金融监管变化英国的操作与评价

导语：金融监管变化英国的操作与评价一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

内容摘要：以英国为代表的金融业“混业监管”改革，正推动着欧元区国家甚至全球金融监管体制的革命。英国金融监管体制改革的主要推动力，在于20世纪80年以来金融业混业经营的迅猛发展。英国通过颁布新的金融监管法律，设置世界上最强有力的金融业统一监管机构，实现了金融监管权力的高度集中，以及金融监管职能从中央银行的分离。英国成为全球第一个完全实行统一金融监管与“混业监管”的国家。英国金融体制改革在很大程度上促进了监管效率的提高，适应了全球金融业混业经营发展的现实需要。

关键词：英国金融业混业监管改革

20世纪末，一些发达的市场经济国家为适应经济金融形势发展的需要，先后对金融监管模式作了重大改革，尤以英国最为典型。继1997年英国工党政府上台以来，英国金融业已由分业监管逐步转向了混业监管。一个金融的综合性的金融监管机构——金融服务监管局(FinancialServicesAurhority)，已经取代了若干个独立的监管机构，统一行使对银行业、保险业、证券业的监管职能，从而成为英国整个金融行业唯一的监管局。英国金融监管模式的改革，使英国成为全球第一个完全实行统一监管与“混业监管”的国家，对英国和全球金融业的发展都将产生深远的影响。

一、英国金融业分业监管体制的形成与特点

(一)英国金融监管体制的形成

英国金融业发展及金融监管的历史比较悠久。早在1644年，世界上第一家股份制的商业银行英格兰银行在英国伦敦诞生。1844年，根据英国议会通过的《皮尔条例》，英格兰银行成为世界上最早的中央银行，垄断货币发行权并集中其它商业银行的部分现金准备。从20世纪40年代开始，英格兰银行行使对银行业的监管职能。1973年至1975年，英国发生银行业危机，导致“1979年银行法”的出台。英国金融监管向法制化、正规化的道路迈出了不小的一步。1984年10月，英国发生引起国际轰动的约翰逊?马休银行（JohnsonMatthewBankersLimited）倒闭事件(简称“JMB事件”)①。对此，英国抠密院于1984年11月成立了由英格兰银行行长任主席的雷?皮姆?巴顿委员会，着手研究金融监管改革问题，并于1985年11月由英国政府出面发表了改善和加强银行监督的白皮书。1987年5月15日，英国通过《1987年银行法》，取代了《1979年银行法》。这进一步奠定了英国金融监管工作的法律基础，英国金融监管的框架基本形成。

(二)英国金融监管体制的特点

总体而言，英国1998年6月1日前的金融业实行的是分业监管体制，涉及到英格兰银行、财政部、证券与投资管理局、贸易工业部等政府部门，主要有9家监管机构，分别是英格兰银行的审慎监管司(SSBE)、证券与投资管理局(SIB)、私人投资监管局(PIA)、投资监管局(IMRO)、证券与期货管理局(SFA)、房屋协会委员会(BSC)、财政部保险业董事会(IDT)、互助会委员会(FSC)和友好协会注册局(RFS)。这些监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。英国贸易工业部则从公司法层面对违反公司法的金融机构进行监管。这些机构对金融业进行指导和约束所依据的法规主要有：(1)《1979年信用协会法》；(2)《1982年保险公司法》；(3)《1986年金融服务法》；(4)《1986年建筑协会法》；(5)《1987年银行法》；(6)《1992年友好协会法》。

在相当长的一段历史时期内，英国金融监管体制的显著特点是监管与自律相结合，自律的作用非常明显。与大多数西方国家不同的是，英国金融监管多采用“自我管理”的方式，通过“道义劝说”对金融业的业务活动和经营行为进行监督管理。如英格兰银行往往以行长的名义向当事的金融机构发出一封较为正式的信函，要求其规范自己的业务活动。尽管信函本身不具有法律的强制力，但在实际执行过程中几乎不会遇到任何阻力。正如一位评论家所言：“任何一个精神正常的银行家都不会与英格兰银行较劲”。①虽然这一时期英国金融监管的法制化程度不断加深，但法律赋予金融监管机构广泛的自决权，因而英国较为“奇特”的充分发挥金融机构“自我管理”职能、颇具“绅士风度”的金融监管方式并未发生动摇。

