论我国金融监管低效

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[摘要]“如何提升金触监管的效率”：加强金融监管力度”一直是金融界和理论界探讨的热点问题．本文拟从我国改革的特点入手分析其对金融监管效率的影响，得出我国金融监管需要选择“合理性标准”．现阶段金融监管中存在的一系列问题随着改革的推进与市场经济的深化将逐步得到解决．

[关键词]金融；监管；低效；分析

金融监管．作为保障金融体系安全运行、防范金融风险的必要手段，历来是各国政府和金融监管当局十分关注的问题．对于监管机构的设立．监管权限的约束，以及监管标准的制定都是十分审慎的．尤其是20世纪90年代以来，世界上金融危机的频繁爆发，更是使得各国政府和金融监管部门将监管重点从合规性监管转向对金融风险的控制与预防．我国的金融监管自中国人民银行独立行使金融监管职能以来，监管体系不断完善，监管力度也逐渐加强．但就监管效果而言，却不尽人意，消极金融现象时有发生．关于监管低效的原因是综合性的，本文从金融体制改革的路径选择与金融安排上．分折造成目前监管低效的必然性．

一金融监管所面临的压力

长期以来，我国的大多数金融机构以单纯追逐资产的增长作为自己的经营战略，完全依赖于表内业务的增长，而忽视了表外业务的发展，金融创新不足，导致金随机构资产效益低下．对新的资金来源过度依赖，使高息揽存的行为时有发生，严重扰乱了我国的金融秩序，也使得金融监管陷入了困境．

首先，从金触机构的行为来看．方面，由于市场竞争日益加剧，优质资产的总置有限，与金融机构资产增长欲望无度，形成尖锐矛盾，致使金融机构的优质资产占比下降，信贷风险持续增大，有问题贷款普遍增多，资产风险不断攀升；另一方面，金融机构为维护其市场形象与公众信誉，从而提高其必须资金的能力，不得不相应降低成本控制预期，用超负荷的成本费用掩盖长期积累起来的资产风险．这些都使得金融监管面临隐性风险的挑战．

其次，金融机构面对市场竞争，也愈来愈重视发展表外业务与金触创新．这无形中又增加了金融监管的难度．金融创新的动力大多来源于规避金融监管，这就要求金融监管要不断发展以适应新的要求。既要审视监管范围是否有效，更要改进与创新监管手段．

再次．巴塞尔银行委员会于1999年了《新资本充足率框架》征求意见稿，对于规范与统一全球银行监管标准做出了进一步的努力．它主要通过三个文柱来控制银行风险，其中特别强调了监管当员对象个银行资本变动状况进行持续性检查的重要性与凸现市场监督在控制银行风险方面的作用．这就要求对银行监管文化方式与技术等方面进行重大改革．从而使对资本充足率的评估从仅仅以比率为基础的静态标准转向更全面、更符合实际购动态考察方法．在不久的将来．监管者不但需要对技术创新、新金融工具的产生及全球性金融井购风潮作出快速的反应，而且需要在业务监管方面与国内外的有关监管当局密切协调与合作．这将是来自于金融全球化的巨大压力．

我国的金融监管如何加大力度，迎接这三大挑战，是迫在眉睫．否则．加入wTo后，国外金融业送入中国市场，那时所面对的将是一个更为复杂的环境，下面就金融体制改革路径与金融制度安排对金融监管的影响进行分析．

二渐进式改革路径带来的金融监管低效．

中国的经济体制改革是一种渐进式的改革，即试图在不触动原有利益格局的情况下，缓慢推进改革步伐．20年的经验与成果也充分证实了渐进式路径选择的正确．但是，相对于前苏联、东欧，我们的成功是源于初始条件的不同．还是改革方式有异呢?就此．国内外经济学家看法存在较大差异．其实人们忽略了贷币化水平差异这一重要的条件．正是由于人们强调初始条件时，未考虑货币化水平的差异，因此金融因素就不能进入研究视野，而事实上，在改革过程中，随着则政支持型经济向金融支持型经济的转轨，金融因素对经济增长的贡献日渐显著．如果把货币化水平或金融因素放入视野之中．则渐进式改革路径的选择正是源于初始条件的差异．换言之，就是由于金融因素的差异．

可见，金融因素差异决定了改革路径的选择，也决定了．金融体制改革本身将采取渐进式的改革模式．由于在渐进改革中需要巨大的金融支持．从某种意义上也就限制了金融体制的激进式模式的选择．也正是如此，才使得金融业一方面要为渐进式改革提供支持，另一方面又不得不在自身维艰的改革模式中产生金融监管低效的必然无奈．

