探索西部县域金融体系安排路径论文

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编者按：本文主要从引言；一般描述:基于制度变迁的实证考察；逻辑命题:来自变量禀赋的合理推演；行为集合:立足经济发展的金融制度安排进行论述。其中，主要包括：制度是经济增长的源泉,这是新制度经济学(NewlnstitutionEconomics)的一个基本问题、我国的改革之所以进一步深入推进十分困难、经济发展的过程实际上是一个制度变迁的过程、从金融趋同到市场退出:改进的资源配置、金融趋同:资源的浪费、市场退出:资源的改进、从金融剩余到金融流失:区域的经济视角、金融剩余的产生、金融流失的渠道、从资产恶化到经营亏损:低效的营运结果、区位禀赋劣势——金融的约束、共同变量异化——西部的分析、制度安排平台:经济的内涵增长、制度安排思路:资源的最优配置、制度安排路径:金融的机制再造等，具体请详见。

【摘要】本文通过对样本县的实证研究,分析了西部县域金融制度变迁发展过程,探索西部县域金融制度安排的路径选择:在大力发展西部县域经济的宏观背景下,鼓励和支持西部合作金融和商业性金融按照市场经济原则发展,加大对政策性金融的优惠扶持力度,控制金融资源的流出,强化金融组织的县域服务功能,最大限度地发挥制度效应。

【关键字】西部县域金融;金融制度创新与发展;西部经济与增长

一、引言

制度是经济增长的源泉,这是新制度经济学(NewlnstitutionEconomics)的一个基本问题,也被我国的改革实践所证实,“改革就是解放生产力”的论断就较好地解读了制度在我国现实经济生活中的重要性(JognN.Drobak,JognV.C.Nye,2003)。因为,在一个不确定的世界里,制度是社会的博弈规则,一直被人们用来使其相互交往具有稳定性,并且提供特定的激励框架。对于金融制度的解释,国内学者撰文定义的较多,但从纯粹制度学的角度考察,金融制度实际上是有关金融交易、组织安排、监督管理及其创新的一系列在社会上通行或被社会采纳的习惯、道德、戒律、法规等构成的规则集合,其实质是为调节人际关系并总在金融领域存在的行为规则,金融制度创新或变迁的激励来源于风险的规避和利润的追求。研究表明,金融制度既可以成为经济进步的工具,也可以成为经济停滞或衰退的工具。进一步说,金融制度只有在经济发展到一定程度的时候,才能成为促进经济进步有力而有效的工具(范恒森,2000)。仔细审视我国的改革,应该说,我国以渐进式推进为基调的改革是比较成功的,但各项改革推进到今天已进入攻坚阶段,正面临着许多的困难和问题。从金融实践看,我国的改革之所以进一步深入推进十分困难,有些经济学者认为金融体制或金融制度问题是其“瓶颈”,也是其“突破口”。所谓“瓶颈”问题,从经济学的角度分析,是指目前现有的金融制度安排已经走到了尽头,或者说制度变迁已经出现了边际效率为零的状况(陈宗胜,2000),金融制度亟待创新与发展,特别是西部县域金融制度亟待创新与发展。为此,本文选取四川省达州市所辖的A县、B县和C县3个县为一组样本个案,对西部县域金融制度问题进行实证分析研究,以试图通过本案例的研究,探索中国县域金融制度安排的最优路径。

二、一般描述:基于制度变迁的实证考察

经济发展的过程实际上是一个制度变迁的过程。经济史学家诺斯(DouglassC.North)指出,由于技术进步和人口的增长,会使一个经济中某些原来有效的制度安排变成不是最有效的,新的制度安排就可能被创造出来以取代旧的制度安排,这种制度变迁是由于新的、有利的经济机会而产生的。调研发现,改革开放以来,特别是最近10年来,随着经济体制改革的渐次深入,西部县域金融制度逐步形成了自己的变迁轨迹。