二、英国金融监管体制改革的背景分析

1．金融业分业监管体制存在难以协调与配合等固有缺陷。

由9家主要的监管机构及若干法律构成的监管体系，使英国成为较典型的多头金融监管的国家之一。众多金融监管机构职能复杂、相互交错，美国联储前主席恩斯曾将这种分业监管的现象称为“恼人的职权纠缠”②。这些监管机构分别各自的指令，有时甚至是相互矛盾的指令。根据行政管理的组织原则，同类性质的行政活动应该归入同一单位，否则容易造成彼此冲突或相互推诿。分业监管的格局不仅使监管成本增加，监管效率降低，监管者与被监管者间容易产生争议，而且某些被监管者可以钻多个监管者之间缺少有效沟通、“信息不对称”的漏洞，实施“监管套利”，如通过在不同业务类别间转移资金的办法，人为抬高或降低盈利，以达到逃税、内部交易甚至洗黑钱等目的。多个监管机构的并存，也使每家监管机构缺乏足够的权威，当一家金融机构发生危机需要解救时，监管部门协调一致行动有时是费时费力的，很容易耽误挽救的时机。分业监管从体制上看，存在着协调与配合困难等固有缺陷。

2．金融业分业监管的低效与伦敦在全球金融市场的重要地位不相称。

由于历史的原因，伦敦金融市场已发展成在全球拥有举足轻重地位的主要金融市场之一，现有全球金融市场上一应俱全的金融交易产品，金融业从业人员有80万人，加上有关的会计师及审计师，从事金融行业的人员超过100万人。目前，在伦敦开业的外国银行约有500至600家，年金融交易量以万亿美元计算。伦敦发达的金融市场为英国带来巨大的利润，使英国经济保持了在世界经济中的重要地位。然而，近些年来，英国的金融企业对交叉重叠的金融监管越来越难以忍受，认为金融审批与监管政出多头，影响它们与全球金融企业竞争的效率；而在英国的外资金融机构认为金融审批头绪太多，影响了它们在英国的发展。可以看出，分业金融监管效率不高不仅延误办手续时间，而且易形成监管漏洞，出现系统性风险。虽然英国没有加入欧元区，但伦敦金融市场上的欧元交易量却是欧洲最大的。要保持伦敦独特的金融市场地位，必须迅速确立统一高效的、“先进”的金融监管体系。对此，英国朝野上下近年来达成共识。

3．金融业混业经营的快速发展对传统金融监管体系提出了严峻挑战。

自20世纪80年代以来，以新型化、多样化、电子化为特征的金融创新，改变了英国传统的金融运作模式。发生在银行业、保险业、证券投资业之间的业务彼此渗透，使英国金融业多元化混业经营的趋势加强。特别是20世纪90年代以后一浪高过一浪的金融业并购浪潮，使银行、保险、证券、信托实现了跨行业的强强联合、优势互补，银行与非银行金融机构间的业务界限愈来愈模糊不清。越来越多的非金融机构也开始经营金融产品和业务，如英国的房屋建筑业协会通过开展住房信贷业务日益银行化，事实上已经成为金融业的有机组成部分。混业经营的日益发展，使英国迅速成为全球金融业混业经营程度最高的国家之一，同时也使英国金融业的风险急剧上升。1995年英国老牌银行巴林银行因其新加坡分行投资业务失控，出现数亿英镑的损失而宣告破产，最终被荷兰一家银行收购。事件发生后，英国舆论哗然，纷纷指责监管机构监管不力。英格兰银行作为中央银行，受到更多的指控，指控的内容包括：英格兰银行拥有货币政策与金融监管双重职能，一方面要负责货币政策的稳定，要注意商业银行的贷款规模与通货膨胀指数；另一方面又要注意商业银行的证券交易风险，保证商业银行充足的流动性，防止商业银行陷入流动性危机。这双重职能势必使英格兰银行陷入两难选择。事实上，英格兰银行主要关注货币政策的稳定，客观上存在只注意货币政策而忽视加强监管银行金融业务的可能，尤其是当货币政策与银行的流动性需求之间产生目标冲突时更为突出①。在20世纪90年代英国已形成一个跨行业的金融市场，银行、保险公司与投资基金都在争夺共同的顾客，经营类似产品的新形势下，原有的金融监管体系对金融经营构成的障碍愈来愈突出。剥离中央银行的监管职能，合并多家监管机构，实施统一的金融监管，成为金融业混业经营发展的紧迫要求②。

