强化金融体制革新的顶层设计

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金融体制改革下一步到底改什么?答案当然是服务于我国改革开放的大局。金融是现代经济的核心，随着经济全球化深入发展，随着我国经济持续快速发展和工业化、城镇化、市场化、国际化进程加快，金融日益广泛地影响着我国经济社会生活的各个方面，我们要充分认识做好金融工作的重要性和紧迫性，深入研究金融领域的新情况新问题，稳步深化金融体制改革。针对金融体制改革的目标和方向问题，副总理指出，下一步“我们要坚持以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，把各方面发展的积极性引导到保障和改善民生上来……”。李副总理还指出:“保障和改善民生，是中国加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。”①而使普通居民的金融资产保值增值是改善和保障民生的一项重要内容，因此，将其列为下一步金融体制改革的重要目标很有必要。

深化金融体制改革的体制性问题有哪些?下一步改革的顶层设计的关键内容是什么?这方面已经有不少讨论和议论①。这些见解有其合理性，但我们所提出的思路与他们的有所不同，看上去难度比较大。但我们认为，我们的思路具有以下特点:一是符合老百姓的需要，如果朝这个方向努力了，老百姓就会高兴，就会切实感受到权利的保护和利益的可得，这是我们进行各项工作的基本出发点和最高目标;二是可以进一步提高党和政府的威信。这件事看得见、摸得着，与老百姓的切身利益密切相关，能使老百姓更实际、更生动、更直接地感受到体会到党和政府的宗旨意识。老百姓的利益得到了保障，自然会对党和政府更加信服;三是这件事只要做好做实了，对实体经济发展、社会稳定都会产生积极的影响。普通居民的金融资产实现了保值增值，老百姓手里有了钱，自然能扩大消费、拉动内需，促进实体经济健康和持续发展，减少社会矛盾和冲突，维护社会稳定。

一、居民金融资产的现状

居民金融资产是居民财产的一部分，这里提到的居民金融资产包括现金、银行存款、股票证券、保险在内的主要资产，房地产和收藏类的非金融资产没有计入。目前，我国居民金融资产有如下表现:

(一)改革开放三十年来，我国居民金融资产总量迅速增加。根据央行的统计，截至2009年第三季度，我国居民金融资产为41万亿元，负债为7．5万亿元，两项相减，居民净金融资产为33．47万亿元。②而改革开放之初的1978年，城乡居民金融资产仅376亿元，数额增加了889倍。值得注意的是，我国居民金融资产增长的速度远远高于同期的经济增长速度和居民收入增长水平。从1978年至2006年，居民金融资产在扣除物价因素的情况下年均实际增长率为19．7%，同一时间段我国GDP年均增长为9．7%，两者差距正好为十个百分点;同时期内我国城镇居民收入年均增长7．2%，农村人口收入年均增长7．6%，金融资产增长率也分别比它们高出十多个百分点。③出现这样的情况有多方面原因:一是，随着经济发展和可支配收入的增加，居民边际消费倾向递减，其将消费后剩余的可支配收入以金融资产的形式储存起来以备后用;二是我国经济体制转轨以后，社会保障制度发生了变革，居民面临的生活不确定因素加大，出于预防性考虑，居民的金融资产存量增大;三是，受证券市场和保险市场发展的影响，居民的投资热情高涨且资本市场持续活跃，这就拓宽了企业直接融资渠道，也为居民金融资产的增加提供了基础。

(二)虽然我国居民金融资产总体上处于上升趋势，但目前增长速度逐渐趋缓，而且出现结构不合理的现象。从改革初期到上世纪90年代中叶，居民金融资产增长速度基本上在30%—40%上下波动，1994年以后金融资产增幅持续下降。有统计称，1978年至1996年居民金融资产年均增长31．3%;而1996年至2006年，增幅仅为15．7%，加速度明显降低。④从金融资产构成上看，目前我国居民的资产结构中储蓄存款的比例高达68%，比重明显较高，其他资产主要分布于股票、基金、债券和保险准备金等领域，其中股票和基金随着证券市场的表现波动性比较大，前几年牛市时这两项占居民金融资产的比重达1/3，一旦受到资本市场和房地产行情的影响，资金就迅速回流到储蓄中去。有专家认为，我国居民的金融资产存在着较大问题。①我们对这些观点深以为然。

