开发性金融机构的盈利模式研究论文

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内容提要：开发性金融机构盈利性目标的确立和盈利模式，是开发性金融与传统政策性金融的根本区别。但盈利性目标与政策性目标并非截然冲突，可以协调统一，因此，开发性金融本质上仍为政策性金融，而非商业性金融。开发性金融的盈利模式也有别于商业性金融，它是以信用建设为核心，用建设制度和市场的方式，在体制资源整合中控制风险、保证资产安全并取得合理盈利。

关键词：开发性金融政策性金融盈利模式市场建设

国家开发银行作为政府的开发性金融机构，也是一种特殊的经济组织，是否讲究盈利，决定了其不同的经营方针和经营模式。时下，我国正在制定政策性银行条例，国家开发银行作为政府的开发性金融机构是否应将盈利作为一个经营目标，成为争论的焦点之一。一种惯性思维是：国家开发银行属政策性金融机构，以贯彻国家政策、实现国家意志为职责，应当是保本微利，不追求盈利，不以盈利为目标。这是政策性金融与商业性金融的分野所在。但开发银行的实践表明，政策性目标与盈利性目标并非绝对分立、当然对峙，开发性金融机构可以、且应当将二者结合起来，在贯彻国家政策的过程中，采用开发式的工作手段，运用建设市场和建设制度的方式、方法，在推进客户生产、经营进入良性循环，发展壮大的同时，实现符合经济规律的盈利，在追求盈利的过程中和盈利的基础上更好地促进政策性目标的实现。

一、开发性金融是政策性金融的深化与发展

政策性金融作为商业性金融的补充，即使在市场经济条件下也具有重要作用。其存在的合理性主要是因为：金融是现代经济的核心，但市场机制配置资源的局限性在金融领域同样存在的客观性，要求政府进行一定的干预，政策性金融即充任了政府调控市场、协调经济运行的金融工具。受思维定式影响，国内比较普遍的观点是：政策性金融机构作为贯彻政府意志的机构，其作用的领域也有特殊性，不应如商业性金融机构一样追求盈利，而应完全服务于政策性目标；两种目标间存在一定的张力或矛盾、冲突，不可能相互结合、协调起来，如果政策性金融机构讲效益、讲盈利，则很大程度上意味着不能按照国家产业政策、社会经济发展要求很好地履行政策性职能。

1994年国家开发银行成立至1998年，基本上是依如上目标运作的政策性银行。但不良贷款项目也越来越多，不良贷款率曾高达40%，可持续发展和贯彻国家政策的能力受到挑战。自1998年，国家开发银行开始了政策性目标与盈利性目标相结合、盈利性目标服务于政策性目标的探索，在不懈的探索、实践中，总结经验，提出了开发性金融理论。该理论厘清了政策性金融与开发性金融的区别和联系，认为二者同为实践的产物，但后者是对前者的深化与发展。

对于开发性金融而言，其本质性特征是在政策性金融活动中引入市场规律和资金成本的概念。从根本上摒弃了传统政策性金融可以“不依据市场经济规律”、“不讲经济核算”的观点，将效率与盈利作为政策性金融活动的基本原则，从而将政策性金融活动与商业性金融活动置于相同的市场原则基础之上，并将二者有机的统一起来。

因此，开发性金融与政策性金融在本质属性上没有什么不同，都体现了国家信用，都是实现国家意志的金融工具，以贯彻国家政策为法定职责。但二者也存在一些重要区别：首先，它们的经营理念不同——开发性金融注重市场业绩，以盈利为经营原则，强化风险控制，政策性金融则强调财政补贴，填补“空白点”，不注重风险控制，不讲经济效益，实为财政融资或财政融资的延伸；其次，贯彻国家政策的方式方法不同——开发性金融注重市场建设和制度建设（注重市场建设和制度建设也是国家政策，尤其是社会经济转型期的中国），以促进提高融资主体的信用能力，促进形成微观主体经营和宏观经济运行的健康发展，而政策性金融在这些方面存在缺陷或不足。因此，产生的后果不同——开发性金融机构具备可持续发展和持续贯彻国家政策（包括体制建设）的能力，政策性金融机构在这些方面的能力不足，反而有可能成为政府的负担。此两种融资模式是阶段性互补的，也可以同时使用，但就整体而言，用开发性金融的方法可以解决大部分政策性金融过去想解决而又没解决好的问题。

概而言之，国家开发银行作为政府的开发性金融机构注重盈利，但不追求利润最大化，追求的是市场业绩与国家特定社会经济政策和发展战略的统一；其强调盈利，可以而且应当不是为了自身利益，而是把所得利润用于新的项目、新的领域，更好地服务于国家社会经济发展目标，或者用于促进新的社会经济发展目标的实现，即盈利的最终目的是国家和社会公共利益。这与商业性金融机构追求自身利润最大化有着本质区别，而与政府在配置经济资源（如土地出让，电信号码资源的使用，矿产资源开采等行政许可）的同时遵循经济规律取得一定利益并将其用于国家和社会公益目的具有一致性。