(一)从金融趋同到市场退出:改进的资源配置

样本表明,西部县域金融制度正在经历着一个逐渐改进低资源配置效率的过程,反映在金融趋同向市场退出的变化进程之中。

1.金融趋同:资源的浪费。一般地,金融的聚集程度应与一个区域经济的发展水平、金融资源的空间流转水平相匹配(Florence,1948)。调研发现,西部县域金融组织种类和金融产品的趋同性特征十分明显,导致了县域金融在无法满足农村经济发展所产生的多元化、差异化金融需求的同时,也增大了同一社区金融同业竞争的压力、进而形成了事实上的资源浪费。一是金融组织在空间分布上十分均衡。除1个样本县将城市信用社归并到当地农村信用社外,其余样本县都设置了人行、政策性银行(农发行)和国有独资商业银行县支行、城乡信用社、邮政储蓄9类金融机构。金融组织种类的设立与经济发展水平和发达程度无关,呈“互挤型”的区域金融聚集状态,降低了资源配置效率。二是金融产品在纵向服务中基本同质。县域银行业机构主要经营存贷款主营业务和中间业务两大类,金融产品同质性较强。在县城,国有独资商业银行与城乡信用社经营的业务差异不大,在县以下的农村,农行营业所、乡镇农村信用社和邮政储蓄机构都主要经营存款业务。

2.市场退出:资源的改进。近年来西部地区的部分县正在推进金融机构的市场退出策略,这种退出,一定意义上说是金融资源配置的改进,但同时又造成了地方经济发展所需的金融支持力度的削弱。一方面,在保持金融组织种类不变情况下的网点撤退。1997年至2002年样本县6年时间分别撤销159个、降格133个基层营业网点,而且主要集中在农村地区,特别是2001年农村撤销或降格的网点数最多,达142个,占撤销或降格总数的48.6%。一方面,在加大资金组织力度情况下的资金运用权限的上收。主要是国有独资商业银行县支行的贷款权限较以前大大减小,只能发放小额质押贷款和部分足值资产的抵押贷款,其余新的贷款发放或者建立新的信贷关系均须逐笔、逐项上报各自的市级分行,甚至省级分行。

(二)从金融剩余到金融流失:区域的经济视角

1.金融剩余的产生。样本显示,西部在县域经济发展的宏观背景下,城乡居民以储蓄存款为主要形式产生和聚集了大量的金融剩余,集中体现在两个层面:第一层面,农户储蓄剩余。1993年到2002年样本县农户储蓄存款余额每年以10%～30%的速度高速增长,而同期农户贷款余额占农户储蓄存款余额之比从1993年末的77.5%下降到了2002年末的50.6%,特别是2001年末这一比例降低到了26.33%。可见,农户在为金融机构提供储蓄的同时得到的贷款支持呈逐年下降趋势,由此形成农户储蓄剩余。需要说明的是农户储蓄存款的20%～40%是农户用自己的劳动通过在区域内或区域外务工的方式形成的。同时,小额农贷需求与县域经济发达程度呈负相关关系,即源于小额农贷额度设计不合理而出现了小额农贷需求在经济条件相对较好的样本县受到了限制,进一步加剧了金融剩余的积累。第二层面,银行存差剩余。近几年样本县银行存贷差呈迅速扩张的趋势,特别是1998年商业银行实行资产负债比例管理后,表现得更为明显。2002年末样本县银行存贷款差额达33.77亿元,占当年各项存款余额的1/3强,即使剔除缴存存款准备金、邮政储蓄、贷款核销等因素后,仍有17.57亿元的可贷资金,分别占当年各项存款余额、贷款余额的19.47%和31.17%,于是在农户储蓄剩余基础上最终产生了大量的金融剩余。

2.金融流失的渠道。从样本调研看,西部县域地区大量的金融剩余主要通过三条渠道源源不断地流到了县域外。一是邮政储蓄。样本县邮政储蓄余额从1993年的7741万元逐年发展到2002年末的89485万元,增加了近11倍,年均增速达20%以上,邮政储蓄余额占金融机构各项存款余额之比在6%～12%之间,邮政储蓄年净增额占金融机构各项存款年净增额之比9年时间有7年都在9.5%～23%之间。二是资金上存。样本县各国有独资商业银行县支行和农村信用社将县域内组织的大部分资金上存到了各自的上级行社。2002年样本县上存资金净增额达46130万元,分别占当年存款净增额和贷款净增额的68.25%和73.7%。三是异地拆贷。经济条件相对较好的A县和B县的地方性金融机构通过异地贷款、拆借的方式违规将县域内组织的部分资金投向了区域外,而且金额较大,从1997年的28848万元逐渐剧增到了2002年的51081万元。这两个样本县的外拆、外贷资金余额与同期各项贷款余额之比一直保持在11%～14%之间。

