金融维护中法律缺失不可忽视的疑问

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做好金融维权工作，维护金融机构的合法权益，是建立和谐互信的地方金融生态环境的主要组成部分。本文从法律的视角来探讨金融维权过程中出现的相关问题及对策。

一、金融维权管理中的相关法律问题

（一）金融维权管理机构缺失

1.金融机构的维权管理部门职能弱势。基层商业银行和城乡信用社的金融维权工作多由信贷部门具体操作，有的金融机构虽然设立了资产保全部门，但事务多、人员少、知识结构不合理，缺乏金融维权的专业人才，在债权催收、保全、评估及应诉方面，处于被动应付地位。

2.金融监管机构对金融维权进行协调和管理的主体不明确。金融监管体制改革前金融维权工作由人民银行进行协调和管理，银监会分设后，法律上没有明确规定由哪个部门负责金融维权的协调和管理，造成金融维权管理“群龙无首”。

（二）金融维权法律制度不完善

1.没有专门的金融维权法律或者行政法规。目前，金融维权工作的法律依据是《民法通则》、《合同法》、《担保法》等综合性法律，国务院行政规章虽然不少，但政策性强，彼此缺乏衔接，内容上常有冲突的内容。实践中，金融机构维权常以《商业银行法》、《贷款通则》等为依据，但无论哪部法律，其规定都是原则性和笼统的，而人民法院在审判过程中，又过多地考虑地方利益、社会稳定等因素。因此，金融维权工作缺乏一部专门的法律或者行政法规的作为依据。

2.现行《破产法》的规定不利于金融维权。按照我国的《破产法》，企业财产在扣除清算费用后的清偿顺序是：企业所欠职工工资及社会保险费、国家税款、一般债权。这样的破产清偿顺序容易造成企业以破产名义实施逃废贷款行为。据调查，某市四家国有商业银行2006年底贷款余额为11.68亿元，不良贷款余额7.36亿元，占比63%（不良贷款中包括市中行剥离数额）；从不良贷款形成的原因分析：由企业改制、转制、破产、停产等原因形成的坏帐为4.3亿元，占58%。某农村信用社由于企业改制、转制、破产形成的不良贷款达2.7亿元，占全部不良贷款的60%。

3.1994年国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》规定，常被许多地方政府部门和企业违规套用，以此逃废金融债务。

《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的通知》和《补充通知》中关于国有企业政策性（即计划性）破产试点的政策只适用于国务院确定的“优化资本结构”试点城市范围内的国有企业，但许多非试点城市的企业在破产时也强行适用这一政策。由于《通知》和《补充通知》对企业应当具备哪些条件才可以纳入“计划内破产”的范围，以及哪些部门行业的企业不能实行“计划内破产”等问题没有规定，一些地方为了保持社会稳定、安置下岗职工，任意扩大“计划内破产”的适用范围，对一般破产企业套用“计划内破产”的有关政策，导致了不规范的企业破产行为的大量增加。

（三）金融机构信贷、债权管理机制不健全引起相关法律风险

1.贷款保证效力不足形成法律风险。（1）保证人不具备法定担保资格。如政府部门或非经济实体等组织为贷款人提供担保。（2）保证人经济实力不足。如一家企业为多家企业提供担保。（3）保证人企业改制或恶意逃废债务。目前，贷款保证人借企业改制逃废债务情况时有发生。（4）保证期内未主张权利而导致保证责任免除。信贷人员未按规定在保证期间内向保证人有效崔收，贷款失去时效。

2.贷款抵押效力不足形成的法律风险。（1）抵押物产权不明，抵押担保名存实亡；（2）抵押物品价不符实；（3）土地使用权与房产在办理抵押时分离，一旦贷款发生风险，在实际追索时常发生法律纠纷；（3）抵押手续不完整。如以机器设备抵押时缺少有关部门的文件。

（四）司法效率不高，导致依法维权工作效果不佳

诉讼手段本是银行业金融机构清收盘活不良贷款的重要途径，但由于目前审判体制和法制环境的缺陷，银行通过法律手段保全金融维权面临诸多困难。

1.诉讼维权效率不高。金融案件与一般民事案件相比，具有案件数量多、标的额大、专业性强的特点。但目前，大量金融案件与一般经济案件同属法院经济庭审理，从立案到审结多个程序，需要几个月到一年的时间才能结案，有的案件甚至几年久拖不决。

2.诉讼费用负担沉重。金融案件的审理与一般经济纠纷的收费标准相同，收取立案费、起诉费、执行费等。加上执行过程中资产转移有土地、房产、物价等多部门收费，总体收费在诉讼标的额的15％至20％之间，收费名目过多、费率过高，银行对庞大的诉讼费用难以承受。

3.地方保护主义干扰严重。一些地方政府从本地利益出发，在对待金融维权问题上往往偏向企业，有意或无意助长、支持企业逃废银行债务。

4.司法执行难。目前，对民事诉讼败诉者拒不执行判决的行为，没有严格的制裁措施，导致金融案件执行“软弱”，使逃债者有恃无恐，法院判决成为法律“白条”，金融机构“赢了官司输了钱”的现象十分突出。

