农村金融变革理论及实践

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发达国家和发展中国家以及城市金融和农村金融之间存在一个很大的差异，即土地抵押权限的不同，多数发展中国家为确保农村土地发挥社会保障功能、维护社会稳定，在允许城市土地和房产进行抵押流转的同时，大都限制农村土地和房屋的抵押流转。在我国，虽然经过一系列法律的完善，土地承包经营权作为一种用益物权的权能，已经可以在市场上作为特殊商品进行流转，但流转的形式主要是转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，多部法律仍明令禁止土地承包经营权的抵押。这导致农村缺乏有效抵押担保物，只能开展小额信贷业务，而小额信贷业务贷款额度小、利率高、期限短，无法满足种养大户和农业产业化经营的有效金融需求。因此，需要逐步修改完善农村土地产权制度的相关法律法规，逐步放宽农村土地产权，逐步允许农村土地产权抵押，从而加快农村金融和农村经济发展。本文从理论分析、法律演变、存在问题三个角度分析农村金融与农村土地产权改革之间的互动关系，首先对农村金融、农村和农村经济发展三者关系进行理论分析，其次回顾我国的演变和存在的法律障碍，然后剖析我国农村金融和农村中存在的问题，最后提出通过土地产权抵押改革拓宽农村贷款抵质押物范围，从而促进农村经济金融协调可持续发展的建议。

一、农村金融、农村与农村经济发展的理论关系

正如阿马蒂亚•森的研究结论所强调的，权利剥夺、能力缺失是导致发展中国家贫富差距拉大的真正原因(1998)。发展中国家农村劳动力资源丰富，资本尤其是货币资本相对缺乏，加上农业比较收益率相对较低，因此农村发展中普遍面临资金短缺问题，资金、劳动力外流严重，金融抑制和资金缺乏问题已经成为阻碍农村经济发展的一大瓶颈，从而使农村陷入贫困的恶性循环①。如何不断增加农村生产的货币资本，打破贫困的恶性循环是重要因素。农村金融体系承担着为农村生产融通资金、盘活农村生产经营的输血功能，是现代农村经济的核心，也是制约发展中国家农村经济发展的重要因素。农村土地产权改革通过增加土地产权的完整性和流转程度，能够提高农村经济单位的有效需求，从而激活农村金融的作用。由于农业生产风险较大、农村中小企业、微型企业和种植大户等缺乏启动资金和抵押担保物，最大的存量资产就是耕地、宅基地和住房，由于无法抵押，这些资产就只能是死的资产，无法变现，因此农村的有效金融需求也相对缺乏。而通过增加土地产权的完整性和流转程度，则能够将农村土地资源配置到效率最高的领域，从而获得三种收益：一是提高土地的规模经营，减少因城镇化、农业比较收益低、权利不明确不稳定而带来的抛荒、短期行为等问题；二是通过流转（转让、出租、承包、入股、抵押）等能够盘活农民的存量资产，使他们获得产权转让的额外收入；三是通过扩大农村土地作为抵押担保物的功能，能够增强农民通过正规渠道获得贷款的能力，从而丰富农村金融信贷模式，吸引更多资金投入农村经济建设。我国正在进行的农村不断拓展农村土地产权的边界，既调动了农民的生产经营积极性，也吸引了更多货币资本投入农村，从而带动了农村经济发展。由此，我们提出如下假设：

