小型金融机构监管体制研讨

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2012年3月18日国务院下发通知批转发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，要深化金融体制改革，积极培育面向小型微型企业和三农的小型金融机构。近年来，在金融监管部门大力推动下，村镇银行、社区银行、小贷公司、担保公司等新型小微金融机构迅速发展，党中央、国务院也高度重视培育小型金融组织和机构。在市场经济体制下如何发挥小型金融机构在支持实体经济、建立多层次的农村金融服务体系中的作用，是值得研究的。同时在发展和完善小型金融机构过程中，因为小型金融机构发展处于初步和完善阶段所以需要及时完善监督机制，使其良性发展，对当前发展小型金融机构并提供有针对性金融服务具有十分重要的现实意义。

一、小型金融机构改革发展的态势

在亚洲金融危机之前，中国金融业是处于体系的恢复、建立和完善的过程中，小型金融机构得以初步建立和发展。在之后的十多年里，中国大大加快了对金融部门的改革，基于金融业的发展实际关闭了大批有问题的小型金融机构。在经历了2008年的国际金融危机后，关于小型金融机构发展的方向，国内出现了一些争论，“摸着石头”最终的目标是“过河”，不能在中间停滞，更不能“浑水摸鱼”。经过了几年的论证和实践探索，以及按照市场化原则推进小型金融机构的重大改革，当前不仅完善了准入制度，放宽市场准入门槛，鼓励更多的民间资本进入金融业，进一步发展小型金融机构，放宽民间资本成立小型金融机构的种种限制。上市为小型金融机构带来了更多的融资机会和更广泛的发展空间。国务院正式将关于支持非公经济发展列入首要地位，为民间资本拓宽了投资渠道，将会促进更多的中小民营企业出现和实现更好的发展，也为小型金融机构带来了更广阔的发展空间。发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》的，则更有助于完善金融市场体系，更有利于小型金融机构的发展，这对小型金融机构发展而言是利好的消息。温总理3月28日主持召开国务院常务会议，决定设立温州市金融综合改革试验区。会议批准实施《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，会议指出，温州市民营经济发达，民间资金充裕，民间金融活跃。该方案要求通过体制、机制创新，构建与经济社会发展相匹配的多元化金融体系，使金融服务明显改进，防范和化解金融风险能力明显增强，金融环境明显优化，为全国金融改革提供经验。至此，小型金融机构的大发展提上日程并得到国务院的支持。

理论研究表明，发展小型金融机构有利于建立以正规金融为主导、民间金融为补充的中小企业融资支持体系，对中小企业融资难问题来说是重大利好。对于那些适应和促进实体经济发展的民间金融形式，通过逐步完善相关法律法规，促进民间融资的规范化、阳光化，将为中小企业卸下融资的包袱，这不仅有利于小型金融机构自身的发展，而且是实现“稳增长、调结构、惠民生”的重要举措。从具体发展模式上，可考虑采取美国社区银行的方式，使新型小型金融机构从服务对象上专注于中小企业，从区域上集中于所在地区。

二、小型金融机构监管面临的新问题

1.监管重复和监管真空。在当前分业监管体制下，银监会、证监会、保监会仅对各自监管领域下的特定的金融机构进行监管。对于小型金融机构的监管，由于缺乏相关法律规定和职能的严格定位，在实际监管中容易出现相互争权或者相互推诱责任的情形，从而导致监管重复或监管真空，不仅增加了监管成本，也严重影响了监管效果。

2.金融监管体制阻碍金融创新。现有金融监管长期以来凭借行政手段，没有衡量金融机构行为的客观标准和规范的奖惩办法，没有规范的标准和指标体系。中国对金融业的严格限制、融资及投资渠道的缺乏及传统单调的业务品种，一些具有转移风险及展期保值功能的金融产品和金融工具无法在市场上立足，影响了金融市场主体的市场运作行为及决策。特别是时下针对小型金融机构的监管，在现有监管体制下，容易出现监管真空，进而阻碍金融创新。

3.监管方式有效性不足。针对小型金融机构的监管而言，从金融监管方式分析，中国的金融监管主要是外部监管，包括非现场监管和现场检查。中国现行的金融监管主要以现场监管为主，大多是进行事后监管，缺乏主动性和超前意识，从而缺乏对金融风险的防范性。而非现场监管主要通过收报表、看数据、写分析等方式进行监管的一种方式，它能够从宏观上对风险进行分析和判断，从而找到防范这些可能的风险的途径。一方面非现场监管缺乏真实、完整的资料和系统、科学的分析判断，难以发挥应有的作用。另一方面现场检查则主要是完成上级部署的某一项任务，从上到下层层动员，集中人力统一行动，即使对小型金融机构进行全面专项检查，也很难发挥对非现场监管的补充和核实的作用。这样非现场监管和现场检查就发生了脱离，不能形成一个有效的监管链条。

