论国有单位市场退出障碍与制度

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内容提要本文首先从理论上分析了国有企业存在的市场退出障碍及其负面影响，指出建立和完善国有企业市场退出机制的必要性；然后针对目前国企市场退出机制存在的问题，阐述了在各方面如何完善国有企业市场退出机制，从而逐渐建立起一整套易于规范操作的、全方位的国有企业市场退出机制。

关键词国有企业市场退出障碍市场退出机制国企改革

国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。党的十五届四中全会提出，要从战略上调整国有经济布局，坚持有进有退，有所有所不为，要建立企业优胜劣汰的竞争机制。我们在研究中也发现，国有企业存在着较多市场退出障碍，直接影响国有企业改革战略目标的实现。党的十五届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中也明确提出要完善企业的市场退出机制，对长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业实施破产。本文以中央有关精神为指导，沿着提出问题、分析问题、解决问题的思路对这一问题作以探讨。

一.国有企业市场退出障碍的存在及其影响

1.国有企业市场退出障碍是客观的存在

我国国有企业存在市场退出障碍的原因可以归结为两个方面：一是观念的问题。在亏损国企摆脱困境过程中，政府力求扭转亏损国企的局面，对很多应退出市场的国企仍是增加贷款和政策扶持，“死马当活马医”，有些政府官员和国企领导层等既得利益者也不愿让该退出市场的国企退出。二是机制的问题。因为缺乏一个完善的退出通道，国企中积淀下来的许多历史问题，还有国企退出市场后人员安置和不良债务的处理等问题很难解决。强制性退出只能造成很多社会问题，有较大的政治风险。大面积退出要受国家财力的限制。

由于国有企业市场退出障碍的存在，这些年积淀了一大批早就应该退出市场的国有企业（蒋黔贵，2000）。根据国家经贸委的数据，2000年全国31个省（区、市）和新疆建设兵团申报的企业关闭破产项目就有1045户，需要核呆1107.27亿元；需要关闭破产的资源枯竭煤炭、有色、核工业铀矿山有124户，涉及职工141.6万人，仅安置职工需中央财政新增补贴93亿元。可见，国有企业的市场退出障碍很严重。

2.国有企业市场退出障碍构成了我国通货紧缩的微观基础

由于低效率企业无法及时从市场中退出，而且还要增加贷款维持其存在，这样只能造成低效重复投资、产品供给能力相对过剩，从而一般价格水平下降，同时真实利率上升，企业负债加重，还本付息压力加大，经营更加困难。企业职工收入及收入预期随之下降，总需求也下降，宏观财政货币政策刺激消费失灵。如此形成一个内生性的，自我加强趋势的通货紧缩过程。由于有效退出机制的缺乏，现行的资产重组的结果可能是好企业也被坏企业拖垮。从整体规模上看，就是国有经济的整体效率积累性地恶化。造成我国当前通货紧缩的根本原因在于企业亏损（余永定，1999），而解决的办法只能是在适度提高总需求的条件下，通过低效企业的退出自动恢复市场的赢利性（赵农，2000）。

3.国有企业市场退出障碍严重影响了国企改革与脱困

在竞争性市场领域中，企业要面临各种风险。由于决策失误、管理有漏洞等原因，企业可能产生亏损。国有企业也是如此。但是市场退出障碍的存在使国企亏损面有不断加大的趋势，而且在联合、兼并、收购等资产重组中很可能让亏损企业拖垮盈利企业，形成亏损蔓延的趋势。政府为了救助亏损企业，向银行施压，继续向亏损企业贷款，有时名义上是对盈利产品的打包贷款。但实践证明，把这种有限的信贷资源贷给亏损企业，造成盈利企业信贷额度相对减少，间接减少了盈利企业的利润，而亏损企业的亏损却仍在继续，并形成一种黑洞式的亏损源。这就构成国企效益的整体性下滑，国企改革与脱困的成绩也被抹杀。数据表明，1994~1999年，国企整体效益在加速下滑。