假设Ⅰ：农村金融抑制是制约农村经济发展的重要因素，提高农村金融效率能够促进农村经济发展。假设Ⅱ：农村有利于提高农村金融效率，从而加快农村经济发展。我们通过构建一个包含金融部门的内生经济增长模型，采用加入公共资本存量影响的柯布－道格拉斯生产函数，来证明农村金融、农村对农村经济发展的作用。假设农村经济实体有两个部门，实物生产部门和金融部门，在金融部门中，存在两种不同性质的金融体系：农村政策性金融体系和商业金融体系，农村政策性金融体系是普惠型金融的重要部分，以政策性金融为主，商业金融体系以商业性金融为主。农村产出由消费C和储蓄S决定，而农村总产出由资本存量、劳动力和社会公共资本共同决定：Y=C+S=AKαLβPξ（1）商业金融部门的作用在于将储蓄转化为投资，假定其转化比率为θ，我们假设这一转化比率的提高有赖于金融部门的工作效率λ。而政策性金融作用于特定的领域，即为农村提供公共产品和准公共产品，具有较强的外部性，如对农林渔牧等基础产业和农户、妇女、农民工等弱势群体提供的信贷支持。具体而言，通过政策性金融所形成的资本水平可以采用社会公共资本来表示，这与商业银行通过有效储蓄所形成资本积累是不同的。政策性金融体系提升公共资本的能力来源在所有储蓄中所占有的份额γ和将储蓄转化为投资的效率μ，由于政策性金融具有提供一定的福利性质，因此我们假设其工作效率是相对固定的。土地产权改革通过对农村商业性金融部门和政策性金融部门的叠加影响而作用于农村经济发展。一是土地产权的逐步放宽和完善，能够增加农村经济单位（农户、专业合作社、涉农企业）的有效金融需求，并提高农村商业金融体系的转化比率θ，从而提高私人资本积累水平，促进农村经济增长；二是能够提高农村政策性金融的工作效率，从而增加社会公共资本的供给。农村社会公共资本对农村经济发展的促进作用体现在提供私人资本所不能提供的公共产品上，如农村教育投资、农村水利等基础设施、缩小城乡地区差距等。产权制度是农村经济中的基础制度，清晰的产权界定有利于提高政策性金融的激励效果，从而改进农村政策性金融的工作效率，通过政策性金融的杠杆作用撬动更多的社会公共资本投资于具有正外部性的公共产品，从而促进农村经济增长。这印证了我们的假设Ⅱ，即农村产权改革能够改进农村金融效率，从而加快农村经济发展。

二、我国农村土地产权改革的演变和法律障碍

居民资产是个人生存和发展的基础，财产权（物权）有助于保障居民资产，提高社会的经济福利和效率，对财产权的法律保护创造了有效益地利用各种资源的激励（理查德•A•波斯纳，1997）。波斯纳认为个体具有自由处置财产并享有财产处置收益的权利，从而使得财产能够在市场自由转让，发挥市场经济有效配置资源的作用，把资源和财产从较低价值的用途配置到最高价值的用途，使财产增值，增加社会财富。同时，伴随财产的自由转让，同类财产会向利用效益高的使用者集中，从而产生积聚效应和规模效应，既实现了经济效率，也使产权所有者能够分享产权转让带来的收益。土地承包经营权属于财产权和物权的范畴，发达国家对物权的界定大都兼顾了权利的全面性、排他性和可转让性。我国2007年颁布的《物权法》也对物权（财产权）进行了较为全面的规定：“物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”土地使用权抵押权具有物权性质，属于担保物权的一种类型，指抵押权人不依赖土地使用权人的意志而实现的对土地使用权进行处分，通过折价、变卖、拍卖、抵押等方式而使自己获得优先受偿的权利（杜满秀，2002）。

土地承包经营权作为我国农村土地权利的核心，是农民最重要的财产权，通过农村产权改革逐步实现土地承包经营权流转能够提高土地承包经营权的效益最大化，增加居民收入。对土地承包经营权的转让、抵押等是实现土地承包经营权流转的应有之义。我国1953年完成的，打破了封建租佃制土地制度，使得三亿多无地或少地的农民得到了七亿多亩土地（冀县卿、钱忠好，2010），实现了耕者有其田的理想目标，初步实现了土地资源配置的公平性。1953年起进入农业合作社阶段，合作社重新收回农民的土地，1956年开始，农业合作化运动由初级社大批转向高级社（），建立起集体土地所有制。高级社的产权模糊，产权的激励功能消失，集体化没有达到想要的加快农业发展的效果（费正清，1990）。土地产权的排他性受到严重限制（冀县卿、钱忠好，2010），生产队没有土地的交易权、土地使用权受到限制、土地收益权被分割、激励机制缺失（陈剑波，1994），土地产权的可转让性严重缺失。长期的产权缺失和制度低效使得“包产到户”应时而起。农民自发进行的家庭联产承包责任制风靡全国。

