金融监督管理思考

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一、背景

2003年3月10日第十届全国人大一次会议第三次会议通过了国务院机构改革方案，中国银行业监督管理委员会获准成立；是年12月27日，第十届全国人大常务委员会第六次会议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》(下称《银行业监督管理法》)、《关于修改〈中华人民共和国中国人民银行法〉的决定》和《关于修改〈中华人民共和国商业银行法〉的决定》，并于2004年2月1日起正式施行，三部银行法的颁布和实施，标志着我国现代金融监管框架的基本确立。三部银行法和《证券法》、《保险法》、《信托法》、《证券投资基金法》、《票据法》及有关的金融行政法规、部门规章、地方法规、行业自律性规范和相关国际惯例中有关金融监管的内容共同组成了我国现行的金融监管制度体系。

一、金融监管的作用

综合世界各国金融领域广泛存在的金融监管，金融监管具有深层次的原因和意义。

首先，金融市场失灵和缺陷。金融市场失灵主要是指金融市场对资源配置的无效率。主要针对金融市场配置资源所导致的垄断或者寡头垄断，规模不经济及外部性等问题。金融监管试图以一种有效方式来纠正金融市场失灵,但实际上关于金融监管的讨论，更多的集中在监管的效果而不是必要性方面。

其次，道德风险。道德风险是指由于制度性或其他的变化所引发的金融部门行为变化，及由此产生的有害作用。在市场经济体制下，存款人(个人或集体)必然会评价商业性金融机构的安全性。但在受监管的金融体系中，个人和企业通常认为政府会确保金融机构安全，或至少在发生违约时偿还存款，因而在存款时并不考虑银行的道德风险。一般而言，金融监管是为了降低金融市场的成本，维持正常合理的金融秩序，提升公众对金融的信心。因此，监管是一种公共物品，由政府公共部门提供的旨在提高公众金融信心的监管，是对金融市场缺陷的有效和必要补充。

第三，现代货币制度演变。从实物商品、贵金属形态到信用形态，一方面使得金融市场交易与资源配置效率提高，一方面导致了现代纸币制度和部分储备金制度，两种重要的金融制度创新。

最后，信用创造。金融机构产品或服务创新其实质是一种信用创造，这一方面可以节省货币，降低机会成本，而另一方面也使商业性结构面临更大的支付风险。金融系统是“多米诺”骨牌效应最为典型的经济系统之一。任何对金融机构无力兑现的怀疑都会引起连锁反应，骤然出现的挤兑狂潮会在很短时间内使金融机构陷入支付危机，这又会导致公众金融信心的丧失，最终导致整个金融体系的崩溃。金融的全球化发展将使一国国内金融危机对整个世界金融市场的作用表现的更为直接迅速。

因此，金融监管对于维护良好的经济金融秩序、优化资金配置、提高金融运行效率、保证货币政策的有效实施、促进社会经济健康发展有着十分重要的作用。主要体现在：

(1)维持金融业健康运行的秩序，最大限度地减少银行业的风险，保障存款人和投资者的利益，促进银行业和经济的健康发展。

(2)确保公平而有效地发放贷款的需要，由此避免资金的乱拨乱划，制止欺诈活动或者不恰当的风险转嫁。

(3)金融监管还可以在一定程度上避免贷款发放过度集中于某一行业。

(4)银行倒闭不仅需要付出巨大代价，而且会波及国民经济的其它领域。金融监管可以确保金融服务达到一定水平从而提高社会福利。

(5)中央银行通过货币储备和资产分配来向国民经济的其他领域传递货币政策。金融监管可以保证实现银行在执行货币政策时的传导机制。

(6)金融监管可以提供交易帐户，向金融市场传递违约风险信息

二、金融监管存在的问题

现阶段的金融监管目标可概括为：防范和化解金融风险，维护金融体系稳定与安全；保护公平竞争和金融效率的提高；保证金融业稳健运行。笔者认为我国金融监管中主要存在下列问题。

一是人民银行定位不清晰，影响了央行参与、指导金融业整体监管的作用发挥。跨市场金融产品的迅速发展，模糊了分业监管的边界，也使得分立的监管难度在加大。与此同时，人民银行在制定和执行货币政策、担当最后贷款人角色过程中，缺少与“三会”的合作机制，无法切实保证货币政策的执行效果。从金融机构收集的大量数据和信息，也存在重复采集、多头采集和信息一致性差等问题。由于职责限制，浪费了人民银行在金融监管和金融风险化解上所具有的其他机构无法比拟的分支机构布局优势。