4.国有企业市场退出障碍的存在阻碍了市场对资源的基础性配置

自由退出是对被错误配置的资源进行重新配置的基本条件。一个社会如果缺少自由退出条件，就缺少了纠正错误决策的机制，就缺少使资源从生产率较低的领域向生产率较高的领域转移的途径，从而不可能接近帕累托佳境。这样看来，自由包含着巨大的社会财富（盛洪，1999）。退出障碍造成大量资源（包括资金、人力、土地等各种生产要素）被配置到各种低效率部门，用来生产无市场无发展前景的产品，由于这类商品的需求价格弹性一般小于1甚至接近于0（蒲宇飞，1999），所以企业竞相降价并没有带来需求的上升。这种对大量资源的占用，事实上是要从非国有经济转移资源并作为对国有经济的补贴，在现实中主要体现在银行坏帐、资本市场上的“坏股”，非国有经济的“综合税赋”事实的不断提高（樊纲，2000）。

1998年，非国有部门创造了73%以上的工业总产值，63%的GDP，100%以上的新增长（见《中国统计年鉴1999》，中国统计出版社）。也就是说，国企占用70%左右的银行信贷资源，但在工业总产值中的贡献不足30%，GDP不足40%，对经济增长的贡献不足20%。可以说，国企改制（破产、出售、合资、股份制改造、股份合作制等）和国企职工的离职、下岗意味着“资源的释放”（樊纲，2000）。该退出市场而未退出的国有企业，正如经济机体中的积瘤耗费着资源，还恶化着机体的生命力。“切除积瘤”已经是国企改革的当务之急。

5.国有企业市场退出障碍的存在阻碍了经济结构的战略性调整

当前经济结构的战略性调整的一项十分紧迫的任务，是工业改组改造和结构优化升级。由以前的增量调整为主转向增量与存量调整有机结合、以存量调整为主。也就是从以前的帕累托最优原则向卡而多最优原则转变，这样势必伤及一些部门或个人的利益，调整的难度加大。在企业组织结构方面的调整是要以市场为导向，运用优胜劣汰机制进行主动退出和积极调整，这可分为三种情况：关闭破产一批，做大做强一批，搞专搞精一批（王万宾，2000）。

不论是衰退产业的调整、过度重复建设后果的消化，还是市场经济中的优胜劣汰，把资源向优势企业集中，都需要一个好的退出机制。退出障碍严重，是企业体制和整个经济体制中的一个突出问题，也是低水平生产能力过剩严重，某些领域存在过度竞争的重要原因。消除退出障碍，是经济结构调整中最为棘手的问题。如果能在这个问题上有大的突破，产业调整、企业重组和人员流动就会有根本改观，整个经济的活力和效率将会得到显著改进（刘世锦，2000）。

可见，国有企业市场退出障碍事实上已成为整个经济结构战略性调整的重要障碍，是当前经济体制改革中一个较为突出的问题。完善企业的市场退出机制是消除退出障碍的对症药方。

二.国有企业市场退出机制的现行模式

如果否认国有企业市场退出机制的存在，那便是一种错误的理解。自从1986年12月2日全国人大常委会通过《中华人民共和国企业破产法》以来，国企退出市场是有法可依的，只是这些年在具体的执行中有很多不完善的地方。经过十多年实践的摸索，国家已经颁布和下发了有关关闭破产的法律、政策法规共25个，而且在操作中已经形成了一套做法，可以说国有企业市场退出机制初具雏形。

1.国有企业市场退出机制的含义

市场退出有两种解释。一是指企业关闭破产，不再向市场提供商品。二是指企业被兼并、收购或重组后失去市场竞争主体地位，变成别的企业的一个生产单位，但还在向市场提供商品。我认为严格意义上的退出就是关闭破产，而且关闭有较多的行政命令倾向，由市场优胜劣汰选择的市场退出应该只能是破产。在有色行业资源枯竭性矿山关闭破产工作中，一开始叫关闭，但缺少法律依据，操作有难度，后来正式改为破产，以后就把关闭和破产不严格区分，统一叫关闭破产，就是国家以行政命令关闭停产后，实施破产，其实质就是破产。