4．政府承担监管失误的责任无疑加大了政治风险，促使英国政府加速推进金融监管体制改革进程。

在英国传统金融监管体系中，证券与投资（SIB）具有特殊的性质。SIB在其建立之初（1985年）是一个受保证约束的私人公司。让一个私营企业承担较为广泛的金融监管职能，这是英国传统金融监管体制的一个特色。为了约束SIB在涉及公众利益等问题上的监管权力，1986年英国设计了一种“监管授权模式”，即由英国财政部将监管权力授与一个“指定机构”，即SIB。不过，对监管行为负首要责任的仍然是财政部及英国政府。财政部及英国政府可收回或撤销监管授权，这使英国政府保留了执行监管职能的自由裁量权，同时也使政府与日常金融监管活动联系紧密。如果金融监管出现失误，英国政府将直接承担责任，因而政治风险较高。基于此，1997年工党政府上台后，迅速推进金融监管制度改革，通过立法抛弃了“监管授权模式”，而将全面的监管权力都直接赋予金融服务监管局（FSA），使FSA拥有广泛的金融监管立法权与处罚权。相应地，金融监管的主要责任也改由FSA承担。

三、英国金融监管走向“混业模式”的重要举措

1.颁布新的金融监管法律。

为适应金融业发展形势的变化，20世纪后期，英国制定了一系列用以指导相关金融业的法律、法规，使得金融监管无法可依的局面有所改变。2000年6月，英国女王正式批准了《2000年金融服务和市场法》(FinancialServicesandMarketsAct2000)。这是一部英国历史上议院对提案修改达2000余次创下修改最多记录的立法，也是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律，它使得此前制定的一系列用于监管金融业的法律、法规，如1979年信用协会法(theCreditUnionsAct1979)、1982年保险公司法(theInsuranceCompaniesAct1982)、1986年金融服务法(theFinancialServicesAct1986)、1986年建筑协会法(theBuildingSocietiesAct1986)、1987年银行法(theBankingAct1987)、1992年友好协会法(theFriendlySocietiesAct1992)等，都为其所取代，从而成为英国规范金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。这一整套新的“游戏规则”为英国适应新世纪金融业的发展和监管，提供了一个空前崭新的改革框架。

2.设置新的金融监管组织。

根据《2000年金融服务和市场法》的规定，英国成立了世界上最强有力的金融监管机构——金融服务监管局(FinancialServicesAuthority，简称金管局，FSA)。FSA是英国整个金融行业唯一的监管局，其内部职能部门设置分为金融监管专门机构和授权与执行机构两大块，前者包括银行与建筑协会部、投资业务部、综合部、市场与外汇交易部、退休基金检审部、保险与友好协会部，后者有授权部、执行部、消费者关系协调部、行业教育部、金融罪行调查部、特别法庭秘书处。FSA的机构设置如下图所示：

英国唯一的金融监管机构FSA组织框架示意图

*新兴市场部门监管针对33个国家的约100家银行。①

FSA的目的和任务主要有：(1)保持公众对英国金融系统和金融市场的信心；(2)向公众宣传，使公众能够了解金融系统及与特殊金融产品相连的利益和风险；(3)确保为消费者提供必要的保护；(4)为发现和阻止金融犯罪提供帮助。FSA作为英国唯一的、独立的、对英国金融业实行全面监管的执法机构，拥有制定金融监管法规、颁布与实施金融行业准则、给予被监管者以指引和建议以及籍以开展工作的一般政策和准则的职能。根据有关法律，FSA拥有监管金融业的全部法律权限，并从2001年12月1日起开始行使其全部监管职能，但其并不是政府机构，而是一个独立的非政府的监管组织，它的经费收入直接来源于它所监管的金融机构。FSA虽然要全面负责对拥有100多万员工的英国金融业的监管，但其机构并不庞大，现有雇员仅2100人，现任主席为戴维斯(HowardDavies)②。