(三)居民金融资产保值增值的难度加大，群众普遍焦虑。央行日前数据显示，截至2011年4月末，当月人民币存款增加3377亿元，同比少增8325亿元，其中住户存款净减少4678亿元。另据国家统计局数据，4月份，CPI同比上涨5．3%，而一年期存款利率为3．25%，三年期的为4．75%，明显低于CPI增速。有人分析，这四千多亿“被搬家”的存款反映了在CPI高企、通货膨胀形势依旧严峻的情况下，存款实际负利率激发了民众对资产保值增值的强烈愿望，巨额存款主要流向了银行理财产品、民间借贷和楼市三个领域。我们认为，在通胀压力加大和股市前景不明的情势下，选用以上三种保值增值方式也不是绝对有效的，这是因为银行理财产品具有政策性和流动性风险，民间借贷存在较大的法律风险，而楼市调控下的购房门槛又过高，非一般投资人能力所及。目前中国政府为此承担了巨大的政治压力。

二、主要的体制性问题

我国居民金融资产保值增值的难度加大，其原因是多方面的，但体制性的问题主要有以下几个方面:

(一)基金、证券公司的经营制度、分配制度不尽合理。居民金融资产中证券和基金占据相当大的比例，这些金融资产的保值增值应当与基金和证券经理的业绩相关联。但近年来，一个比较突出的问题是，购买基金份额的消费者(简称“基民”)承受巨额亏损，据统计大部分基民的亏损都在10%到30%之间，而基金和基金公司的高管们却拿着数十万甚至上百万上千万的高薪。这种高管薪酬与“基民”收益不挂钩的制度显然是不合理的。有人说，这种制度是与国外接轨的。我们认为，即使国外存在这种情况，也需要改。欧美发达国家屡屡爆发金融危机是否与这种薪酬制度、激励制度有关呢?

(二)金融经营机构销售金融商品时存在着让老百姓“看不懂”、“太复杂”并要消费者在近似于“霸王条款”的协议上签字等种种问题。这不是个别机构的个别问题，而是银行、证券、保险等机构普遍存在的问题，因此应将其列为体制性问题。金融机构设计和销售的产品过于复杂和专业化，大量使用数学公式和模型，没有详细的解释和说明，导致金融经营机构和产品购买者之间信息不对称的问题较严重，普通投资者要理解设计复杂的理财产品较为困难。其解决办法，已经到了需要用立法强制性规范的程度。日本已在2001年出台了《金融商品销售法》，其重点就在于保护消费者的合法权益，规范金融机构销售金融商品的行为，对各种不如实说明情况、设置霸王条款并致消费者遭受财产损失的行为都要追究法律责任。

(三)资本市场和金融机构产品回报率过低。典型的例证为中国2000多家上市公司中，能连续现金分红的公司不到10%，而整个A股公司的现金分红股息率仅有0．55%，远低于欧美市场的2．5%左右的股息率。相应数据还表明过去20年间A股市场融资总额达到4．3万亿元，但累积返还的现金分红仅有1．8万亿元。②此外，银行存款是居民金融资产的大头，其保值增值的任务更为繁重。这其中有以下问题值得考虑。其一，目前阶段，我国不可能实行浮动利率制度，即使有了浮动利率制，也不可能追上目前CPI每季度5%—6%的增幅。因此银行存款的利率通常总是追不上CPI的，老百姓存在银行的存款就变相贬值了。其二，银行现在开发了不少短期的“理财产品”，有些产品年收益率通常在5%左右，高的达6%左右，勉强可以追得上CPI的涨幅，但有些产品的收益率则不尽如人意，有的甚至出现亏损现象。其三，银行也兴办了或参股了一些基金公司，彼此都是独立法人。这些基金公司实际上也是亏多赢少，比一般基金公司也好不了多少。银行还要考虑怎么才能防范这些基金公司可能带给自己的风险，而银行从这些基金公司能得到的利益却十分有限。因此，银行“给力”居民金融资产保值增值应如何进行制度设计是一个艰巨的任务。

