浅析金融管理方式的发展

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内容提要：随着金融混业经营与金融全球化的深入发展，世界各国的金融监管模式已发生了很大变革。现阶段，我国金融监管制度可借鉴美国的分层监管模式与欧洲的单层监管模式，选择综合监管与分立监管相结合的组织形式。虽然我国金融业正逐步走向混业经营，但由于全球化和混业的广度和深度不够，因此实行统一监管还存在许多困难。

关键词：金融监管；模式；发展趋势

金融监管是金融监管当局基于信息不对称、逆向选择与道德风险等因素，对金融机构、金融市场、金融业务进行审慎监督管理的制度、政策和措施的总和。金融监管模式则是指一国关于金融监管机构和金融监管法规的结构性体制安排。金融混业经营与全球金融一体化的日渐深入，不仅导致各国的金融运行格局发生重大变化，同时也推动了全球金融监管模式的变革。

一、金融监管模式变革特征：

1、从分业监管向混业监管转变。以1999年美国《格拉斯一斯蒂格尔法案》的废除为标志，全球的金融业务日益向混业经营的方向转变，与之相适应的金融监管模式也日益朝着混业监管的方向演变。美国旧的金融监管体系采取按不同金融机构的类别进行纵向分别立法、分别监管的模式。如银行领域有《格拉斯一斯蒂格尔法案》(由美联储等机构实施对货币存款机构的监管)，保险领域有《州保险法》(由州保险理事会对保险公司实施监管)，证券领域有《证券法》、《证券交易法》和《投资公司法》等(由证券交易委员会实施监管)。1999年实施《金融服务现代法案》后，美国采取了联邦政府、州政府与专门机构分层的金融监管模式，综合监管与分立监管相结合。与此同时，英国、日本等国也通过金融改革建立了统一的监管框架。统一监管提高了复杂金融联合体的监管效率，实现金融监管的规模经济，顺应现代金融业混业经营的潮流。

2、从机构性监管向功能性监管转变。机构监管是按照金融机构的类型分别设立不同的监管机构，不同监管机构拥有各自职责范围，无权干预其它类别金融机构的业务活动。功能性监管是指依据金融体系基本功能而设计的监管。功能性监管关注的是金融产品所实现的基本功能，以金融业务而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则，减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区。同时，功能性监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，强调跨机构、跨市场的监管，因而可以实现对金融体系的全面监管。最后，由于金融工具所实现的基本功能有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管法规更有连续性和一致性。

3、从单向监管向全面监管转变。从监管内容上看，由于金融工具的不断创新，各国监管当局相应地扩大了金融监管的范围，从单纯的表内、表外业务扩展到所有业务。从监管重点来看，以往的金融风险监管侧重于信用监管，但银行还可能因为其它风险而陷入经营困境，因此当前国际金融业的监管除信用监管外，还重视市场风险、经营风险等。从监管范围上看，国际金融监管也从单纯的资本充足率的监管转向以最低资本标准、监管当局的检查及市场自律三个层次的全面监管。2001年巴塞尔委员会颁布《新资本协议》咨询文件，继承了1988年老协议中以资本充足率为核心的监管思路，同时吸取《有效银行监管的核心原则》中提出的银行监管的“三大支柱”原则，即改进最低资本要求计算框架、发展监管评价程序以及强化市场自律。

4、从封闭性监管向开放性监管转变。金融全球化发展趋势，主要表现为国际资本的大规模流动、金融业务与机构的跨境发展和国际金融市场的发展。然而金融全球化也同时带来了许多负面的影响。巴林银行的倒闭，使各国监管当局认识到各国的信息沟通对于加强国际银行及其经营活动监管的重要性。国际金融危机的频频爆发，使得全球范围、地区范围及双边范围内各个层次上的国际银行监管合作都得到了长足发展。一国的金融安全及经济安全与国际金融市场波诡云谲的变化息息相关，金融全球化使各国的监管哲学发生重大变化，金融监管从国内单边监管转向国内国际的多边监管，从封闭性监管转向开放性监管。