3.制定新的金融监管规则。

根据英国《2000年金融服务和市场法》的授权，FSA已经制定并公布了一整套宏观的、适用于整个金融市场所有被监管机构的“监管11条”。其具体内容主要有以下方面：(1)被监管者一定要诚实地开展业务；(2)被监管者一定要勤奋和细心地以应有的技能开展业务；(3)被监管者在适当的风险管理机制下，一定要负责和有效地采取适当的谨慎态度组织和管理其业务；(4)被监管者一定要保持适当的金融资源和财力以应付可能的危机；(5)被监管者一定要遵守相应的市场行为准则标准；(6)被监管者一定要公平对待其客户，并对客户的利益给予应有的考虑和重视；(7)被监管者一定要对其客户的信息需求给予应有的重视，提供给客户的信息应该明了、公平、不能误导；(8)当被监管者对其客户的资产负有责任时，一定要作出适当的安排以保护这些客户的资产；(9)被监管者一定要以公开及合作的态度接受FSA的监管，被监管者一定要将必须及时通报的情况报告给FSA。

4．确立新的金融监管理念。

监管理念即监管哲学，指的是金融监管的指导思想及基本原则，如监管尺度的“严”与“宽”、“松”与“紧”等①。改革后的英国金融监管，不能一概而论是更松了还是更紧了，FSA的基本原则是围绕风险管理这个核心，对不同的金融机构采用“量体裁衣”式的有效金融监管。FSA对英国的银行业，将采用以风险控制为基础的监管原则，并拟根据《巴塞尔资本协议》的规则和要求制定英国银行业的实施法规。近期内，FSA将对银行业批发业务的监管进行改革，给予从事批发业务和零售业务的银行以不同的市场准入条件和监管条例。对英国证券业，FSA将吸收欧共体改革证券业监管的成果，将其有关内容纳入监管英国证券业的法律框架。FSA将打破伦敦证券交易所(LondonStockExchange)垄断证券市场信息的格局，推进证券市场信息披露制度的改革。未来12个月内，FSA将逐条审查证券交易和基金管理的规章制度，修改现有的“上市规则”，制定新的资本守则(CapitalAccord)，以保护投资者的利益。对保险业，FSA将在近期内对其进行大规模的整顿，并从严制定新的保险业规则。概括起来，新时期内FSA的监管理念是：(1)运用谨慎的规则来监管，而不是以“控制”为基础去实现监管；(2)大量运用在“外部”的保持一定距离的监管，而不是以频频到银行内“查账”为基础去实施监管；(3)在监管中充分重视被监管机构的会计报告；(4)充分发挥专业技术人员的作用进行监管。

5.建立新的金融监管制衡机制。

为确保FSA能够正确地行使《2000年金融服务和市场法》所赋予的权力，全面履行其负有的监管职责，避免冤、假、错案的发生，同时也为了制止FSA在金融监管中可能发生的以权谋私、渎职行为，英国成立了专门的金融监管制约机构“金融服务和市场特别法庭”(FinancialServicesandMarketTribunal)，并于2001年12月1日与FSA同时开始运作。该法庭主要审理发生在FSA与被监管机构之间且经双方协商难以解决的问题。根据有关法律规定，该法庭对金融监管案件的审理采取闭门(对公众保密)审理、公开审理两种方式，并以公开审理为主。“金融服务和市场特别法庭”的成立，无疑能够促使FSA认真依法进行监管，有助于提高英国金融监管甚至整个金融业的法制水平。