(四)金融机构在遭遇风险时，普通居民的金融资产保值增值不是其关注的重点。大部分金融机构都是股份制盈利性企业，其管理层需要对公司股东负责，其运营的主要目的在于获取尽可能多的利润。因此，金融机构在防范外部风险和内部风险的时候，总是把自己机构的利益放在前面，而把普通居民所购买的本机构产品的风险防范放在后面。只有先把自己机构的利益维持住了，才会腾出时间和精力来关注普通居民所购买的金融产品的风险，有时为了本机构的利益还会牺牲普通居民的金融资产利益，任其价格一路狂泻而不采取补救措施。

(五)金融监管部门监管目标的内在冲突导致对居民金融资产利益保护的削弱。金融监管部门的监管目标在于维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，以及通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少金融交易相对方受到欺诈和其他不公平待遇。历史经验表明，当危机来临，监管部门有时会牺牲居民的金融利益来维持金融机构的生存和金融体系的稳定。

(六)我国目前对金融投资者和消费者保护的法律制度不够健全。持有金融资产的居民根据其持有资产的不同，可以细分为金融投资者(持有权益类金融资产，一般指股票、债券、证券投资基金等)和金融消费者(持有非权益类金融资产，通常包括银行理财产品和传统银行产品，例如存款等，财产类、人寿类保险产品等)。我国目前对金融投资者和消费者保护的法律制度不够健全，尤其在对金融消费者的保护上。我国《消费者权益保护法》的很多规范在金融消费领域都难以适用，金融消费领域的大量问题无法在该法上得到回应和解决。①而其它金融类专门性法律在规范和制度设计上并未对消费者和经营者的权利义务及相应的法律责任作出明确的规定，同时有些文件的法律层级比较低，因此，也不能很好地为处于相对弱势地位的金融消费者提供足够的保护。在市场低迷的情况下，以上种种问题都暴露了出来，使居民手中的金融资产更加不值钱。

三、深化改革的必要性和迫切性

普通居民金融资产在目前难以实现有效的保值增值，必须进一步深化改革以改变这种现状。

(一)深化改革有利于保障金融消费者的合法权益和适应进入“老龄化社会”的需求。在刚刚过去的国际金融危机的应对中，美英等发达资本市场国家总结出的一条经验教训就是，对金融消费者合法权益的保护不足是诱发危机的一个重要因素，因此必须深化改革，更好地维护金融消费者合法权益、营造和谐金融环境。此外，我国自1999年开始已经进入“老龄化社会”，根据有关数据，截至2010年11月1日，中国60岁以上的老年人达1．78亿，占总人口的13．26%，其中65岁以上老年人为1．19亿，占总人口的8．87%。中国成为世界上唯一老年人口超过1亿的国家。②中国老龄化速度之快前所未有，其在政治、经济、文化和社会等诸多层面带来的冲击空前强烈。然而与此同时，我国在应对人口老龄化问题上还存在着养老保障、医疗保障、养老服务等方面出现的挑战。在社会保障制度还不够健全的情况下，普通百姓的金融资产保值增值显得尤为重要。老年人一般不会去冒很大的风险，只要这些财产不贬值或贬的幅度小一些，有一些稳定的收入，有可靠的机构管着，他们就放心了。我们建议通过金融体制改革制定《金融商品销售法》，这样可以更有力地保障消费者的合法权益，也可以使老年人在比较明白的状态下选择金融产品。