家庭联产承包责任制清晰界定了国家、集体、个人之间的权利，增加了农户对农地的使用权和收益权，取得了突出成效。中国农村由生产队体制向家庭联产承包责任制的制度变迁，使1978~1984年间的中国农业产出增长约46.9%（林毅夫，1994）。随着家庭承包责任制的逐步完善，农民获得的农地使用权、收益权逐步扩大，各种权利内涵不断增加。使用权年限逐步延长，农民土地也逐渐产生规模经营。但是农村土地产权可转让性的获得则更加求稳,经历了一个从严格限制交易到逐步鼓励交易的松动过程，且交易仅限于农业用途（冀县卿、钱忠好，2010）。1982年《宪法》规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。

1986年《民法通则》规定：“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”1988宪法修正案提出：“任何组织或者个人不得侵占买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”由此，土地使用权的转让才逐步得到法律认可，并逐渐为中央政策所鼓励。2007年以来，国家层面不断延长农村土地产权的时间，明确界定农村土地承包经营权的归属，2010年《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发[2010]1号）明确提出：“抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”虽然土地承包经营权作为一种用益物权的权能，经过一系列法律的完善，已经可以在市场上作为特殊商品进行流转，但流转的形式主要是转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，多部法律仍明令禁止土地承包经营权的抵押。如中华人民共和国《担保法》第37条和《物权法》第184条均明确规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条明确：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。”《土地管理法》虽然没有明确宅基地不能用于抵押，但第62条的规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这也是间接断了抵押者的后路。但是相关法律的规定并不完全是铁板一块，其中也透露出对于土地流转和经营权抵押的改革意图。如为促进土地的适度规模经营和土地经营权流转市场的发展，2002年出台的《农村土地承包法》第10条、32条和49条的规定明确了土地承包经营权可以采取多种方式流转，如果是通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，其土地承包经营权还可以采取抵押方式流转。《物权法》第184条在规定耕地、宅基地的土地使用权不能抵押的同时又规定“但法律规定可以抵押的除外”。

三、我国农村金融和农村中存在的问题

对我国农村土地产权改革的典型调查发现，农村土地产权制度改革既能增加农村金融机构的业务，培育涉农金融机构新的利润增长点，使得更多的金融机构关注农村；也能够合理配置和充分利用土地资源，促进农业各生产要素的合理流动，提高农业生产率和土地产出率，改善农业经济结构，实现土地的适度规模经营。从而促进农民增收，缩小城乡居民收入差距，摆脱农村贫困陷阱。但是，目前我国仍然面临农村土地产权制度与农村金融制度互相割裂、不能完全适应农村经济发展的问题。一是现有土地产权制度制约了农村的有效金融需求。我国农村中小企业、微型企业和种植大户等多年面临贷款难问题，他们缺乏启动资金和抵押担保物，最大的存量资产就是耕地、宅基地和住房，由于无法抵押，这些资产就只能是死的资产，无法变现。而抵押则能盘活农民的存量资产，使他们能够通过正规渠道获得贷款，从而丰富农村金融信贷模式，吸引更多资金投入农村经济建设。《物权法》、《农村土地承包法》以及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律文件的规定，限制了以土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的有效性，导致土地经营权抵押担保合同在法律上属于无效合同，金融机构就抵押物优先受偿的诉求无法获得人民法院支持，法律上的不许可成为推行这一信贷创新品种的最大障碍。二是我国农村金融供给仍然明显不足。金融供给受到商业化趋利性的制约，中小商业银行做大、农村资金外流现象普遍，农村金融市场缺乏竞争，专门服务农户和涉农中小企业的中小金融机构数量过少，农村金融有效供给不足。另外，土地流转后，农业龙头企业和规模经营户对信贷需求旺盛，而当前受经营管理体制、资金实力等因素影响，加上贷款期限短、投向分散、规模小，农村金融资金供给能力很难满足规模土地流转的信贷资金需求。三是相关机制措施不够完善，影响了农村土地产权制度改革的推广进程。土地承包经营权证发放不及时、记载欠规范的现象在农村普遍存在，导致土地的范围不能准确界定，容易导致在行使抵押权时产生纠纷；独立的土地价值评估机构和科学的土地价值评估标准的缺乏，使土地承包经营权的商品性不能完全通过市场表现出来，影响到土地承包经营权的正常流转和实现抵押权时的再流转。四是农村社会保障体系不健全，使农民仍然视土地为最后的生存保障，对金融机构行使抵押权时，农民将会产生失去土地和未来社会保障的担忧，从而对通过土地承包经营权抵押获取贷款有所顾忌，影响该项业务的开展。

