提高。

三、我国金融动员体系存在的问题

从2008年汶川地震到2020年疫情等几次重大突发事件来看，我国金融动员体系呈现出以下几点问题。第一，金融动员效果易受区域经济和行政区域相异的限制。鉴于我国体制优势，动员范围从地域上来说，可将全国纳入。从指令传导来说，由中央或地方政府下达指令皆可。从优先层级来说，应急预案会提高整体动员程度，其中包括金融动员。但由于各省市经济规模、经济构成不同，各省市依据自身情况针对性动员指令而非按照供应链体系和区域经济特点，导致动员指令要么重复叠加，要么无法估计产业链或跨区域经济特点。而对于动员指令在全国范围的和执行来说，协调难度成倍增加。第二，金融动员能力依赖银行和信贷。在2020年初，金融动员表现仍主要以免除费用、增加网上办事渠道、信贷延期等方式，被动减少事件造成的损失程度。随着疫情被控制，经济活动陆续恢复，金融动员也主要集中在增加贷款额度，降低风险评估要求，放宽信贷准入门槛等政策性措施作为动员手段，且主要集中在大中型企业、农业等行业领域。而作为金融行业一部分的保险、证券、基金等其他金融机构参与度较低，协调能力未能完全体现，无法完整利用我国较发达的金融体系来达成动员目的。第三，金融动员潜力和调配能力不匹配。从我国的经济规模和行政效率来看，完全具备强大的动员潜力。根据2019年经济蓝皮书显示，我国国民储蓄仍维持在45%，消费支出对GDP贡献率超50%。但2020年初疫情事件却凸显出强大的动员潜力和调配能力的不均衡。部分发达省市与中西部省市在资金筹集能力、资金调拨规模、资金转化效率、对其他动员体系的支撑和推进作用上，区别较为明显。如广东浙江江苏等经济发达省份在工会资金筹集、医护人员感染赔付金额、受影响小微企业贷款额度、发放补贴和救助金规模、IPO补助金额等与中西部地区区别明显。第四，金融动员与科技结合有待加强。金融动员体系对信息的处理、协调、分发要求较高。我国在通讯技术、数字识别和数字货币等数字经济领域处于国际领先地位，可以更加快捷、方便地构建数字化、信息化、智能化的金融动员体系。目前，我国的金融动员体系在资金募集上，可以依赖已有的信用等级体系；在资金流动上，可以依靠供应链体系，甚至在未来构建出先进的区块链体系；在风险控制中，使用包括已经被证明可有效管控疫情地区人员流动的健康码等系统综合化风险预警控制系统。第五，金融动员释法工作依然滞后。由于缺少全国性的统一相关法律，金融动员体系的组成、搭建、发展、运用等方面仍然处于受地方法规指导的现状。无法做出对全国性事件做出统一、合理、协调、迅速地应对措施。而在地方上，金融动员体系仍然存在于各类应急预案中和针对金融突发事件的处置措施中。基于目前的立法和规范，金融动员体系仍然从属于财政或其他动员体系，无法发挥金融特有的作用。第六，金融动员体系仍从属于财政动员体系。一方面强大的财政能力暂时完全覆盖突发事件的成本，导致此次疫情重大事件中金融动员不充分；另一方面，此前我国金融动员体系一直从属于财政动员体系，不能独立进行动员。经过近一年的疫情防控态势和经济增长恢复来看，虽然财政动员体系能够对持续性较短的突发重大公共事件做出良好动员反应。但在当前全球疫情持续恶化，国内防控形势依旧严峻的长期动员形势下，出现财政偏紧的可能性较大。考虑到国际经济形势和出于对币值稳定的考虑，采取稳健的财政政策和积极的货币政策成为了可能。这样一来，更加证明了仅靠财政动员体系无法持久地应对重大公共事件。

四、我国金融动员体系的发展对策

第一，应从中央到地方，形成一套有效地金融动员制度。在应对突发性公共事件时，既需要考虑到全国一盘棋和统筹安排的需要，也需要考虑到供应链和区域经济自身的特点，针对不同的区域形成不同地动员制度。确保动员政策能够符合当地实际情况，被动员机构能精准实施动员政策。形成各金融机构而非仅信贷机构参与，在执行意愿、执行能力和执行效果上有别于从属财政动员体系的新型金融动员制度。第二，应增加金融动员的广度和深度。动员能力更加广泛，将银行、保险、证券、信托、基金等金融机构纳入动员体系，发挥各个子行业的专业优势，促成动员能力更加广泛化发展。增设对非金融机构的企业的动员建设，深化动员体系。如何发挥各机构各子行业的效能，是构成金融动员体系的核心之一。过于依托某个子行业，会导致金融行业在动员时过度依赖某单一子行业或单一机构，既增加了此单一子行业风险，也无法充分发挥每一个子行业独特的优势。而在面对非境内突发性社会或安全事件时，某一子行业的突然失能会造成金融动员体系的整体效能降低。如SWFT系统失能、挤兑、信息系统遭入侵等。第三，应提高金融动员人员的专业性。无论是什么样的动员体系，最终都需要人参与其中，都需要人来进行操控。因此，专业人员会在针对突发事件的动员中依靠专业能力识别风险、制定专业应对策略，对体系进行有针对性的动员。如此，才能够使动员体系发挥出应有的作用。将人的主观能动性和专业才能通过高效的体系发挥出来，解决突发事件中的危害，并对事件的进一步发展做出前瞻性判断，协调有效资源，完成动员任务。第四，应加强金融动员与新兴科技结合度。科技能力能够充分提高动员体系效率和精准程度。科技的进步促进金融行业飞速发展。通讯技术的发展将促进动员体系的信息交流效率，可视化将提高信息交流中的纠错能力，智能化将大幅减少低效重复沟通，节点化、链路化、去中心化可以提高信息精准水平和扩展能力，提高风险识别水平，增强资源分配使用效率。科技的发展，是促进金融动员体系大发展的重要基石。第五，应完善法律法规和制定建设。法律框架的搭建，是一切动员体系形成的根基。日本在二战时既形成了由基础性法律，专门的金融法规、民间捐赠规定构成的三级法律架构。从金融动员体系的角度来看，确实有力地支持了日本的侵略。而我国目前仅在基础性法律做出了相关动员规范，在各地也仅以应急性预案做出了法规化说明，缺乏一部规范性、专业性金融动员法规。对于民间资本和民间捐赠，并未做出其在突发性事件中被金融动员和所处体系层级的相应法律法规性说明，也并没有清晰地奖惩制度。加强相关法律制定，推进法制化进程，做到有法可依、有法必依，打造一个高效、坚强、精确的金融动员体系。第六，应建立独立于财政动员体系的金融动员体系。金融动员体系不同于财政动员体系，尤其是市场导向和政府导向同时存在，效率、规模、应对措施更加需要精确化。从2020年以来的实际情况看，财政动员体系无法高效地长久支持应对突发事件。当金融动员体系从属于财政动员体系时，无法发挥其针对市场导向而表现出的准确、可持续、高效等优势。而独立的金融动员体系，配合财政动员体系，可以针对事件的规模、危害程度、持续时间等做出准确及时的精准动员。

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作者：余音 单位：重庆工商大学