(二)深化改革关系到改善和保障民生，可以有效拉动内需。经过三十年的改革开放，我国大部分居民(不论老中青)已经积累了不少财产，其中很大部分是金融资产。其实，生意人和实业家的资产大多数处于流动状态中，是用钱生钱。因此很大一部分金融资产还是在工薪阶层和普通百姓手中。所以使普通居民金融资产保值增值直接关系到保障和改善民生，提高老百姓的经济实力和物质基础。老百姓的民生得到了保障和改善，手里面有了多余的钱，对资产的未来价值有了合理预期和信心，自然会进行相应的改善生活品质的消费，这将大大有利于拉动内需。

(三)深化改革有利于加快经济发展方式转变。党的十七届五中全会强调，“以加快转变经济发展方式为主线，是推动科学发展的必由之路，符合我国基本国情和发展阶段性特征”。这是对现实的清醒判断，也是对未来的关键抉择。加快经济发展方式转变，一方面是指加快经济发展方式和结构的升级和调整，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变;由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变;由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，另一方面也是指经济社会协调发展，包括加强环境保护和社会保障，节约社会资源、缩小贫富差距，化解社会矛盾等等。普通居民资产保值增值不但是社会保障的有益补充，也有利于促进社会和谐、心理健康、社会稳定，可以直接或间接地推动经济发展方式的转变。(四)深化改革可以促进金融创新，使普通居民手中金钱投向更趋理性和有效，以之促进实体经济的发展。通过改革金融体制机制，可以创建出符合我国国情，又面向国际的新产品。如果发行者可靠，金融产品能做到有效的保值增值，老百姓也乐意购买，这些资金的投入就可以更持续地更稳定地投入到急需资金的行业当中去支撑实体经济，有利于缓解实体经济“融资难、融资贵”的难题。而实体经济得到资金支持后，能更好地运作和经营，实现快速和稳定的发展，产生令人满意的利润回馈金融产品的持有者，从而吸引更多的老百姓购买这些金融产品和资产，由此进入良性循环。

四、深化金融体制改革的顶层设计的若干建议

深化金融体制改革是一项长期而艰巨的任务，做好其顶层设计工作显得尤为重要。我们就居民金融资产保值增值问题特提出如下建议:

(一)转变理念，统一思想。将普通百姓金融资产保值增值列为下一步金融体制改革的重要目标。这是否过于理想化?有无实际意义?2011年“两会”上有代表委员已经提出关注居民金融资产的保值增值问题，认为该问题非常重要，关系到改革开放三十年以来的成果能否保存、社会能否稳定的问题。①我们则进一步将这一问题与金融体制改革联系在一起，其实际意义就在于扭转传统观念，将保护金融产品的购买者利益放到突出的位置，并以制度性的措施保障他们的利益。我们提到金融体制改革通常更多的是强调金融机构的改革，完善现代企业制度，内部制度和风险管理，促进商业化和市场化转型，以提高其国际竞争力;加快多层次金融市场体系建设，完善直接融资和间接融资比重，拓展金融市场深度和广度;完善金融调控机制和金融监管制度，加强金融监管协调等宏观方面的大问题，而对较为微观的、较为具体的居民金融资产保值增值问题缺乏必要的重视。只要我们把它列为改革的重要目标来对待，情况就会有很大改观，人民群众就会高兴。当然，实现这一目标还要看各种主客观条件，甚至可能成为经过长期努力才能实现的目标。但只要有这一追求就是好的，会对各类金融机构的追求目标和行为方式产生积极影响。

(二)在方法论上应坚持“顶层设计”与“摸着石头过河”并行。顶层设计原是一个工程学术语，2011两会之后正成为中国新的政治名词，指确定改革的基本制度框架和运行机制，并以此作为具体设计的原则。①“摸着石头过河”是邓小平同志在我国改革开放初期提出来的，基本内涵是指在实践中探索改革的路子，认识改革的规律，总结改革的经验教训，并用于指导新的改革实践。两者应当有机结合。比如一年多前开始实施的人民币跨境结算这一举措，有较好的预先设计和通盘考虑，但经过一年多的实践还是出现了一些始料未及的情况，这就需要继续“摸着石头过河”，根据实际情况不断修正我们预先的设计方案。