1．经济体制改革依赖于弱金融的强力支持．必然导致监管低效．改革初期，国有企业的市场负愤串接近80％．其中80％的企业达到90％以上；在20世纪8D年代后期90年代初期．银行注入国有企业的净资金流量高达GDP的7％—8％．另据肖耿的研究，在中国每年所注入的生产与投资资金中，预算资金的份额由1972年的92．3％降到1991年的24．2％，这种减少在流动资本中尤为显著由1972年的57．2％下降到1991年的0．6％，而国有银行在新注入的资金中所占份额则由7．7％上升到75．8％。其中流动资本占比更是由42．5％上升到99.4％．1996年国有银行所注入的生产与投资资金占比为84．6％．其中流动资本占比为99．3％．这一系列数据，无一不昭示着体制内的增长与体制的平稳过渡都源于金融的巨额支持．再来看中国经济顺利转轨过程中存在的巨额金融补贴．在1985—1994年间，通过财政渠道给国有企业的各类补贴约平均折合GDP的5．63％．其中各年财政补贴从1985年占GDP的7．5％下降到1994年的2．2％，与此同时，通过国有金融渠道的隐性补助却在迅速上升．单单以低利串信贷和末归还本金形式统计的金融补16就占GDP比重平均为1.72％．1992年高居3．6％．其次，在财政补贴中，也含有一部分金融的贡献．这是因为国家财政也同样从国有金融那里获得了大笔的金融支持．据统计，1987-1995年间，中国公共部门(包括政府预算与国有企业)的赤字平均占GDP的11．16％，而通过金融渠道融资占GDP的比重高达7.09％．另据有关资料显示，国有银行对国家财政的金融支持一直是国家控制金隘的主要收益，平均占总收益的比重为55．55％，1996年其总额达到4067．7亿元．这其中有相当一部分转化为国有企业的补贴．再者，国有企业对国有银行的过度负债和大量不良债权，事实上也是国家对国有企业的一种金融补贴．

通过以上分析，不难看出，一方面由于体制内企业效率普遍低下，自有资本严重不足，对金融机构存在十分强烈的依赖性；另一方面金融机构本身的资本比率也十分低下．而为了满足改革的要求，弱金融又必须提供强有力的金融支持，这势必进一步恶化金融机构的资产质量．单就简单的审慎监管、这样的金融机构都难以合规，更够不上什么效益监管的高度了．从另一个角度看．这其实也束缚了金融监管当局的手脚，无法加大监管力度，也无法提高监管标准，自然使金融监管流于合规性与准入的形式．毫无效率可言．

2、金融体制改革的渐进模式必然造成金融监管低效．中国金融体制改革是边际改革，总体思路是要将发达市场经济国家的金融制度移桓到中国．但在移植方式上不同于前苏联和东欧的激进式改革，而是一种渐进式的、缓慢推进的改革．这种特征在20世纪90年代表现得相当明显．例如．成立了三家政策性银行以剥离国有银行的政策性业务．试图将商业金融与政策金融分开．但由于国有企业的困境，国有银行的倍贷压力并未减轻，遂又提出大力发展金融市场，扩大直接融资比例．但在改革进程中仍未解决政府与银行不分的问题．也正因为如此．使得金融监管当局陷入尴尬境地一方面政策性银行负担政策性业务；另一方面商业银行也背负政策性业务．监管当局无法真正以商业银行的标准去要求它们．这种情况当然不是金融钵制改革的初衷．而是由于存在政府与银行不分的现状而不可避免的．金融体制的渐进式改革模式势必使金融机构陷入到一方面被解放出来追逐效益另一方面又背上新的政策性业务的矛盾之中．势必使政府处于一方面急于培育出具备市场竞争能力的真正意义上的商业银行：另一方面又迫于经济发展放不下强制型金融支持的两难境地．政府与金融机构都处于转轨的环境中，左右为难、也使得金融监管无处着力．

3．自上而下的金融体制改革路径造成全融监管低效．中国金融体制改革从一开始就是在政府控制下的自上而下的改革．从中国人民银行独立行使中央银行职能、专业银行分设，再到政策性银行的成立，无不都是在政府的推动下完成的．也正因为在金融体制改革中有政府的参与，从而极易产生寻粗行为与内部人控制的问题．寻租理论所认为的租金是指由于政府对市场进行干预和控制．抑制了市场的公平竞争，造成资源的稀缺性，从而形成的额外利润．就中国经济改革过程而言，金融资源无疑是一种稀缺资源，它的分配并不是依循市场规律来进行的．反而带有一些行政分配的意味(尤其是在改革初期)．而金融资源的价格——利率并没有实行市场化，这样在市场利率与规定利率之间存在的价差使形成了租金．也成为金融机构寻租行为的利益驱动．金融机构的寻租行为(甚至包括与地方政府协同的寻租行为)无疑加大了金融监管的难度．