二、开发性金融的融资领域

开发性金融作为商业性金融的补充，其业务领域不是不能实现盈利的项目，而是不能市场化融资，或者市场化融资成本太高导致不能成功融资并完成项目建设，但借助体现国家信用的开发性金融的支持可以完成项目建设并实现盈利的项目。主导产业、高新技术产业、资本密集型产业项目融资常常具有这种特点。

不能市场化融资，表现为企业当期信用不足，或者信息严重不对称，所以，不可能通过市场进行融资，包括银行间接融资和证券市场直接融资。市场化融资成本太高，表现为高昂的交易价格（高风险，金融机构要求高回报）和/或交易费用。如，所需资金量大，可能需要十几个、几十个，甚至成百上千的投资者，企业寻找交易对象、谈判的费用（可能还包括时间成本）高昂；若通过证券市场融资，由于担保以及其它发行条件的限制（制度服从成本），或者由于时间上的紧迫性，不能成功实现融资。开发性金融运用国家信用通过发行金融债券将分散、短期资金变为集中、长期资金，对具盈利前景或可能性的项目进行支持，即节俭了交易费用，使项目建设变得可行。

交易费用高昂阻却项目建设成功的也可能表现为体制原因，如我国金融体系不完善，风险投资制度没有建立起来。另由于我国公司债市场的欠缺和A股市场的目前困境，使95%以上的企业资金依赖于银行贷款。①

信息不对称常常是阻却交易发生的制约因素。只有价格信息，其它信息（包括关于交易标的的相关知识）不对称，市场也不会形成，或导致市场萎缩。信息不对称阻却交易发生的其实也是高昂的交易费用，因为信息劣势一方需要搜寻信息、处理信息，这都要耗费大量的时间、精力、资金，它们构成了交易费用中的主要部分。高新技术产业融资是金融市场中信息不对称比较严重的一个领域，资金提供方对于技术风险、市场风险的了解都很缺乏。以安全性为原则的金融市场一般较少介入这一领域，在美国这样的发达市场经济国家主要由风险投资来弥补这一市场缺陷。我国目前没有建立风险投资体制，且由于文化因素，依靠民间力量建立并充分发挥其功能的可能性不大。那么，开发性金融运用国家信用弥补这一市场缺陷显得尤为必要。

体现国家信用的开发性金融的支持表现在以低于市场的交易价格及比较长的偿还期限以覆盖市场风险。如此，企业还可以改善融资条件，从而吸引商业性资金的后续进入并降低融资成本。开发性金融还可以对信用不足的项目市场化融资提供保证担保。由于风险降低为几乎为零，可以减少交易费用、降低融资成本、促进交易实现。

所以，开发性金融的支持可以起到弥补市场缺陷和体制缺损的效果，具有建设市场、建设制度的功能。

三、开发性金融机构的盈利模式

开发性金融机构有自身特定的融资领域，其盈利模式有别于商业性金融机构。它是以信用建设为核心，用建设制度和市场的方式，在体制资源整合中控制风险、保证资产安全并取得合理盈利。

开发性金融机构提供融资的领域为存在市场缺损的领域，由于融资主体的信用缺损或者不足，如项目法人刚刚成立、前景不明，项目建设期长，现金流需要培育，项目建成风险和市场、财务风险较高，商业性金融机构不愿进入，或者进入后发现风险太高，无力或不愿进行市场建设、制度建设，又主动退出②。这决定了开发性金融机构的贷款主要为项目融资，贷款期限长，与借款人处于共进退、同发展的利益格局之中。这种业务的性质和特点决定了开发性金融机构全部贷款工作的核心是信用建设，即用开发式、创造性的工作方法和手段，弥补融资主体的信用不足，通过一系列的制度建设，促进提高融资主体（亦即市场主体）的经营能力和盈利能力，使其从稚弱走向成熟、强大，能够用自身创造的财富承担合理的融资成本（即开发性金融机构的收入）。同时，使弱小产业逐步壮大，使弱质产业摆脱落后，使瓶颈产业逐渐满足国民经济发展需要。为此，开发性金融机构需要根据项目和借款人的具体情况、不同发展阶段的要求，根据项目所属产业的特点，设计信用结构、资金结构（软贷/硬贷，资本金/贷款）、贷款期限、宽限期、提款计划、还款计划等关涉借贷双方权利、义务的制度安排，并在贷后管理中根据项目实施情况进行适当调整。在融资的同时，做好财务顾问，推动借款人发展规划、法人治理结构、经营管理制度的建设和完善，推动借款人经营能力的提高，即“融资”与“融智”相结合。这种开发式贷款的典型案例如三峡工程、神华集团等，借款人均由初期信用能力不足、融资困难，发展为多家金融机构争抢的优质客户。