4.缺乏规范的信息披露机制。小型金融机构发展刚刚开始，在发展之初设置比较科学的信息披露机制，对小型金融机构发展具有十分重要的现实意义，准确、及时、全面地获取和处理各种信息是对金融业实施有效管理的一个基本前提，也是市场公开原则的集中的体现。小型金融监管的信息系统尚处于一种分割、低效、失真的状态。一方面中央银行、证监会、保监会等基层监管部门的信息沟通系统尚未建立，不能实现监管信息共享；另一方面监管信息报送制度落实不好。基层监管部门在金融监管信息的收集上困难较大。

5.小型金融机构自身的问题。区域扩张力度是加强、业务准入的丰富给小型金融机构带来了潜在的风险压力。在信贷风险方面的风险开始凸现，国际金融危机下，小型金融机构的资产质量面临考验。小型金融机构数据、应用层的上移给总行带来了更大的风险隐患。严峻的国内、国际的双重竞争，在金融体制改革逐步深化的背景下，面对日趋扩大的市场压力。发展小型金融机构的同时，应该注意防止变相高利贷和相关金融风险的扩散。一是防高利贷化，如果小型金融机构经营不规范，民间借贷不合理发展将导致高利贷滋生，此举将大幅提高中小企业经营成本并积累风险。二是防止民间借贷风险向银行体系和实体经济的扩散。这些风险隐患需要关注并处理。

6.体制、人员与环境因素。小型金融机构资本金主要由股东或社员入股组成，从目前分析，普遍存在资金不足、股权结构不合理的现象；小型金融机构还未达到规范的合作制或股份制的要求，没有建立科学的经营决策和权力制衡机制；股东和社员权益无法保障和落实，不同程度存在产权模糊、政企不分、权责不分的体制缺陷；小型金融机构普遍缺乏科学的效益核算观念，资产风险较高。而对于小型金融机构而言，人员素质和法人约束的局限性也是极其重要的约束和限制，人员素质亟须通过集中专业的培训提高，法人约束的局限性也亟须通过相关法律法规解决。针对外部环境而言，小型金融机构面临国有金融机构和外资金融机构的竞争，由于实力和地位的不平等，导致竞争环境并不均衡。

三、改革与完善小型金融机构监管的对策与建议

1.进一步深化和完善监管体系。强化对小型农村金融机构监管的有效性。应该根据辖内小型金融机构的数量和特点配备充足的监管力量，实施有针对性的监管方式，保证持续、动态监管，及时发现风险，建立风险处置机制，监督其坚持三农和实体经济服务方向，努力实现健康稳定发展。监管原则的审慎性与灵活性相结合。一是面对风险较高的小型金融机构，必须坚持审慎原则，充分防范各类风险；二是要实施差异化监管，根据所在区域、经营状况等因素的不同，监管部门可对金融机构进行分类监管，对经营良好、风险管控得当的，适当放松监管标准和约束条件；三是在加强监管的同时，还要注重促进和支持其开展业务和产品创新，在风险可控的范畴内更好地服务于三农和小微企业。提高监管方式的实用性。一方面，应该加强监管方与小型金融机构的交流，在此可以借鉴美联储对于社区银行的监管方式，使监管部门能够及时了解监管对象的信息和状况，双方及时互动。另一方面，要更着重加强对于非银行金融机构和准金融机构的监管，防止其成为高利贷平台。

2.加强监管措施的具体落实。具体的监管措施落实对监管具有现实意义，一是加强社会信用体系建设，推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，推动小微企业和农村信用体系建设，加强信用市场监管；二是完善地方金融管理体制，防止出现监管真空，防范系统性风险和区域性风险，建立金融业综合统计制度，加强监测预警；三是建立金融综合改革风险防范机制，清晰界定地方金融管理的职责边界，强化和落实地方政府处置金融风险和维护地方金融稳定的责任。

3.宽严并济逐步规范。小型金融机构盈利能力弱，抗风险能力差，要创新小型金融机构的监管机制，初期监管重点可放在建立健全信息系统而非严格管制，通过加强信息沟通交流，保障信息渠道的畅通来防止风险的累积。4.坚持“规范与严厉打击相结合”的原则理顺民间借贷问题。一方面，逐步完善适应于民间金融的法律法规，对于适应促进民营实体经济发展的民间金融形式应规范发展，促进民间融资的规范化、阳光化；另一方面，对于以投机为目的的“高利贷”资金、非法募集资金等，应予以坚决打击。同时，紧密排查银行贷款资金流向，避免违规投入民间借贷市场，严防民间借贷风险向银行体系扩散。