金融危机的财税法制改革探讨论文

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内容提要:为应对国际金融危机对中国的冲击和影响，中国政府及时推出了四万亿人民币的经济刺激计划，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，取得了较好的效果。2009年6月以来经济发展企稳向好的局面基本形成，但也仍然存在诸多值得重点关注和迫切需加解决的财税法问题。本文对中国政府实施的积极财政政策及其实施效果进行了系统梳理和客观介绍，对现存问题进行了基本分析，并以此为基础，就改进和完善中国财政政策暨财税法制提出了七个方面的对策建议。

关键词:金融危机；中国；财税政策；财税法制

一、中国应对国际金融危机冲击采取的财税政策暨财税法措施

由美国次贷危机引发的国际金融危机重创了全球金融市场，并对各国实体经济也产生了严重的负面影响。对中国而言也不例外——不仅上证综指、深证成指股指跌幅高居全球第四（跌幅分别为65.39%和63.36%，仅次于冰岛、俄罗斯、越南的跌幅），而且沿海省份的加工出口业绩急剧下滑，房地产业、汽车制造业景气下降，与旅游相关的航空运输业、旅馆业、餐饮业等日渐萧条，失业人数增加、就业形势极其严峻，特别是2008年下半年，中国的进出口贸易额、GDP增速、财税收入额等都急剧下降。面对国际金融危机的冲击，中国政府果断地推出了扩大内需的四万亿人民币的经济刺激计划，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，采取了一系列产业振兴、财政、金融、外贸、民生保障等方面的政策措施,经济恶化的局面得到了较好的控制。2009年6月份以来，经济发展企稳向好的局面初步形成，在国际上率先走出危机的阴影，为国际社会应对金融危机、经济危机做出了积极贡献。

具体在财税法制领域而言，从2008年10月份后，针对国际金融危机的爆发，中国政府决定实施积极的财政政策，适当减免税费，多次提高出口退税率、退税面，增加中央政府公共投资和重点支出，对化解危机冲击发挥了重要作用。2008年12月，中央经济工作会议又根据国内外经济日趋严峻的形势，明确提出2009年要把“保持经济平稳较快发展”作为经济工作的首要任务，围绕“保增长、扩内需、调结构、惠民生”的要求，继续实施积极的财政政策，着重做了以下五个方面的工作，并取得了较好的效果：

一是进一步扩大政府公共投资，着力加强重点建设。在2008年末增加安排保障性住房（经济适用房、廉租房）、灾后（四川等地）恢复重建等中央政府公共投资1040亿元的基础上，2009年中央政府公共投资安排高达9080亿元，较上年增加4875亿元，投资增幅高达54％。

二是积极推进税费改革，实行结构性减税，切实减轻企业和居民负担。通过进一步落实《企业所得税法》的减免优惠规定、实施增值税由生产型消费税向消费型增值税转型和成品油税费改革等，结合改革和优化税制，实行结构性减税[1]，以减轻企业和居民税收负担，扩大企业投资，增强居民消费。预估通过实施这方面的措施，2009年全年将减轻企业和居民负担约5000亿元。

三是采取多种措施，着力提高低收入群体的收入，大力促进消费需求。具体包括：（1）调整国民收入分配格局，提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，以增强居民消费能力，扩大消费对经济增长的拉动效应。（2）充分发挥财税政策作用，增加财政补助规模，重点增加中低收入者的收入。如从2009年2月1日起在全国范围内推广家电下乡政策，将财政资金直接补贴给消费者，有效衔接和动态追踪生产、流通、消费环节。并且，将新增家电下乡的财政补贴产品扩大到空调、热水器、计算机等，农民购买这些家电将由财政补贴总价格13%的金额[2]。3月10日，财政部、国家发展改革委等七部委联合《汽车、摩托车下乡实施方案》》，决定：自2009年3月1日至12月31日期间，对农民将三轮汽车或低速货车报废并换购轻型载货车，或者购买1.3升及以下排量微型客车；或者在2009年2月1日至2013年1月31日期间购买摩托车，实施（每户限1辆汽车或者两辆摩托车）财政补贴。同年5月19日又出台家电以旧换新的财政补贴政策[3]。7月13日，出台了汽车以旧换新财政补贴政策[4]。这一系列的财政补贴政策惠及城乡的中低收入者。

四是进一步优化财政支出结构，保障和改善民生，同时，严格控制一般性支出，努力降低行政成本。为此，中央财政用于“三农”支出和民生支出的安排分别达到7161.4亿元和7284.63亿元。特别表现在：（1）在就业方面，为完善扶持措施支持实施积极的就业政策，2009年中央财政安排就业资金420.2亿元，比上年增168.12亿元，增长66.7%；（2）在住房保障政策中，实施对住房转让环节营业税等实施相关减免政策，落实对首次购买普通住房的各项税费优惠政策，鼓励居民购买自住性、改善性住房；（3）在社会保障领域，为提高社会保障水平，计划在3年内（2009年-1011年）投入8500亿元，支持医药卫生体制改革。据财政部2009年10月16日公布的数据显示，2009年前三季度全国财政支出45202.78亿元，同比增长24.1％。其中，医疗卫生支出同比增加30.5％，社会保障和就业支出同比增长17.7％[5]。

五是大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和经济发展方式的转变。主要措施是：（1）加大科技方面的投入，促进企业加快技术改造和技术进步；（2）改革和完善资源税制度，促进资源合理利用；（3）增加节能减排投入，稳步推进资源有偿使用制度和生态环境补偿机制改革。拟在2009年、2010年两年内投入1000亿元，加快推进科技专项规划，为经济发展提供支撑和后劲。