存在体制缺损的领域也是开发性金融机构重点支持的领域，如城市基础设施建设，开发银行通过自身融资优势与政府的组织协调优势相结合、政府组织增信机制，拓展项目开发，提高信贷资产质量。城建项目一般属于由政府提供的公共物品（或准公共物品），一次性投资大，没有直接的经济效益或为低收益，传统上属于财政投资领域。同时，城建项目又需有一定的超前性，在目前国家不允许地方政府发行地方政府债券，投融资体制不健全的情况下，对银行信贷资金产生了大量需求。监管机构在对商业银行监管趋严，须遵守《贷款通则》、《担保法》等法律制度的条件下，由于商业银行难以找到合适的贷款主体和担保方式，为开发银行在城建领域留出了巨大信贷空间。在这一领域，开发银行摆脱了就项目论项目的观念，创造性地设计了城建项目贷款模式和风险防范机制。即以各城市或地方政府的信用能力（主要依据政府的财政收入水平、可支配财力、城建支出水平）为基础，通过与地方政府签订金融合作协议、政府对指定借款人增信进行补贴现金流建设、城建项目打捆评审承诺的方式迅速占领了市场，扩大了贷款规模。

开发性金融机构的盈利还源于自身经营成本的节约，如人员精干，工作效率高。节约成本的另一重要途径是：将自身的融资优势与政府（包括一些企业集团）的组织协调优势相结合，注重融资机制和融资平台的建设，进行批发性贷款，减少费用支出，从而获得信用建设和利润的双丰收。如旨在支持中小科技企业融资的“瞪羚计划”、支持解决“三农问题”的北京市延庆县奶牛养殖项目、中关村科技园区建设发展项目、市政基础设施打捆项目等，国家开发银行均以信用建设为中心，注重融资机制建设和/或搭建了融资平台，保证了贷款项目的顺利实施和信贷资产安全。

四、风险控制机制

截至2004年12月，开行累计发行金融债券20172亿元，其10年的筹资总额超过我国股市13年筹资总量，贷款余额达到14095亿元，充分发挥了将零散、短期的社会资金聚集起来投向国家重点项目建设的资金引导作用。在国有银行全部基本建设中、长期贷款中，国家开发银行发放的贷款长期来占据着40%的份额，提供了国家重点建设项目近80%的信贷资金和国债项目超过30%的配套贷款；累计为4000多个项目提供了信贷支持，其中约90%的贷款投向了能源、交通、电信、公共设施管理等“瓶颈”领域，有力地促进了国民经济和城市化进程的快速发展。

在取得对国民经济建设巨大促进作用的同时，国家开发银行也获得了骄人的市场业绩，在资产总额、所有者权益、净利润等指标均有较大幅度增长的同时，不良资产率、不良贷款率稳步下降，其主要财务指标目前优于国内同行，在国际上也处于先进水平。以不良贷款指标为例，1998年始，开发银行的不良贷款、不良贷款率连年“双降”，从2002年开始，在2%~1%的范围内小幅波动，逐步进入稳定期。与国际一流银行不良贷款率在3%~0.5%的区域内处于总体稳定小幅波动状态的特征一致。

在管理、控制风险、追求盈利方面，国家开发银行主要是制定、实施了以下制度、方法：

其一，信用先行，建立、实施二元评审体系。在受理贷款申请之前，必须先对借款人进行信用评审，对每项贷款的信用风险采用借款人评级和债项评级两套评级系统进行管理。总行信用风险管理委员会在对分行上报的借款人的信用评级报告进行分析、讨论后，设定借款人的信用等级和风险限额。在受理每项贷款申请、发放贷款之前，借款人的信用等级必须达到要求，并不得超出其风险限额。并对每个借款人的信用等级和风险限额实行动态管理。总行贷款委员会拥有对贷款项目的最终审批权。

其二，项目评审与审议决策分立，贷款决策民主化。通过建立独立委员电子路演、聘请专家审议和贷款委员会审议贷款项目等制度，加强贷款决策的科学化、民主化、社会化，打破行政审批贷款和少数人决策大额贷款的旧有格局。

其三，采用先进的贷款评级技术和方法。按照《巴塞尔资本协议》的要求，不断改进内部评级的制度、方法，规定某项新贷款的预期损失率不得超过一定比率（2004年规定为1%）。

其四，信用风险限额管理。对行业、地区、客户都在信用评级的基础上设定风险限额，并实施严格的限额管理。在行业、地区方面，还设定了集中度控制目标。尤其是行业评级，为开发银行逐步退出高风险行业，进入并加大低风险行业的贷款力度提供了依据。

另外，开发银行还实施了资产组合管理和早期预警系统等制度，并对不良贷款强化回收力度，减少贷款损失。

实践表明，国家开发银行以盈利为目标，通过建设制度、建设市场、建设信用的方法、途径，实现了国际先进的市场业绩，并同时履行了贯彻国家政策、实现政府目标的职责，探索了一条适合中国国情的开发性金融机构的运营范式。从立法学上讲，总结国家开发银行的实践经验，是开发性金融立法过程中必不可少的一个环节；在法律制度中给予适当体现，是立法的一个要求，是上层建筑对社会经济基础的反映。因此，笔者认为，在立法上应确认开发性金融机构的盈利性与政策性相结合的经营模式。

①陶冬：“中国银行业革命悄悄来临”，载《经济研究资料》2005年第9期。

②商业性金融机构主动退出的案例如助学贷款，参见《国家开发银行首批助学贷款发放》，载《人民日报》2005年5月9日第6版。