(三)建议在中央财经领导小组办公室内专设金融体制改革领导小组，以协调金融监管、政府主管部门、立法、司法机关之间的关系。金融体制改革需要坚强有力的组织保障，否则金融体制改革工作就事倍功半，成效要打很大的折扣。所谓组织保障主要包括两方面:一是金融体制改革管理机构的保障;二是金融体制改革管理人员的保障。金融体制改革管理机构建议设在中央财经领导小组办公室内，名称为金融体制改革领导小组，由金融监管机构、立法和司法机关的有关人员中精通金融管理知识和业务的相应机构领导成员组成，中央金融工委也应参加。只要中央拨正航向，发出号令，相关金融各类各级机构都会积极行动并提出一些具体建议和措施来，经领导小组统筹兼顾和协调，可以允许一些地区、部门或基层单位先试先行。

(四)改革证券公司、基金公司等金融机构的经营制度、分配制度，使之与顾客的实际收益挂起钩来。要切实保护普通居民的金融利益，努力使金融资产保值增值，就必须对相关金融机构的经营制度和分配制度进行改革，尤其是证券经理和基金经理等高管的薪酬制度。衡量证券经理和基金经理薪酬是否合理的重要标准，就是将证券和基金经理的薪酬与其业绩挂钩，根据证券经理和基金经理所掌管的投资证券和基金盈利的多少来计提其收入。虽然现在也有基金公司将业绩纳入基金经理薪酬的考核范围，但这种考核更多的只是一种“是否为本机构赢利的考量”，而并未真正与顾客购买的金融产品的赢亏挂钩。若真正能将业绩与基金经理薪酬挂钩，即便基金经理的年薪超过千万也是合理的，否则，哪怕其年薪只有百万，也难有合理性可言。②

(五)完善金融投资者保护机制，切实保护中小投资者的利益。我国在投资者保护方面已经取得了良好的进展，特别是近期证监会将要求所有上市公司完善分红政策及其决策机制，加大了上市公司对股东的回报，但仍有许多不足，有待进一步完善。建议进一步加强上市公司信息披露，提高信息披露的质量;加强对控制性股东监管;尽快完善证券民事赔偿机制和民事诉讼机制等等，加大对中小投资者利益的保护。

(六)促进商业化运作的政策性银行(比如国家开发银行)加快产品制度创新。商业银行金融创新产品的不断推出能满足客户多样化的金融需求，提升效率，但目前我国金融产品创新层次较低，结构单一，创新目标模糊，创新信息沟通不畅，金融产品创新风险意识较弱。并且，产品创新和制度规范之间存在时间间隔较长、空间差异较大等问题。比如，在时间上，往往是产品创新在前，制度规范在后，且间隔时间较长。在空间上，各地区和各分行之间进度不一，方法各异，这使得产品创新之间存在较大的随意性，留下较大的风险隐患。③因此，需要通过商业化运作的政策性银行进行特定的产品制度创新，设计出一系列收益稳定的理财产品，通过商业银行分布在全国各地的网点，卖给每一个成年的中国公民，使他们每年都能得到稳定回报(比如，由国家开发银行或下属的基金公司购买效益良好的中央企业的一定股份为基础推出有较稳定收入的理财产品)。全国每个成年公民可按平均配额购买该类产品，且只能在配额限度内购买，当然居民也可以选择不购买，这是消费者的选择权利。而对老少边穷地区的贫困居民则可以减免他们的购买费用，提高其购买欲望，通过分享金融资产来分享经济增长的成果。

(七)建立健全金融消费者权利保护机制。首先是加快立法，尽快制定一部《金融商品销售法》或《金融消费者保护法》，明确金融消费者的法律内涵以及界定金融消费者所享有的权利。