(三)从资产恶化到经营亏损:低效的营运结果

西部落后地区县域金融机构经营效果一直不理想,资产质量差,经营亏损金额较大,成为西部县域金融制度变迁的显著特色。

■(此处有公式或插图)

1.巨额的不良贷款。2002年末样本县的不良贷款余额近30亿元,是当年存款余额的1/3和贷款余额的1/2强。最近10年,1995年以前不良贷款占比相对较低,此后基本上都在50%左右,经济条件越差的样本C县不良贷款占比越高,有的年份甚至高达60%以上(见上图)。

2.较差的经营效益。与巨额的不良贷款相对应的是较差的经营效益,除A县在1993年和2002年获得了很少的盈利外,样本县多数年份是亏损,亏损金额从1994年的2492万元逐渐剧增到1998年的17635万元,随后有所好转,但1999年～2001年亏损金额仍在1.1～1.3亿元之间。

(四)从正规金融制度到非正规金融制度:制度的供给缺口

1.正规金融制度供给不足。理论上讲,市场上制度供给和制度需求可以达到一般均衡,人们对现有制度安排和制度结构就能够接受并愿意保持下去。在我国县域金融制度的发展初期,国家运用行政手段,通过正规金融制度的设计较好地实现了一般均衡。但是,随着中国经济转轨,初始均衡状态被打破,一方面,农村经济的多元化发展对金融制度需求无论是在量上还是在质上都大大增加;另一方面,现有正规金融制度有效供给不足,体现为正规金融组织体系从区域内集中的资金不能较好地满足区域内巨大的资金需求。

2.非正规金融制度的补充供给。面对县域正规金融制度的供给缺口,民间借贷这种非正式金融活动在县域内自发地活跃了起来,而且具有长期的生命力和较强的信用约束,违约案件十分少见,一定程度上缓解了县域资金供求矛盾。从对657户城乡居民户的样本分析可以看出,35.15%的农户和58.41%的县城居民有民间借贷行为。民间借贷形式主要以向同一社区的私人借贷为主,用于临时性的经营生产和生活资金周转。在有民间借贷行为的调查对象中有43.97%的没有利息,有利息的,年利率一般在10%～30%以内,为正规金融组织的2～6倍。从借贷规模看,县城地区的借贷金额多数在10000元以上,县以下农村地区的借贷金额多数在5000元以上,而且经济越发达的地区民间借贷活动越频繁。

三、逻辑命题:来自变量禀赋的合理推演

制度是一个涵盖很广的范畴,不仅包括体制、政策和法规,而且还包括道德、伦理、观念和习惯等。因此,影响制度变迁的变量很多,既有东中西部共同的特性,也有西部地区特有的自身特性。本文主要从影响制度变量的自身禀赋特质出发,对西部县域制度的变迁演进做一个符合逻辑的推理,并在此基础上,对一些共同的因素进行深层次分析论证。

(一)区位禀赋劣势——金融的约束

1.经济落后:区位的约束。样本显示,作为地处西部的县域地区,不具有东部沿海县域地区的诸如口岸、平原等先天的区位优势,以山地与丘陵地形、交通不便、信息闭塞、传统农业占据主体等为主要特征的区位劣势,导致了区位经济长期滞后于东部发展。2002年,人均GDP西部地区仅为5382元,而中部、东部地区分别为6973元、13328元,中部、东部分别是西部的1.3倍和2.48倍;人均地方财政收入西部地区为597元,与中部差不多,但东部为3011元,东部是西部的5.04倍;农民人均纯收入西部为1776元,而中部、东部分别为2279元、3885元,中部、东部分别是西部的1.28倍和2.19倍(见下表)。落后的经济条件不可能孵化出发达的金融。

2002年东中西部部分经济发展指标比较

单位:亿元、%、元

┌─────────┬──────┬──────┬──────┐

│项目│西部│中部│东部│

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│国内生产总值(GDP)│15715.35│31377.96│70371.56│