国有企业市场退出机制的含义则较广泛，应有两层含义：一是长期亏损、资不抵债。扭亏无望国有企业的出售、兼并、破产构成的退出机制；二是国有经济从竞争性领域退出的一套机制。我们这里讨论的应是第一层含义，而且国企出售、兼并、重组等在实践中并不十分成功，在理论上不一定是严格的市场退出，所以现行退出机制主要以破产机制为主。第二层含义是以第一层含义为基础的更广义的退出，可以用来完善现有的退出机制。

2.如何选择从市场退出的国有企业

选择的依据主要有两个：一是国民经济布局战略性调整的总体要求，二是市场选择，优胜劣汰。

由于我国国企退出障碍的存在，使大批该退出市场的企业没有实现退出。如果单纯按市场选择退出，现有的退出机制没法全部实现这一目标，只能按经济布局战略性调整的总体安排，分轻重缓急，分步骤有序退出市场。在退出机制不断完善的同时，实现计划性退出向市场选择退出转变。

3.对实施国企市场退出的具体操作

党和政府处于组织领导的地位。在关于资源枯竭矿山实施关闭破产的中办发［2000］11号文件中规定，矿山企业关闭破产工作，由国家统一制定政策，全国企业兼并破产和职工再就业领导小组负责组织领导和监督检查，有关省、自治区、直辖市党委和人民政府负责组织实施，有关部门负责政策衔接和协调服务。由于国企的许多历史积累的矛盾错综复杂，“解铃还需系铃人”，党和政府是必然的组织领导者，只有调动全社会的力量，才有可能处理好各种历史遗留问题，真正消除退出障碍。目前政府部门对国企的市场退出工作很重视，国家经贸委主任盛华仁把兼并破产工作放在2000年下半年八项工作的第二位。各级政府部门也动用了大量人力、物力在全力做好兼并破产工作，在实践中去完善市场退出机制。

司法部门按照法律程序履行自身职责，维护法律的尊严。主要有破产申请的受理，破产宣告和成立破产清算组，进行破产清算，在职工安置后召开债权人会议等。司法部门与政府部门密切配合，共同依法实施破产。破产申请要先经企业主管部门同意，然后提交人民法院。法院受理后按法律条文进入有关程序，并在开庭宣告破产同时成立破产清算组。清算组负责破产企业财产的保管、清理、估价、处理和分配。清算组成员由人民法院从企业主管部门、政府有关部门和专业人员中指定。具体操作以法律条文和有关政策文件为依据。

三.现行国企市场退出机制中的重点和难点问题

现行的国企市场退出机制中主要有两方面的问题要解决：一是历史遗留的矛盾如何解决；二是破产后各种资源如何配置。这两方面的问题都要解决好，下面分五点来说明。

1.全力做好职工安置工作

这包括做好职工思想工作和按政策把职工安置好。国有企业，特别是历史较长的大中型国有企业职工人数多，社会影响大，做不好可能引发社会问题。国企部分职工思想观念陈旧，总认为大中型国企不会破产，没有足够的心理准备，再加之这些年企业效益下滑，收入低，储蓄少，而自身忽视学习，缺乏在市场竞争的知识技能，所以很可能对破产一时接受不了，便很容易把对企业领导的埋怨，对政府有些官员的不满，以及自身对前途的担忧等复杂情绪混杂在一起，形成一种不良情绪的蔓延，很容易引发群体性上访，静坐等社会问题。如果处理不好还有可能从破产企业蔓延到非破产国企，形成一种传播放大机制，后果不堪设想。因此，对国企职工从上而下的周密细致的思想工作务必做好，要充分发挥党群组织的作用，把问题消化在萌芽阶段。必要时也要采取果断措施，以防事态扩大。