二、中外监管模式探讨：

1、美国的分层监管模式。美国在1999年之前实行个别立法、分业监管的体系。《现代金融服务法案》颁布之后实行横向综合性监管。美国的金融监管错综复杂，既包括基于联邦法设立的监管机构，也包括基于州法设立的州政府监管机构，而且对银行、证券和保险又分别设立监管机构，这样美国的监管体系包含联邦政府、州政府与专门机构三个层次。对银行的监管有四个独立的机构：美联储（FRB）主要负责监管州注册的联储会员银行（1999年之后美联储拥有对金融控股公司进行全面监管的职能）；联邦存款保险公司（FDIC）负责监管所有州注册的非联储会员银行；货币监理署（OCC）负责监管所有在联邦注册的国民银行和外国银行分支机构；储贷监理署（OTS）负责监管所有属于储蓄机构保险基金的联邦和州注册的储贷机构；国家信用社管理局（NCUA）负责监管所有参加联邦保险的信用社。除货币监理署和储贷监理署在行政上隶属财政部外，其余3家则为独立的联邦政府机构。

由于美国政治上实行联邦制，因而金融监管也采用联邦法和州法双轨制度。对银行监管除了以上提到的联邦政府监管机构外，每个州又都设有自己的监管部门，通常称之为DFI，主要负责对本州注册的银行，尤其是本州注册的非联储会员银行的监管。这样美国的银行同时处于联邦和州两级政府的双重监管之下。

2、欧洲的单层监管模式。德国是最早建立独立的综合金融监管机构的国家，这主要是由于德国长期实行全能银行制度，银行可以同时兼营证券和保险业务。值得一提的是，德国和美国都属混业经营，但两者却存在很大差别，德国是基于银行内部的综合经营，而美国是通过金融控股公司实现的混业经营，这是导致两国金融监管模式存在差异的一个直接原因。德国实行单层的综合金融监管制度，早在1961年，联邦德国通过了《银行法》，授权建立联邦银行监督局（隶属于德国财政部），统一实现对银行、证券与保险业务的监管。

但银监局并非德国唯一的金融监管机构，与此同时，银监局自身缺乏分支机构，必须借助于德意志联邦银行的机构和网点，因此德意志联邦银行被要求参与银行监管。两者具有明显的职责分工：银监局负责制定和颁布联邦政府有关监管的规章制度，德意志联邦银行负责对金融机构的各种报告进行分析，进行日常的监管活动。银监局的主要职责是防止滥用内部信息、不定期收集监管信息以及监督重大的股权交易等。在涉及银行资本金和流动性的重大政策问题上，银监局需征得德意志联邦银行的同意。除此之外，德国还专门设立“联邦证券交易监督局（证监局）”负责对证券交易所、证券交易业务的管理。因此德国的金融监管以一架飞机作比喻的话，就是以银监局为机身，中央银行与证监局作为两翼的综合监管模式。

3、我国银监会设立前，实行的是由中国人民银行、中国证监会、中国保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管的分业监管模式，而中国人民银行兼具监管银行和制定货币政策的双重任务。随着金融形势的发展，传统的金融机构性监管模式(中央银行监督银行业、证券监督管理部门监督证券业、保险监督管理部门监督保险业，彼此相互分离和独立)已经不能适应新的发展要求。以中央银行对银行业的监管为例。在新的金融格局背景下，中央银行监管银行业面临两难选择：一方面中央银行要负责货币政策的稳定，要密切关注商业银行的贷款规模与通货膨胀指数；另一方面，中央银行又要注意商业银行的证券交易风险，保证商业银行具有充足的流动性，防止商业银行陷入流动性危机。由于中央银行的主要职责在于制定适当的货币政策，以保证币值的稳定，因此客观上存在着中央银行只注意货币政策而忽视监管银行金融业务的可能，尤其是当货币政策与商业银行的流动性需求之间产生目标冲突时更是如此。

2003年3月10日，十届全国人大一次会议举行第三次全体会议，会议经过表决，通过了十届全国人大一次会议关于国务院机构改革方案的决定。方案将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来，并与中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会。由此，我国形成了银监会、证监会和保监会共同负责金融监管的格局。

从监管模式可见，无论是美国的分层监管还是德国的单层监管，都是一种基于混业经营的功能性监管。美国、德国采取综合监管与专门监管相结合的方式，而英国、日本采取大一统的监管模式，我国则采取“分业经营、分业监管”模式。各国的金融监管体系都是根据现实的国情传统与变革相结合的产物。

三、我国金融监管模式要求及发展趋势：

1、对我国金融监管模式的要求。我国监管者分别对不同对象进行监管、彼此间相互脱离的机制已经不再适合新的金融体制。原因在于：国际竞争和技术创新(主要是信息技术)越来越模糊金融机构之间的界限，金融机构往往同时经营多种业务。如银行并购保险公司从事保险业务、商业银行和保险公司都是开展基金管理业务等等。这意味着单个金融机构业务的多元化将涉及多个独立的监管者。在这一背景下，如果多个监管者同时对同一个单独的金融机构实施监管，那么将必然造成监管重复、监管低效和浪费成本。于是，功能性监管的思路和设想应运而生。