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│其中:第一产业│19.18%│16.44%│10.66%│

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│第二产业│42.44%│46.40%│55.56%│

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│第三产业│38.38%│37.16%│33.78%│

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│人均GDP│5382│6973│13328│

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│人均地方财政收入│597│596│3011│

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│农民人均纯收入│1776│2279│3885│

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注:①东中西部数据根据2003年国家统计局公布的2002年数据整理(西藏没有统计数据),样本县数据根据各县统计局数据整理。②东中西部按传统划分方法,东部包括:北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南12省区市;中部包括:山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖南、湖北9省区;西部包括:重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆10省区市。

2.环境欠佳:观念的约束。与发展水平较低的西部县域经济相伴而生的是思想观念落后所造成的投融资环境较差,限制了西部县域金融资源向本地内源化投资的有效转化。一是信用环境亟待改善。西部部分地区信用文化缺失,企业和个人逃废银行债务现象较严重。2002年末样本县企业和个人逃废银行债务余额高达17492万元(占同期贷款余额的3.1%)、利息10292万元,逃废债企业户数多达120户,其中91户、占75.83%的企业是以乡镇企业为主的非国有企业。二是金融案件执结率较低。1993年到2002年样本县金融胜诉案件涉案金额共计22166.8万元,其中得以最终执行的涉案金额仅为9341.5万元,占胜诉案件涉案金额的42.14%,而同期样本县共支付诉讼费用469.6万元,占胜诉案件执行金额的5.03%。三是中介部门收费偏高。客户到银行贷款,按规定要到工商、房管、国土等中介部门办理相关手续,程序繁琐,重复评估,收费偏高。据调查,在样本县以125万元的足值资产按80%抵押银行贷款100万元计算,需要客户支付13927.25元的各种行政规费(不含保险费用),正常合理的贷款需求受到影响。

(二)共同变量异化——西部的分析

从更宏观的角度分析,无论是东部、中部地区,还是西部地区,制度变迁之初面临着许多共同的因素,如金融改革与实践都是在国家强制性制度变迁模式下进行的,所有金融机构都是国家所有的。但由于东、中、西部地区自身禀赋特质的不同,从而造成了制度变迁结果的大相径庭。

1.相同改革路径:不同变迁结果。改革开放以来,在县级农村经济金融领域,经历了两种不同的改革模式。一种是自下而上的农村经济制度的诱致性改革模式,农村先后进行了家庭联产承包责任制和发展乡镇企业与农村个体私营企业的两次制度性变革;一种是以农村信用社为主体的自上而下的强制性农村金融制度变迁改革模式。农村信用社从20世纪50年代初建立开始,先后经历了1乡1社、的一个部门、隶属于农行的基层网点、中央银行直接领导管理的农村乡镇“储蓄信贷机构”。农村经济领域的两种改革模式的不同步,必然演绎出农村金融与农村经济的不相协调性。面对这同一初始状态,东部地区凭借其优越的区位优势和优惠的政策支持,按市场效益和效率原则吸收了大量来自西部的金融资源,经济获得了巨大发展,逐渐抵消了初始状态的不相协调性。而作为西部地区,自身禀赋明显处于劣势,在经济不发达中的金融成长受到限制,源于农村的金融剩余流出县域外成为必然,金融资源在县域内难以自动地实现合理配置。

2.相同初始产权:不同分化结果。从更深层次看,只有从金融产权形式的效用函数出发,才能深刻而准确地理解我国金融制度的变迁过程(1997,张杰)。由于我国金融产权初始状态是公有金融产权形式,国家以产权所有者的身份对国有银行和国有企业进行管理,在国有银行与国有企业之间合乎逻辑地呈现出一种“刚性依赖”。这种依赖性,集中通过国有企业在国有银行贷款中占有很大的比重体现出来,并由此产生了大量的不良贷款和经营亏损。由于东部县域经济发展很快,特别是个体私营经济的快速发展,国有企业产权体制的变迁既迅速又到位,部分地抵消了计划经济时代遗留的不良贷款和经营亏损。而西部县域地区,由于自身禀赋劣势而造成的经济不发达,民营经济发育迟缓,国有企业产权分化进程较慢,必然地造成了国有商业银行不良贷款金额大、占比高、经营亏损多、时间长等问题。调研表明,最近10年样本县尽管经过了资产剥离、核呆等行政手段,但国有企业及国有控股企业的贷款余额占样本县贷款总余额的比例一直在40%～80%之间,而国有企业50%以上的贷款演变成了不良贷款。