就企业破产的原因，破产政策法规等问题要向职工有一个明确的说明。把破产企业职工的安置工作作为整个破产工作的核心。对政策法规中没有涉及到的特殊问题要及时研究，拿出相应的政策。

2.资产清查与变现

这项工作关系到国有资产流失的问题。资产清查必须严格仔细，清查后的资产要入库、查封，同时注意保存、保养完好。资产变现，也包括债权追索，要组织专人下力气做好。资产变现后主要用于安置职工和清偿债务。资产变现通过公正评估、公开拍卖、公开竞价等方式，达到变现的公正、公开和卖到最高价。资产变现工作容易受行政命令左右，搞暗箱操作，造成国有资产流失，研究和实行科学变现方法是一项重要的课题。由于职工只关心自己安置费用和政策问题，不易形成对破产清算组的监督，上级政府部门也难以实行有效监督。利用资产变现犯罪，发“国难财”者必须严惩。

3.债务清偿

债务一般由几部分组成：欠政府税收、欠银行贷款、欠国企债务、欠民营企业和私营企业债务等。关键是要处理好清偿敏感性债务问题。敏感性债务主要是指欠民营企业和私营企业的债务，一般来说每家债务额小，涉及户数很多。由于中小企业的发展壮大，以及国企领导层与民营和私营企业的一些关系，这种敏感性债务量能占到较大的比例。敏感性债务偿还比例可以影响这些中小企业的生存，甚至个人财产的存灭。处理不好也易引发不良的社会问题。欠国企、银行、政府债务可以在政府的统一协调下解决。

4.企业的社会职能部门移交地方管理

企业办的学校、医院、房产、公安等部门，应在政府协调下成建制移交地方政府管理。但由于地方政府也面临机构压缩、精减人员，这项工作在实际中并不顺利，需要在政府的统一协调下找到可行的办法。可以在将富余人员剥离后再移交，但要有严格的政策依据。

5.资产重组与资源的再配置

出售的资产，以及带资安置职工的资产等可以在政府协调下，以资本为纽带，组成新的非国有企业，生产在市场上适销对路的产品。

具有专门技术的职工可以在人才市场或劳动部门指导下重新就业。缺乏专业技术的职工在政府再就业工程中进行培训，再找就业机会。

四.国企市场退出机制的完善与发展

一种合理的社会机制是在正确思想的指导下从实践中不断摸索出来的，不是在纸上写出来的。国企市场退出机制的完善与发展还要依赖于全社会在这个问题上的实践和理论分析。

1.加强宏观经济战略的指导

国企市场退出机制不是一个孤立的东西，应该是整个社会主义市场机制的一个重要组成部分。从整个社会经济的发展角度来完善退出机制，把部分国企退出市场与国有经济的发展壮大结合起来，主动退出，以退为进，以退促进，少数国企的退出换来的是资源向更好的企业配置，带来的是整个经济的良性发展。国企的退出市场不能局限于关闭破产机制，还要发展成为效益好的国有经济成分从某些竞争性行业实现战略性退出，形成一个广义的国企市场退出机制。

这就要求加强对宏观经济战略研究和对国企市场退出机制的研究，深入实际，把实践经验及时总结，上升到理论高度，加快国企市场退出机制的完善与发展。

2.进一步完善法律环境

1986年出台的《中华人民共和国破产法》仍没有通过修正案，需要抓紧通过并付诸实施。随之《公司法》也需要完善，还有《国有资产法》、《中小企业促进法》、《社会保障法》等需要出台。近年来出台的二十余项政策法规也需要用法律形式固定下来。只有法律环境不断完善，才有可能建立完善的退出机制，才有可能实现由政府主导退出向市场主导依法退出转变，才能利用法律武器惩治破产犯罪，悍卫国有资产。

3.进一步完善社会政策环境

主要包括完善有关财税制度、金融体制、社会保障体系以及建立国企改革专项基金。

在财税制度上要通过调整财政支出结构，建立支持国企改革和调整的稳定的资金渠道。国企破产退出需要大量的财政补贴，这个障碍不消除，国企退出市场机制只是一句空话。在财政补贴上力度可以更大一些，因为国企在历史上有过巨大的贡献，改革总要付出成本，而且多消灭一个亏损源，社会总财富会上升。