二、维护金融维权的相关法律对策

（一）建立健全金融维权管理协调机制

目前金融维权管理工作已由人民银行移交到银行业监督管理机构，但是法律并没有明确规定这项管理工作的机构设置和具体职责。从中国银行业监督管理委员会到设在县域的监管办事处，未在原来人民银行管理基础上增加任何新的内容。而且，从履行职责角度讲，单靠银行业监督管理机构一家监管机构显然难以做好这项长期困扰金融机构的“老大难”难题。因此，必须象建立金融稳定协调机制那样，建立起有地方政府、人民银行、人民法院、银行业监督管理机构、银行业金融机构共同参加的金融维权管理协调机制，制定并落实相关制度，成立常设性的办事机构，加强彼此之间的协调配合，才能保证金融维权工作收到实效。

（二）完善金融维权管理的相关法律法规

尽快制定《金融维权法》。要设立统一优先权制度，保全金融维权；对金融维权的转让、拍卖、债转股等做出详细规定，对逃废金融债务的行为予以追究，最大限度地保护银行的利益，维护金融资产的安全，在法制的基础上建立良好的信用秩序。

（三）健全金融机构维权管理机制

1.金融机构内部要设立专门的金融维权管理机构。商业银行、农村信用联社应设立金融维权管理办公室（可与资产保全部门合署办公），负责资产保全、维护金融维权、抵贷资产管理等事务。要提高人员素质，配备一批法律、会计、金融方面的专业人才，充实到金融维权管理部门。

2.建立严格的信贷管理机制。（1）成立信贷客户经理部，实行审贷分离，贷款审查委员会负责贷款项目的决策，客户经理部负责贷款客户的日常管理。（2）建立信贷管理系统，实行贷款风险责任制，一旦出现风险将追究信贷员、信贷主管、主管行长的责任。（3）建立企业信用评估体系，按照信用等级对贷款客户实行风险管理。（4）建立抵押担保信息系统。商业银行应开发建立抵押担保信息系统，把保证人、担保人的信用状况、资产负债、担保贷款输入系统，并实现区域内联网，提供担保信息网上查询功能，有效地防止发生贷款担保法律风险。

（四）改善金融司法执法状况，建立良好的金融生态环境

1.人民法院可以设立金融法庭。具体负责审理金融维权债务、票据、金融诈骗以及其他涉及金融业务方面法律案件或民事纠纷，提高金融案件的审理效率。

2.维护法治原则，减少行政对司法的干预。加强法制宣传，提高公众法律意识，形成良好的法制环境；政府应当认识到金融维权的保全，对于改善金融生态环境至关重要，而金融生态环境的好坏又决定金融机构对当地经济的资金投入。因此，各级政府应当积极保全金融维权，减少对法院审理相关案件的干预。

3.降低金融维权案件费用。金融维权在资产转移时涉及法院、土地、房产、物价等多部门，其收费按统一的费率标准。金融案件具有数量多、立案标的数额大的特点，各部门应按标的金融确定费率标准。

4.加大执法力度，联合制裁逃废金融债务的行为。（1）加强与政府、企业主管部门、法院的沟通，协调联动，形成维权合力。金融机构要主动向当地政府汇报债权管理特别是企业逃废债情况，与政府有关部门、法院建立定期联系制度，取得支持和配合。（2）继续执行恶意逃废债务企业“黑名单”制度。金融机构、司法机关、工商行政管理机关等要加大执法力度，对拒不认帐和有还款能力就是不还的恶意逃废债企业进行联合制裁，切实维护债权人的合法权益，联手打击逃废债务的违法犯罪行为。

（五）充分发挥银行业协会等自律性组织的作用

银行业协会是指同一区域内各金融机构为维护自身合法权益、维护金融业的公平竞争、维护金融秩序的稳定，在当地金融监管部门的协调组织下，经政府有关部门批准设立的自律性社会团体法人，它是行业协会的一种形式。目前，我国的行业组织受业务主管单位和登记管理机关双重管理，编制有两种形式，一种是事业编制，另一种是社会团体编制。银行业协会应定位在自律性行业管理职能之上，以服务为宗旨，同时做好自律、协调、监督工作。发挥行业自律组织的监督协调职能，成为银行业金融机构行业纠纷的调解人、金融维权工作的代言人，接受会员单位及社会各界的咨询和监督，协助金融监管部门做好债权管理工作，积极维护会员单位的合法权益。对经债权行提出、金融债权管理联席会议确认通过的逃废债企业进行跟踪协调，督促其做出还款计划。在治理、抵制和打击逃废金融债务的过程中，银行业协会应主动与金融监管机关联系，取得支持和配合，这样才能收到最佳效果。应该注意的是，对企业逃废金融债务实施抵制或制裁措施，只有在成员单位自愿和授权的情况下，才可以以协会的名义独立做出，并承担相应的民事权利和民事义务。