四、行为集合:立足经济发展的金融制度安排

任何一项制度安排与制度选择都不是随意决定的,而是根据成本费用与收益分析权衡决策的,只有在预期收益大于预期成本的情况下,行为主体才会推动直至最终实现制度的变迁(DouglassC.North,1994)。如前所述,现有的西部县域金融制度并不是最有效率的,因此,在西部既定条件下如何设计好一个最优的县域金融制度,提高资源配置效率,对我国西部县域经济能否实现跨越式发展意义重大。

(一)制度安排平台:经济的内涵增长

金融发展与经济发展状况具有密切的正相关关系,县域经济获得持续快速发展是县域金融制度安排的起点和终点,县域金融制度的设计必须以此为平台,才具有现实指导意义。根据全要素经济增长模型,经济增长的关键在要素的增加和收益率的提高。因此,西部县域地区要采取多种措施,确保增加或引入的要素特别是可变要素在西部收益率较以前、甚至较东部有所提高,通过要素量与质的变化,尽可能挖掘西部潜力,促进西部经济的内涵增长,加快西部经济跨越式发展。一是中央财政要进一步加大转移支付力度,形成西部经济发展较强的初始推动力;二是地方政府要加快机构的改革,实行减免税费等优惠政策,促进民间资本向投资的转化;三是按照现代企业制度的要求,提高企业素质,规范县域经济中小企业的经营管理行为,促其逐步发展壮大;四是夯实信用基础,优化投融资环境,注重西部信用体系的建设;五是加强农业基础设施建设力度,对农业这个弱质产业进行扶持,巩固农业在国民经济中的基础地位,培育农村金融的持续增长源泉。

(二)制度安排思路:资源的最优配置

在金融制度的安排与设计的思路上,应具有较强的针对性、具体性和实用性。西部县域金融制度安排的思路可设定为:在鼓励合作金融和商业性金融基于市场原则发展的同时,加大对西部县域政策性金融的优惠扶持力度,限制金融资源外流,强化区域金融服务功能,实现西部县域经济金融的健康发展。这种制度安排主要基于三点:一是区域经济的协调发展需要国家政策倾斜。在市场经济环境中,政府对西部倾斜的金融政策最容易通过政策性金融来实现,西部经济制度与金融制度改革的不同步,也需要国家从宏观上进行倾斜支持,西部县域经济跨越式、追赶型发展客观上更需要国家在调度资源包括金融资源上给予倾斜。二是商业性金融不是支农扶弱的效用函数,而政策性金融是“三农”的必须。商业性金融具有一般意义上工商企业追逐利润最大化的共同特征,寄希望于商业性金融对支农有多大贡献并不现实,近年来商业银行积极收缩农村阵地,就是其商业化改革而形成的追逐利益最大化的真实体现。即使是在发达的国家,如法国,一般商业银行同样也不愿意进入农村地区和农业信贷市场。从国际经验看,当经济处于发展阶段而非发达阶段时,不是依赖商业性金融,而是大大强化了政策性金融功能。美国在20世纪二三十年代,有效利用农业政策性金融杠杆,使美国始终保持其先进农业大国的国际地位。日本以“制度贷款”的方式,通过政策性金融对农业进行了大力扶持。三是合作金融的健康发展面临非正式制度障碍。合作金融存在的前提条件是农户是否客观地存在“合作共济”的基础——“乡绅”参与和诚实参与,也就是经济学意义上的农户要具有自发的“集体理性”前提,合作金融才有生存和发展的“土壤”。进一步看,合作金融的终极目标是利用团队合作的方式,解决单个社员不易解决的经济问题,即所谓的“农村信用社没有自己独立的效用函数,而是各成员效用函数的累加”,正是合作精神的体现(王自力,2002)。事实上,基于农户的自身素质较低、小农经济的传统文化影响较大和传统型农业占据县域经济主体地位的现实状况,合作金融在调查的样本县缺少真实存在的客观基础,这也是我国发展农村合作金融最大的非正式制度障碍。样本县95%的农户从没有参加、也不想参加当地农村信用社的社员代表大会。

