浅析全球改进金融监管

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金融全球化既是推动经济全球化的主要动力，又是经济全球化的重要组成部分。在金融全球化背景下，欧洲各国金融监管机构根据本国金融发展的具体情况，不断地对金融监管体系进行调整，以顺应金融全球化的潮流，同时降低金融风险。

一、金融全球化对金融监管的影响

金融全球化对金融监管最直接的影响是使金融监管的对象本身发生了变化。金融监管的对象主要是指提供金融服务的金融机构。在金融全球化过程中，通过日益频繁的并购活动，金融机构呈现出大型化、业务交叉、国际化等特征。90年代，金融机构的并购规模不断扩大，世界上的大型金融集团不断涌现。从1991～1998年底，全球银行业的并购交易值增加了5～6倍。在以美国为首的实行分业经营的国家纷纷放松金融管制的同时，金融机构之间的并购活动不再局限于同行业，银行、证券和保险机构之间的并购成为其扩大竞争力的重要途径，如美国花旗银行兼并旅行者集团后成立的花旗集团，成为金融控股公司，该集团的业务范围涵盖商业银行、投资银行和保险各方面。德国安联保险公司收购该国德累斯顿银行，组成全球第四大金融集团，致力于保险、资产管理与银行业务。并购也不再限于一国内部，国际间的并购活动也日益增多。这些特点在2001年的全球金融业并购中得到了充分的体现：美国第一联合银行收购了瓦霍维亚信托银行，成为美国第四大银行；英国保诚保险集团以265亿美元合并了合众美国通用保险，成为全球性的保险公司；花旗银行收购了墨西哥第二大银行，从而使花旗集团拥有的资产超过9000亿美元，其实力得到进一步巩固。

另外，在金融全球化过程中，国际间资本流动的迅速增加、国际金融市场的日益融合，使得金融风险在国家间的传递渠道扩大，一国金融监管机构的监管难度不断增加。90年代国际间资本流动大幅度增长。以吸收资本流入份额最多的美国为例，2000年以长期债券形式流入美国的资本净值高达4500多亿美元，比1995年增长了近1倍。随着资本项目开放的深入，金融技术创新的发展，国际间资本流动的增长趋势仍将持续。目前，国际市场上存在着许多机构投资者，这些投资者掌握着巨额资金，成为资本流动的主要来源之一。据统计，1990～1998年间，在成熟的金融市场上，机构投资者掌管的资产翻了一番，达到30万亿美元以上，相当于当年的世界国民生产总值。这些资产以各种形式在国与国之间流动，成为传递金融风险的重要渠道。信息技术的发展也模糊了国际金融中心的时空界限，使得国际金融市场成为覆盖全球的网络，可以为全球的投资者提供连续24小时的服务。WTO的一项报告显示(OPENINGMARKETSINFINANCIALSERVICESANDTHEROLEOFTHEGATS)，从1987～1996年的10年间，国际金融市场上的证券发行量从1000亿美元左右增长到5000亿美元以上，金融衍生产品的交易增长了10倍以上，国际信贷虽然增长速度相对较慢，但也已达到4000亿美元的水平。

二、欧洲金融监管呈现出新的发展趋势

受金融全球化的影响，各国尤其是发达经济体对本国的金融监管体系进行了必要的调整，以顺应金融机构大型化、业务融合和国际化的发展趋势，尽量保证金融安全。为了深入了解金融监管的发展状况，我们考察了英国、德国、捷克的监管情况。

（一）英国的金融监管状况

在成立金融监管局（FinancialServicesAuthority,FSA）之前，英国共有9个金融监管者，包括英格兰银行、证券与投资委员会、BuildingSocietiesCommission、FriendlySocietiesCommission、InvestmentManagementRegulatoryOrganization等。随着英国金融业的变化，金融资产越来越掌握在规模庞大、业务范围广泛的大型金融集团手中，众多监管者并存的监管模式已经无法适应新形势。因此，英国政府在1997年5月宣布进行金融监管的改革，设立一个新的监管机构，将银行业监管的职能和投资监管职能都并入证券和投资委员会，该委员会于同年10月正式更名为金融监管局。并颁布新的金融服务与市场法（FinancialServicesandMarketsAct），将其余监管机构的职能也都转移到金融监管局。该法案于2001年12月1日开始实施。

图1英国的金融监管框架

在监管方面，FSA下设5个处：大金融集团处、吸收存款处、保险公司处、投资公司处、市场与交易所处。被监管的机构根据经营的规模和业务范围被分配到各处。FSA的这种结构并不意味着被监管的机构只受所属处的监管。FSA存在领导/专人监管（leadsupervision）制度，既对被监管金融集团指定一个管理者，负责协调对集团下属所有法人实体的监管。对小型金融集团的监管采用的是工作组监管的方式（teamwork），一个工作组可能监管多家集团；对大型金融集团，FSA采用集团监管（groupsupervision）方式，该方式也是将领导监管与工作组监管结合起来，不同之处在于，监管人员可能来自多个部门。由此可见，经过改革之后，FSA成了真正的混业监管者。

英国对外国分支机构和本国海外分支机构的监管方式在欧盟成员和非成员之间有所区别。在欧盟成员内部，对分支机构实行母国监管制度，即英国在欧盟其他成员的分支机构由英国FSA负责监管，欧盟其他成员在英国的分支机构也由其母国的监管机构负责监管。对已经进入英国的非成员分支机构的监管实行国民待遇。由于进入英国的外国分支机构多是以进入英国国际金融市场为目的，开展零售业务的很少，因此对进行日常经营的外国分支机构的监管比重并不大。