4．与金融寻租紧密相连的内部人控制问题，也使得金融监管的效率大打折扣．国有银行的产权虽归国家所有，但是并没有形成有效的监管机制．这就为内部人员进行内部控制提供了可能．金融机构内部人为获得额外收益，想尽办法．钻金融监管的漏洞．如果说金融寻租通过金融资源的转移，有可能符合了金融资源追求效益的市场特性，从而提高资金利用效率．但是由于内部人控制问题的存在．致使内部人会因为追逐收益最大化而进行“逆选择’或是带来道德风险．最终使国有金融资产流失“道德风险”与“逆选择”的存在又为金融监管树立了一道屏障．影响金融监管的效串率．

5.由于存在金融对经济增长不容替代的支撑作用，因此．中央政府乃至地方政府都充分认识到拧制金融资源对于经济发展的积极意义．因而作为金融控制的主体也使得监管者本身在监管过程中存在监管宽容，所谓监管宽容是指监管者尽量不行使构破业银行逐出业外的权力．试想．如果监管考完全铵效益标准将其逐出业外的话、又怎么能保证经济发展所需的巨额金隘支持呢?万一对储蓄与投资者的信心产生影响，那岂不是得不偿失，在种种顾虑之下，监管宽容的存在致使市场惩戒机制不力，金融监管的效率也就无从保障．

三金融制度的过渡安排对金融监管效率的影响

在转轨经济条件下是进行垄断性的金融制度安排．还是迅速引入非国有的或国家不进行直接控制的竞争性金融制度安排，这是金融制度安排的主题．在转轨经济条件下、纯粹的市场金融制度无法提供足够的货币供给．在流动性偏好的假设下，如果不配合以适当的过渡金融安排，将会出现货币供不应求的局面，从而难以动员足够的储蓄资源．转轨中的经济也会因无法获得及时而有力的金融支持而呈“J型”下降．如果迅速引入竞争性金融安排将使国有金融机构面对一个均衡的高利率水平，也就意味着国家要支付更大的成本去动员储蓄来为国有经济提供金融支撑．所以在转轨时期，对金融制度必然是一种过渡安排．

随着体制外企业的不断成长，非国有企业产出的迅速增长被纳入地方政府的效用函数．于是地方政府开始为体制外企业寻求金融支持，由于金融制度的过渡性安排．体制外金融机构很少，大部分仍是体制内的国有金融成分，显而易见．地方政府为体制外企业寻求金融支持的行为本身就意味着要与国家争夺金融资源的使用权．这其中又会产生新的寻租行为，影响金融监督的效率．

另外，也由于这种过渡性的金融制度安排使得体制外金融比例太低，从而不能对体制内金融形成有效的外部约束．出于政府主要将金融作为融资的工具而不是作为降低交易费用的制度安排，因而只注重金融量的粗放扩张，为金融监管造成一定的难度．而渐进式改革具有的边际效益递减与边际成本递增的特性也使金融控制成本不断攀升，造成金融监督成本的相继上扬．另外，由于市场惩戒机制的不完善，致使金融机构不考虑信用风险的单方面趋利行为不可避免地也对金融监管的有效性提出了疑问．除此之外．政府为经济增长寻求金融支持所导致的监督宽容与金融监管的有效性呈现负相关的状态．

以上这些都是金融监管低效的原因所在、究其本质、是由于我国处于经济转轨时期．必然会存在一些使金融监管效率冲抵的因素，如何找出在这种特殊的历史时期最有效的监管手段，如何在不丧失金融效率、不阻碍金融对经济增长的支持作用的同时，使金融监管切实发挥其防范金融风险。防范金融机构的“道德风险”与“逆选择”的作用．换言之．如何在经济转轨时期寻求一种符合“合理性标准”的金融监管力度，才是需要考虑的重点．“合理性标准”是哈罗德·孔茨提出的一种决策标准．他认为在合理性的限度之内，要根据各并变化的性质和风险大小而尽其所能地作出最好的决策．金融监管的选择也是这样．要依据所处的不同经济发展阶段采取不同的尺度与力度．当然，要满足“有界的合理性”．