四、英国金融“混业监管”体制的特点分析

1.金融监管的权力高度集中。

FSA继承了原有9个金融监管机构分享的监管权力，如从英国的中央银行英格兰银行手中将银行业监管的权力接过来；与英国财政部签定协议，将原由财政部拥有的保险立法的职能移交给FSaA；对上市公司的审核责任也从伦敦证券交易所转到FSA手中。换言之，英国对金融机构、金融市场及服务于该市场的专业机构和个人、清算和支付系统、有问题的金融案例进行谨慎监管的全部权力，都由“唯一”的金融监管机构FSA“统一”行使。FSA除接手原有各金融监管机构的职能以外，还负责过去某些不受监管的领域，如金融机构与客户合同中的不公平条款，金融市场行业准则，为金融业提供服务的律师与会计师事务所等的规范与监管。

2.金融监管的职能从中央银行分离。

英格兰银行的监管职能始于20世纪40年代，但直到1987年，其监管职能才被《1987年银行法》所规范与定位，权力得到强化。进入20世纪90年代，英格兰银行由于对银行业及金融市场具有精湛而透彻的了解，经常对政府的货币政策与财政方针给予技术性的建议，其在整个金融、经济发展中的作用得到加强，独立性亦有所提高。FSA成立后，英格兰银行对银行业的监管职能被整体移交，而操作货币政策的职能被强化。新的形势下，英格兰银行负责英国金融和货币体系的整体稳定，并对支付系统等基础设施发挥独特的支持作用。英格兰银行有权独立地设定基准利率，独立制定并实施货币政策②。鉴于货币政策与金融监管之间的密切联系及相互影响，监管职能从英格兰银行分离出去后，法律规定英格兰银行与FSA负责人交叉参加对方的理事会，实行互相介入，以保证二者之间的有效协调。这种安排能保证FSA负责的金融监管与英格兰银行负责的货币政策，在重大的宏观层面上的决策能够保持较强的互通性①。

3.金融监管的方式与内容发生重要变化。

FSA成立之初就表示将要采取崭新的监管方式，发表了《新世纪，新监管》报告，阐析了FSA如何开展监管。FSA负责人也十分强调FSA金融管理的“崭新性”。与昔日英格兰银行、证券与投资管理局等9个金融监管机构不同的是，FSA在监管中特别强调以下环节：(1)最节约和有效地使用资源进行金融监管；(2)被监管金融机构管理层是否尽职尽责是相当重要的；(3)加强金融监管的同时尽可能不压抑金融机构的创新活力；(4)鼓励被监管的金融机构之间开展有序的金融竞争；(5)努力保持英国金融业的竞争力及其金融服务和金融市场的国际化特征。另外，在监管目标方面，FSA将通过积极关注金融发展动态，实现瞻前监管，以维持一个“高效、有序且清洁”的金融市场，帮助客户达成公平而合理的交易。在监管手段与规则方面，FSA所拥有的监管手段都是以风险控制为核心的，尤其是业务风险与控制风险；FSA正在全面修定监管条例，预计条例总数将比原有金融监管条例减少30%；在监管重点方面，FSA吸收了原监管者英格兰银行对银行业风险监管的经验，对整个金融界特别是三大金融业务的“零售市场”实施“以控制风险为出发点”的监管；为此，FSA制定了清晰的市场行为守则(Codeofmarketconduct)，并将把严重违反市场行为守则的金融机构送上法庭，其主要管理者也将同时受到惩处。显然，传统的以自律为主的金融监管方式正逐步淡出英国金融监管的舞台。

五、对英国金融监管体制改革的简要评价

1.促进了金融监管效率的提高。

纵观国际趋势，选择何种监管模式主要取决于如何有效率地实现有效监管，并以此促进金融产品的供给②。英国的FSA专司金融监管、英格兰银行负责货币政策的金融制度安排，能充分发挥专业化分工带来的效率优势。一方面，英格兰银行无须在货币政策与银行监管双重目标之间取舍，从而更有利于宏观货币金融的稳定；另一方面，FSA统一集中监管，消除了多头监管时代司空见惯的交叉监管现象，被监管对象负担的监管费用下降。尽管FSA的业务范围比原有9个监管机构的业务范围宽泛，但FSA在1999/2000年度的预算比原来9个机构预算，总额低很多；更重要的是FSA的各业务部门通过有效利用集中的监管设施，可以共享监管信息，便于监管人员全面地了解金融市场动态，从而提高FSA实施金融监管的准确性、权威性与有效性③。