在金融体制改革上，要通过货币政策手段，调整信贷结构，促进国有经济的结构调整，实行国企兼并破产政策，企业关闭破产涉及的银行呆坏帐和金融资产管理公司的债权，应由有关银行和金融资产管理公司核销（蒋黔贵，2000）。在银行坏帐准备金比率可以根据国有经济的总体信用水平适当提高，以确保核呆资金来源。

社会保障体系是重中之重，社保体系不健全，仍是一个重要的退出障碍。要通过财政收入、国有资产变现、发行特种国债、开征社会保险税等多种方式筹集社会保障资金。管好用好社会保障基金。尽快在企业之外建立独立的社会保障体系，实现多种保险管理和服务社会化。在现有国企实行只负责就业工资支付而不负责失业生活保障，消灭“下岗”的新的社会保障制度，提前消除企业的市场退出障碍，以便及时退出。

著名经济学家董辅礽曾提出将国有企业退出中获得的收入建立专项基金，用于国企在战略性调整中解决计划经济留下的种种困难问题。虽然破产国企不可能在退出中还会有大量收入（财政、银行不补贴、不核呆已很难得），但通过盈利国有企业退出所得建立专项基金的设想仍有必要，这样可以更快地消除退出障碍，推进退出机制的完善，总的产出仍会大于投入。现在不投入，只能越亏越多，损失更大。

4.利用资本市场的发展来完善退出机制

资本市场充分发展使大型企业的退出更易于操作。利用资本市场可以拓宽退出机制的思路，实现直接退出与间接退出相结合。

公司上市后可以实现间接退出。对于不能马上退出的国企，可以通过在资本市场的操作，逐步转让股权，最后完全退出。这样可以平稳退出，减少社会的震荡，而且变现价值较高，还可以充实到专项资金中专用于解决退出障碍问题。从严格意义上来讲，这种做法属于广义的国有经济成份从竞争性领域退出，可以用来完善退出机制。

5.利用中介机构来完善退出机制

在这一方面大有可为。如果有充分发展的市场中介服务机构，破产操作的很多具体工作都可以委托中介机构来做。由于中介机构的市场服务性质，可以避免暗箱操作，简化破产清算工作，便于实现公正、公开、高效。资产清查、财务审计、资产评估可以交给资产评估机构来做；资产变现可以拿到产权交易市场和公开拍卖市场去做；破产企业职工再就业可以到人才市场和劳务市场协助解决；甚至随着实践的积累，很多具体操作可以请教专业咨询公司。这样的话，退出机制使更加完善了，便于最大限度地保证国有资产不流失。

6.综合发挥各种社会组织的功能，建立全方位的国有企业市场退出机制

政府机构（政策、财税、社保）、党群组织、法律机构（立法、司法）、金融体系、资本市场、市场中介机构等都在国企市场退出机制中具有不可替代的重要作用。各种社会组织在完善市场退出机制时要统一认识，以国有经济改革大局为重，使退出机制不断地规范化、法制化、市场化，成为公正、公开、高效，真正能为人民和国家利益服务的易于操作的国有企业市场退出机制。

国企市场退出机制不单单是退出企业的具体操作，更多的是创造一个国企易于退出的环境，企业经营现状好坏不用考虑，而更多地考虑如何解除企业的社会职能性负担，如何化解传统体制遗留下来的纠缠不清的政府与企业以及企业与职工的依存关系，如何消除国企市场退出的障碍，如何转变国企干部职工的陈旧观念。否则合资、出售、兼并、上市退出等措施不能有好的效果。这里所说明的是不光有三维空间的退出机制，而且有时间上的前瞻性，形成一种四维空间机制，不但要完善，而且要发展国有企业市场退出机制。

主要参考文献：

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