四、推动农村产权制度改革，进一步拓宽农村贷款抵（质）押范围，促进农村经济金融可持续发展

我国多年来的农村土地产权改革通过赋予农民土地承包经营权更多的权利内涵，从而进一步激发农村发展活力，调动金融资金加大农村投放。本文基于对农村金融、农村与农村经济发展关系的理论分析，以及对我国农村实践经验的总结，发现各地农村土地产权改革的实践取得了突出成效，对于激发农村金融作用、加快农村经济发展具有重要意义。但是目前由于法律障碍及相关配套机制的不健全，土地产权除集体林权、荒地、水域、滩涂使用权等与农民关系相对较少的产权能够抵押外，耕地承包经营权、宅基地和农房使用权均不能抵押，抵押权改革面临一系列困难。需要采取一系列可行性措施加强农村与农村金融发展。

（一）适应经济社会发展需要，逐步修改完善农村土地产权制度的相关法律法规。为使农地抵押贷款更具现实意义，建议有关部门尽快修订完善《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等法律法规,使农村享有土地占有、使用、收益、处理四种权益，允许土地承包经营权用作抵押进行融资，赋予农民更加充分、完整且有保障的土地承包经营权，确保现有土地承包关系保持稳定并长久不变，为农地金融制度奠定法律保障。

（二）改进农村产权界定的体制机制和土地承包经营权价值评估。认真做好集体土地所有权的确权登记颁证工作，根据具体情况把土地所有权明确到户，奠定农村金融制度和业务创新的产权基础。完善土地经营权价值评估制度，加强土地经营权流转、评估、处置市场建设。建立土地承包经营权和农村住房流转服务中心，建立流转交易信息网络。积极培育专业的产权评估机构和产权价值评估的专业人才，探索建立客观、公正、具有竞争性的农村产权评估市场。

（三）在平衡地方财政力量和风险激励效果的基础上，建立农村土地产权抵押贷款风险分散和补偿机制。各级政府财政部门应建立专门的贷款损失保障或补偿机制，在贷款发生违约或金融机构处置抵(质)押权出现困难时，实施抵(质)押物收购或进行贷款风险补偿。

（四）完善城乡统筹、全面覆盖的农村社会保障体系。要尽快减少耕地所过度承载的社会保障功能，完善落实农村医疗、教育、养老、最低生活保障等政策，实现城乡统筹、全面覆盖的农村社会保障体系。农村社会保障制度改革的关键是必须尽快建立健全能够覆盖纯农户、兼业农户和失地农户这三种不同类型的农民群体，并且能适应他们较强流动性的城乡一体化的社会保障体系。

（五）借鉴各国发展小额信贷的经验，通过允许农村土地产权抵押，建立符合中国实际的农村小额信贷组织体系。通过农村土地产权抵押，激活农民手中最大的存量资产，降低小额信贷的风险，扩大小额信贷规模，从而为农村金融的商业可持续发展奠定坚实基础。同时，要适度放宽对新型农村金融机构和非正规金融的准入限制，允许和规范非正规金融体系，促进民间融资健康有序发展，加快发展我国农村小额信贷业务。