2.适应了金融混业发展的需要。

从分业经营向混业经营的回归几乎成为一种国际潮流。美国银行经营制度从“分业”到“混业”，经历金融服务业监管制度设计的中心目标，是要在保证整个金融系统稳定性的同时，有效实现诸如消费者与投资者利益保护，促进金融的健康发展等，混业监管被认为卓有成效，能够带来效率的提升，有助于范围经济的实现④。从分业经营向混业经营的回归在21世纪初几乎成为一种国际潮流，美国银行经营从“分业”到“混业”，经历了66年漫漫长路；英国的综合银行体系，则已存在较长时间。英国政府在金融服务发生巨大变化时进行的以混业监管为目标改革，为金融业提供了一个金融监管服务的“超市”，无疑是顺应这一变化的理性选择。这一改革，不仅方便了英国的金融机构及其全球客户，而且提高了英国金融服务业的国际竞争力，强化了伦敦的国际金融中心地位。5年来的实践表明，英国设立FSA、实施混业监管的改革是成功的，伦敦已成为世界同行公认的具有杰出监管机制的全球金融中心。

3．推动了欧元区金融监管一体化的进程。

20世纪80年代以来，以欧盟国家为主的欧洲各国金融市场经历了一个分化组合的过程，欧洲各国的金融市场逐步走向一体化。与此相对应的是，金融监管的合作及监管法律制度的一体化不可避免①。英国虽未正式加入欧元区，但英国在欧洲举足轻重的地位使其具有很大的直接影响力。受英国的影响，2001年德国曾一度搁浅的金融市场改革计划重新启动，改革的目标是建立“联邦金融市场监督局”(FederalAgencyfprFinacialMarketSupervison)，以取代过去并存的三个金融监管机构。比利时、荷兰、瑞典、芬兰、丹麦等国的金融监管体制基本上采取了英德两国模式。作为欧洲一体化进程的一部分，2001年3月，在斯德哥尔摩召开的欧盟首脑会议批准了欧洲货币局前任主席拉姆弗莱斯（famfalussy）提出欧洲金融监管一体化的改革方案，计划于2004年建成全欧统一的“市场监管委员会”(Regulator''''sCommittee)。②届时，欧洲金融市场上各自为政的40多家金融监管机构将完成历史使命，以英国为代表的欧洲金融监管体制改革基本完成，而欧元区及至整个欧盟的金融监管、金融市场一体化也将初具规模。英国的金融“混业监管”改革，无疑将促进欧元区金融市场统一程度的提高，同时对欧洲经济和政治的一体化进程也起到更大的推动，全球第一个真正意义上的地区一体化目标在欧洲的实现指日可待。

4.树立了全球金融监管改革的典范。

从全球层面上看，英国的金融监管模式改革，代表着全球金融业在混业经营时代的一种发展方向③，如日本、韩国、新加坡等也都相继实行混业监管。美国拥有全球最发达的金融市场，虽然目前实行的仍然是分业监管，但其对混业监管的研究与探索早在1999年克林顿总统签署《金融服务现代化法案》时就已开始。英国的金融监管改革显然走在美国前面④。对美国金融监管走向“混业体制”将起到示范效应；同时，英国的改革对亚太各个正在迈向混业经营的新兴市场经济国家，也不无启示与借鉴意义。其一，金融监管要“专业化”，要由具备过硬专业知识、可靠人品和较强能力的专业人士从事金融监管；其二，金融监管要“规则化”，要以理性的规则、日程的监督代替“运动式”监管；其三，金融监管要“责任化”，要对监管失败或渎职者予以警示与重罚，不得异地为官，也不得到其负责监管的机构任职；其四，金融监管要“国际化”，要面向瞬息万变的国际金融市场进行动态监管；其五，金融监管要适应形势的变革不断创新，探讨新时期金融监管的理想模式与可行路径。