(三)制度安排路径:金融的机制再造

1.农业政策性金融的功能强化:由单一转向综合。政策性金融具有填补资本市场空缺、对公共产品的倡导性和贯彻政府经济政策的特殊职能。中国是个农业大国,“三农”对于中国社会稳定、经济发展是至关重要的。由于劳动生产力低下,加入WTO后,中国农业在国外农产品输入冲击下更加脆弱,所以强化支持“三农”的政策性金融十分必要。因此,随着粮食购销体制改革的基本完成,对在样本县仅仅收购稻谷一种粮食的农发行的职能作用必须给予重新定位与调整,把农发行办成综合性的执行政府意图的支农金融机构,集中支持国家粮棉等农产品储备体系建设、农业和农村基础设施建设、农业产业结构调整、区域扶贫开发和发展中间业务等方面,把原来由农业银行和农村信用社承担的支持西部农村发展的职能承担过来,通过政府扶持项目强力拉动民间资本、商业性金融、合作金融及其他金融形式逐步从事符合政府意图的贷款和投资。

2.国有商业银行的资源重组:由撤退转向整合。强制性要求国有商业银行降低资金上存比率,限制县域资金通过上存渠道流出县域外。在机构的撤退上,可规定一个存贷比例,对当地贷款发放能够达到这个比例的,可保留此机构继续为当地服务;在当地贷款达不到这个比例的,可迫其退出县域经济领域,让出存款市场,限制本地资源外地化。适当考虑对支持西部县域经济的商业银行进行减免税收及相关费用,让商业银行有利可图,自觉地把一定比例的资金用于西部农村县域。

3.西部农村合作金融的定位:由模糊转向确定。弱质产业融资与政策性金融支持是一对共生体,特别是在农业方面,因为农户的稳定和农业的发展始终是国家政策的内在需要,也是农户获取生存的需要,二者的一致性导致了农村金融天然具有政策性金融的特质。因此,如何定位农村信用社非常关键。一是在职责定位上,农村信用社一定要立足于农村地区,认真履行为“三农”服务的职责,促进农业和农村经济结构的调整。二是在功能设定上,可考虑既有政策性业务功能,又有商业性业务功能,在寻求满足“三农”发展的金融工具的创新上有所发展。国家对政策性业务可适当给予财政补贴,这也是一般市场经济国家发展农业的基本做法;同时通过业务范围的界定,适当发展商业性业务,在国家补贴的基础上,通过商业性业务的盈利机制来弥补政策性业务的亏损。三是在资金运用上,通过制定严格的管制政策,坚决限制本地资金外地化,引导农村信用社的资金必须用于支持和发展“三农”。

4.邮政储蓄机构的机制建设:由“吸血”转向“输血”。邮政储蓄的“吸血”功能主要体现在吸收的存款上存人民银行成为基础货币,而未能及时有效地投入到当地,因此迫切需要建立向农村返还邮政储蓄资金的“输血”机制。一是鼓励邮政储蓄自主运用资金,购买国债,或者是购买政策性金融券,特别是可以购买农业发展银行的债券,把农村资金运用到农业、农村。二是通过中央银行支农再贷款增加对农村信用社的返还,但要严格操作。三是建立县域金融机构与邮政储蓄之间的资金往来关系,但要注意长期资金定向关系的借贷风险问题。四是时机成熟的时候,可将现有的邮政储蓄机构改建成邮政储蓄银行,定位于为县域经济服务,自主灵活运用资金。

主要参考文献:

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[2]范恒森.金融制度学探索[M].北京:中国金融出版社,2000.

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[4]张杰.重新认识中国的国有金融体制及其变迁过程[J].金融体制改革,1997(12).

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[6]中国人民银行代表团.论合作金融的混合治理结构[J].金融研究,2002(7).

[7]王自力.试论合作金融改革的新思路[N].金融时报,2002-2-19.