二是金融监管成本和效率不匹配。我国监管效果不尽人意，消极金融现象时有发生。主要原因包括：金融机构资产质量、经营水平的限制、渐进式经济体制改革对“弱金融”的过度依赖，还包括自上而下的金融改革方式、监管宽容的存在致使市场惩戒机制不力，金融机构自我约束、自我管理机制不健全，金融同业工会等行业自律性组织在我国也极为少见，社会监督机构对金融机构的监督和检查缺乏自主权。监管部门将主要精力放在机构审批和业务审批上，对金融机构日常营运监管较少，难以发挥应有效能。

三是多头监管问题。首先，多个监管主体之间在监管标准上不可避免地存在差异，造成在某些领域出现监管重合，在某些领域又出现了监管真空，例如金融机构同业存放、系统类法人机构资金往来等非同业拆借融资行为监管问题，商业银行设立基金管理公司进入货币市场问题，都面临这样的监管困境；其次，由于监管主体都依据各自的监管原则制定监管规则，在保证各自监管有效性的同时，势必牺牲了监管效率，提高了监管成本；第三，多头监管的存在，使得没有一个“有权”机构能够负责整个金融市场和金融体系的风险，最佳的监管时机往往会在沟通、协调过程中被错过。金融监管受外部因素影响问题。中国金融体制改革从一开始就是在政府控制下的自上而下的改革。从中国人民银行独立行使中央银行职能、专业银行分设，再到政策性银行的成立，无不都是在政府的推动下完成。也正因为在金融体制改革中有政府的参与，从而极易产生寻租行为与内部人控制的问题。金融机构的寻租行为，甚至包括与地方政府协同的寻租行为，加大了金融监管的难度，降低了金融监管的效率。

四是“监管有余、创新不足”问题。在现行分业监管制度下，银行参与证券业务被限制，一些具有转移风险及套期保值功能的金融产品和金融工具无法在市场立足，影响到证券机构的运作及策略，证券市场表现出很强的短期投机性和不稳定性。与此同时，大量衍生金融产品则受到严格的监管限制，金融机构对于金融创新的动力不足，制约了我国金融的发展

三、改进金融监管的建议

发挥央行监管优势，整合金融稳定、金融服务和金融监管资源。央行在参与金融监管活动中，无论是宏观稳定性调节，还是微观审慎性监督，都具有其不可替代的优势。此次金融危机提醒我们：在市场失灵、集体失去理性时，必须、且只能由政府出手进行全局性的干预，中央银行作为国家的银行、最后贷款人，是最能够以超越金融业的角度审视金融体系，进而实施有效风险处置的部门。比较可行的改革方式，是对原有监管机构进行整合，按照统一监管、功能性监管的思路，由人民银行牵头建立“金融监管委员会”，下辖银监局、证监局、保监局、外管局，甚至可进一步打破按照被监管主体类型划分监管机构的传统，分存款类、授信类、信托类、投资银行类、保险类、类等业务种类对应监管部门，有效填补监管盲区，解决分业监管中政策协调和配合问题。“金融监管委员会”的职能定位与“货币政策委员会”相对，前者负责金融监管，后者研究和制定货币政策，两者共同服务于维护金融稳定的总体目标。

借鉴国际经验，改进监管方式，由粗放式监管向风险目标监管转变。金融监管应适应混业经营、金融创新的新形势，放弃主体监管思路，更多强化功能性监管，对所有金融机构的同类型的业务进行统一标准监管，以减少监管真空和盲区；深化非现场监管，更贴近市场前沿，利用现代科技手段，从金融机构的日常经营数据抓起，提高监管的前瞻性和有效性；推进金融改革，完善金融体系，特别是在金融风险只能控制和转移、不能被消除的原理指导下，推进商业银行朝着科学的公司治理结构改革，建立健全存款保险、金融机构纾困基金。

正确处理金融监管与金融创新的辩证关系。不可简单地将金融监管与金融创新、金融监管与金融发展对立起来，有效的监管对于金融创新起到规范、控制风险的作用，有利于金融创新和金融健康、良性发展。正确的态度是不因为次贷危机而抑制合理的金融创新，也不放任投机性的金融创新自由泛滥酿成系统性金融风险。

加强金融监管的国际合作。首先，要按照新资本协议要求制定相应的规章，强化对商业银行以及金融控股公司的风险管理及资本金的要求；其次，要对银行风险评估体系的合理性、准确性及信息披露的可信性进行监督，推动商业银行风险管理的科学化；再次，针对国有商业银行资本充足率偏低的问题，要制定相关政策，使其资本充足率尽快达到巴塞尔协议的要求；最后，要强化监管当局对银行安全性监管的独立性和权威性，使其具有处罚的自主权。