英国本国金融机构在非成员国家设立分支机构原则上不需要经过FSA的批准。但实际运作中，金融机构通常会通知FSA，以维持与FSA的良好关系。对已经设立的海外分支机构，FSA的监管相当宽松。只是通过本国金融机构的合并报表进行审查。

（二）德国的金融监管状况

目前，在联邦一级，德国有4个监管机构分别对银行、证券、保险进行监管（如图所示）。需要指出的是，联邦银行监管局与联邦银行都负有银行监管职能，但联邦银行只负责对银行进行现场监管，并将所获得资料汇报给联邦银行监管局，联邦银行监管局负责对资料的分析，以及确定银行是否存在违规行为，对违规的银行进行何种处罚。

图2德国未来金融监管框架

注：虚线部分表示未来的情况。

受监管机构合并趋势的影响，德国正筹备成立金融监管局，将现在的联邦保险、证券、银行监管局作为其下设机构。但与英国的金融监管局不同，这3个部门虽然共同归属金融监管局，其监管职责并不会发生太大的变化，仍延续现有的监管格局，分别对各自负责的行业进行监管。金融监管局的责任主要是协调

功能。可见，改革后的德国监管体系更多地表现出分业监管的特征。考察过程中，我们也了解到，远期而言，德国并不排除由不同部门的监管者组成小组，对大型金融集团进行联合监管的可能。

作为东道国，德国监管当局对外国分支机构的监管基本上与英国相同。作为母国，德国监管当局对欧盟以外海外分支机构的监管要严于英国，但松于美国。德国银行监管局要对本国银行的海外分支机构进行不定期的现场监管，但并不要求其定期报送财务报表。

（三）捷克的金融监管状况

如图所示，捷克对金融进行分业监管：国家银行对商业银行和BuildingSociety进行监管；证券委员会对投资公司、投资基金、证券交易商、以及银行的证券业务进行监督；财政部负责制定对证券机构、保险机构和储蓄与信用合作社进行监管的法律法规，同时负责对保险公司、储蓄与信用合作社的监管。为了加强合作，1998年三方监管机构签署了合作协议。合作主要涉及在许可证发放、新股东进入、风险补救措施、现场监管等方面信息共享。2000年，捷克国家银行发起成立由各监管机构的代表组成的工作组，负责处理在规制不同金融机构时面临的共同问题，考察统一监管的可能性。到2000年底，已经设立了4个工作组。

图3捷克金融监管框架

注：1.R—规制（Regulation）;S—监督(Supervision)。

2.虚线箭头：监管银行的证券业务，包括银行的证券交易商职能，以及银行发行新债券。

捷克金融领域的开放程度非常高，外国金融机构及外国资金的进入非常容易。以银行为例，95%的银行资产控制在外资银行手里，其中89%控制在欧盟投资者手中。因此，捷克金融监管当局的主要监管对象就是这些外国金融机构。由于这些机构绝大多数来自发达国家，如果其在捷克的经营出现问题，将影响其母国的金融市场，因此其母国的监管当局往往会加强与捷克监管当局的合作，客观上造成捷克监管当局对外资银行母国监管力量的依赖。

三、英、德、捷三国金融监管对我国的启示

英国、德国和捷克在金融监管的调整过程中存在一些共同之处。这些方面也是我国今后金融监管调整需要注意的地方。

（一）国内监管机构之间的合作日益强化。表现最直接的是英国FSA的成立。通过引入领导/专人监管、工作组监管及集团监管等方式，英国金融监管走向了真正意义上的混业监管。德国的FSA虽然尚未成立，但监管机构的合并已是大势所趋。捷克监管机构之间形成了以工作组为主要内容的合作。加强人行、证监会、保监会之间的合作是我国今后对金融监管的调整重点之一。在调整过程中可以借鉴这3个国家的经验。但必须充分考虑我国的实际情况。

（二）监管机构国际间合作也在不断加强。国际合作的方式主要有两种：一是参加国际证券监管机构联盟等国际合作组织，二是与业务往来密切的国家的监管机构进行信息沟通、联合监管等方面的合作。捷克中央银行在这方面的表现最突出，原因在于外资银行在捷克银行业占有绝对份额，与这些银行的母国监管机构进行合作有助于提高监管效率。我国加入WTO后，越来越多的外资金融机构会在我国开业，我国的监管机构加强与其母国监管机构的合作将更加重要。

（三）作为母国，三国对本国的海外分支机构实行了不同程度的监管。这主要是为了防范海外分支机构的金融风险向国内传递。对本国海外分支机构的监管也包括现场和非现场两种方式。目前我国对海外金融机构的监管遵循的是1996年的《境外金融机构管理办法》。为了更好地适应金融业发展的新形势，需要加快更新现有的法律法规。除要求海外分支机构定期报送报表外，监管机构对存在潜在问题的海外分支机构还应进行现场监管，在监管过程中应充分发挥审计等中介服务机构的作用。

（四）作为东道国，三国对外资银行及其分支机构的监管基本上实现了国民待遇。由于各国金融发展的历史和现状不同而各有特点。如多数进入英国的外资银行并不经营批发零售业务，而是在资本市场上运作，因此实行国民待遇以后，外资银行对本地银行的冲击并不明显。捷克的银行业以外资为主，因此，也没有严格的内外之分。加入WTO后，我国在监管外资银行及其分支机构时应实行国民待遇。这就需要加快我国的监管标准与国际接轨，按照国际标准对外资金融机构实行监管。