功能性监管是指中央银行同其他功能监管者(包括证券交易委员会、商品交易委员会、证券交易商协会、保险委员会)相互配合，共同识别单个金融实体的风险以及整个金融持股公司的整体风险。功能性监管有两大优势：首先，在分业监管条件下，金融监管机构各自为政，相互之间的协调、沟通比较困难，监管效率不高，监管成本增加，随着金融市场的不断发展变化，金融监管机构一体化(即统一监管)应比分业监管更为有效。其次，金融机构的混业经营现象已经越来越普遍、甚至成为一种趋势，尤其是通过并购产生了众多的金融集团，在这种背景下，建立统一的金融监管机构能够全面覆盖各类金融机构，堵住金融监管漏洞。

2、我国金融监管的发展趋势。结合我国的具体国情，特别是从我国金融发展的现状来看，我国似乎逐渐出现了混业经营的现象。一方面，随着我国成功加入WTO，无论是金融产品的交易，还是金融组织、金融市场之间的合作与结合都将从广度和深度上日益加强。从业务合作到股权重组都将使我国金融与全球金融的联系更加紧密，即金融全球化对我国金融的影响日益深远。与此同时，随着我国金融与国外金融的联系日渐紧密，国内分业经营与全球混业的趋势、国外大型金融集团的合作使得监管的难度更加凸显。另一方面，从国内的情况来看，尽管金融混业还没有成为金融发展的主流，特别是还存在着一些金融混业法律上的障碍，但是，不同金融部门间的业务合作和交叉、金融集团的发展等已经初露端倪。例如，中信集团、光大集团，以及中国建设银行控股中金公司、中国银行组建中银国际等；而银证合作、银行与基金的合作等这些不同金融机构在业务方面的相互结合更是势不可挡。这既是金融机构本身发展的需要，也是金融满足经济发展需求的趋势。

值得注意的是，尽管在我国存在金融全球化与金融混业对统一监管的客观要求，但由于全球化和混业的广度与深度不够，从而决定了目前我国实行统一监管还存在许多困难。一方面，我国金融融入全球金融的程度还不深。多年以来，我国的金融业可以说一直处于未开放的状态；最近一些年，我国金融业尽管从业务合作到股权合资逐渐开放，但很显然开放的规模和比例都还非常小，尤其是作为金融体系核心的银行业(以四大国有商业银行为主)更是如此。另一方面，我国金融“混业”的规模和比例还较小。就金融组织体系来说，无论是银行业、保险业还是证券业，独立的金融机构占绝大多数，还是一种主流。银证合作、银行代销基金等也还仅仅是表层的业务合作，完全突破分业界限的分属不同金融行业的业务交叉、股权交叉等也才刚刚开始。除此之外，法律也还没有为混业金融提供畅通的途径。这些都决定了金融统一监管短期内在我国还缺乏紧迫性、缺乏稳固的基础。

可以说，到目前为止，我国的金融全球化与“混业”经营还没有到非进行金融统一监管不行的地步。这意味着，根据我国的具体国情和金融发展阶段，当前提高金融监管效率的关键在于群策群力、专心致志地做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，并在此基础上团结协作，形成监管合力，强化金融监管的有效性，提高金融运行的效率。必须明确，做好分业监管工作是实现金融统一监管的前提和基础，切忌脱离实际、好高骛远、盲目乐观，急于从分业监管向统一监管过渡。

金融混业经营不仅导致金融监管体制的重大变化，而且也使金融监管的重心发生明显的变化。其中的原因在于：金融机构实现混业经营的同时，其传统的存、贷款业务也在逐步下降，创新业务所占的比例则逐步增加。基于这一变化，金融体系面临的风险也随之加大。因此，金融监管的重心也应该相应地作出调整。

此外，金融监管体系将得到进一步完善。一方面，要进一步加强中国人民银行、银监会、证监会、保监会的独立性，加大对违规机构及时发现、查处的力度；另一方面，在当前“分业经营、分业监管”的背景下，进一步强化监管机构之间已建立的高层定期会晤制度，经常就一些重大问题进行磋商、协调；再一方面，对业务交叉领域和从事混业经营的金融集团，实施联合监管，建立监管机构之间的信息交流和共享机制。

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