(1)明确金融消费者的法律内涵。目前，我国广泛使用金融消费者这一名词，但在不同场合下，它仅仅是作为一种统称或泛指，还不构成一个法律概念。学界对“金融消费者”这一提法存在争议，对金融消费者的范围也有分歧，特别是对金融消费者与金融投资者两者的界限存在不同的观点。这些问题不容回避，因此我们应当首先明确金融消费者这一法律概念的内涵以确定其范围以及与金融投资者的界限，即金融消费者是接受金融服务业提供的金融商品或服务的人，但不包括专业投资机构和具备一定财力或专业能力从事需要市场准入门槛的金融商品的自然人或法人。

(2)界定金融消费者所享有的权利。把接受金融服务业提供的金融商品和服务的人等原金融投资者所涵盖的范围提升扩大为金融消费者加以保护，将不仅仅遵循投资者投资自我责任的理念和风险收益自负的原则，而是更多地体现为通过政府干预的原则对作为弱势地位的金融消费者的倾斜保护。因此，金融消费者在享有金融服务和购买金融产品时，除享有消费者的一般权利外，还应当享有与金融市场特点相呼应的权利，其中最核心的就是金融消费者的知情权、隐私权、受教育权、求偿权等。

(3)建立金融产品信息披露制度。金融产品提供者对于金融商品或服务的信息披露是金融消费者行使知情权的基础，是金融消费者保护的重要内容之一。信息披露得越全面，产品的风险程度越一目了然，产品价格就会越透明，因此，金融产品提供者往往不会充分地披露产品的全部信息，而是有选择地予以披露。因此，金融机构发售金融产品必须向公众充分披露产品信息，并将其备案至专门的政府信息平台。该平台对备案信息进行分析和认可，接受公众咨询并定期向公众作出产品信息解读和提示。金融机构未充分披露信息或未备案或备案信息与披露信息不一致的，将不得对外发售或停止对外发售。

(4)设立专门的金融消费者权益保护机构。我国目前没有专门的金融消费者保护机构承担金融消费者保护职责。基于金融消费市场的专业性和风险性，法律规定的有限性与社会现实的无限性，设立专门的金融消费者权益保护机构十分有必要。本次金融危机之后，美国金融改革的一个重要举措就是设立专门的金融消费者保护机构“金融消费者保护署”。因此，建议在中央人民银行下设“金融消费者保护办公室”专司金融消费者权益保护之责，具体负责就金融消费者保护事宜与一行三会的沟通协调，独立受理金融消费投诉，统筹规划金融消费者教育等事项。

(5)构建金融消费者风险承受能力评估体系。金融消费者的风险承受能力是决定金融消费是否理性、金融市场是否稳健的重要因素。风险承受能力不同的金融消费者购买不同风险程度的金融产品才是产品与客户之间的理想状态。而实践中往往出现金融机构向金融消费者出售与其风险承受能力不相匹配的产品，这是导致金融消费者利益受损的主要原因。因此，我国应构建金融消费者风险承受能力评估体系，由上海市金融消费者保护办公室建立上海市金融消费者风险承受能力评估体系，培育中立的风险测评机构，要求金融机构在销售金融产品时，必须对金融消费者进行风险承受能力的测评，并根据测评结论，将合适的金融产品推荐给合适的金融消费者。

(八)进一步整顿和维护金融秩序。良好的金融秩序保证金融安全和金融效率，保证市场竞争的公平，市场主体的平等和合法利益的实现，引导市场资产的合理配置，降低交易成本。拥有了良好的金融秩序，金融市场才能繁荣稳定地发展，居民的金融资产才能实现保值增值。要维护和整顿金融秩序，要求各级金融监管机构在现阶段依法加强监管。在这方面我们虽然取得很大成绩，但还需要作出更大努力。其次，要整顿和维护金融秩序，还要求提高金融刑法制度能力，坚决打击金融犯罪。金融刑罚制度，在打击金融犯罪，整顿和维护金融秩序方面发挥了积极作用，保障我国安然渡过1997年的亚洲金融风暴并坦然迎对本次国际金融风波的来临。未来，我们必须进一步细化和完善刑法以及刑诉法方面的相关规定，加强对金融犯罪的研究和调查，及时应对新情况和新趋势。