对此，有研究者归纳这次积极的财政政策具有以下突出特点：一是“思路新”——这次实施的积极财政政策立足于应对危机、化解危机，着眼于抓住机遇、创造机遇，较好地贯彻落实了科学发展观；二是“导向明”——就是要重民生、保增长、促消费、活市场、统内外、利长远；三是“力度大”——2009年全国财政安排赤字9500亿元，各项税费减免政策预计减轻企业和居民负担约5000亿元，发行地方政府债券2000亿元；四是“工具多”。将预算、税收、贴息、减费、增支、投资、国债、转移支付等众多财政政策工具组合起来使用，发挥了综合使用效果。[6]

从经济运行的实况来看，可以说这些积极财政政策暨财税法制方面改革的效应已经逐步显现。表现在：（1）在积极财政政策支持下，宏观经济急速下滑的趋势已得到抑制。2009年一季度我国GDP增长6.1%，第二季度GDP增长为7.9%，第三季度GDP增长8.9%。前三季度GDP同比增长7.7%，预期2009年“保八”的目标已成定局。（2）积极财政政策对固定资产投资的推动作用更加明显。据中国国家统计局的数据，2009年1至8月份，中国城镇固定资产投资112985亿元，同比增长33％，比上年同期加快5.6个百分点，比1－7月加快0.1个百分点。其中，国有及国有控股投资48729亿元，增长39.9％；房地产开发投资21147亿元，增长14.7％。从施工和新开工项目情况看，累计施工项目339768个，同比增加78760个；施工项目计划总投资339844亿元，同比增长36.2％；新开工项目234906个，同比增加69223个；新开工项目计划总投资96739亿元，同比增长81.7％。2009年10月22日国家统计局公布的数据表明，前三季度投资对GDP的贡献为7.3个百分点。（3）社会消费品零售总额继续保持高速增长态势。据国家统计局2009年9月11日公布的数据，8月份中国社会消费品零售总额10116亿元，同比增长15.4％，比上月加快0.2个百分点。1-8月份，社会消费品零售总额78763亿元，同比增长15.1％，比1-7月份加快0.1个百分点。[7]总的来看，经济运行基本呈现出触底回升的态势，积极财政政策效应已经开始显现。

从社会发展领域看，民生福利得到较大程度的改善，社会稳定性并未因金融危机的冲击、劳动就业的艰难而产生大的变化。从改革层面看，劳动就业、社会保障等一系列改革措施，尤其是农村基础设施、公共道路、医疗卫生、义务教育、社会保障等在稳步推进，相应的制度性建设也在加快。

二、实施积极财政政策中需要特别关注的问题

虽然我国积极财政政策已经发挥了较好的效果，但在实施过程中也有一些需要特别关注并加以改进的地方。表现在：

（一）财政收入不很乐观，导致继续扩张的政策难度加大

受经济减速、企业效益下滑、结构性减税和PPI、CPI双下降等诸多因素的影响，2009年以来特别是上半年我国财政收入出现明显下降。1-5月累计，全国财政收入27108.67亿元，完成预算的40.9%，比去年同期减少1955.7亿元，下降6.7%。虽然从5月份开始，我国财政收入已经由负转正且连续五个月保持正增长，但财政总收入尤其是其中的税收收入的增长率，就新世纪这些年的情况来看，仍然是最低水平增长。[8]进一步分析来看，财政增收虽然有经济向好因素的成分在内，但征管力度加大、非税收入增长较快是更为主要的原因，而作为财政收入主要构成的税收收入增速偏低，尤其值得进一步关注。

另外，从财政支出需求来看，为保持经济平稳较快发展,目前实施的扩大政府公共投资规模，结构性减税，保障和改善民生，加强“三农”等经济社会发展重点领域等，都需要财政加大投入力度。财政支出基数较大,刚性强，也增加了财政支出的压力。因此，有专家指出，目前我国财政收入增长的基础还不是很牢固，在这种形势下，2009年财政赤字超过9500亿元的可能性将较大，总体上2009年全国财政收支形势仍然比较严峻。

（二）对投资尤其是政府投资的偏好过强，由此可能带来一系列不良后果

中国虽然也不乏通过实施消费型增值税和提高出口退税率等方式来减轻企业税负，但与其他国家相比，中国的4万亿元经济刺激方案主要体现在政府公共投资项目上，强调政府主导投资的惯性思维依然未变。而在提高居民可支配收入方面，力度显然不够，仅是继续执行暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息所得税、降低证券交易印花税税率及单边征收等已有政策，而一些更为灵活的刺激政策，如对低收入居民发放消费券，也仅在地方政府层级实行。

大家知道，政府及其主导的特定主体的信用规模扩张虽然能够在一定时间内拉动总需求，但无法形成良好的收入——消费循环，进而实现经济的可持续长期增长。相反，这种政府刺激总量带来的产出分配会进一步趋于集中，极可能形成类似于日本上世纪90年代以来的“财政货币依赖症”。如果无法释放民间经济活力、缺乏平滑分配和保护民生的配套措施，单纯的总量刺激可能给经济结构带来经济效率下降、需求结构异化、新增产出分配日益集中化等弊端，而就业形势却依然非常紧张。由此，财政刺激经济发展不能仅仅落实在投资上，否则极有可能产生产能过剩、经济结构扭曲、金融不良资产巨增等一系列负面问题。

（三）地方财力困难不堪，对国家财政政策的扩散效应会产生不利影响

自2008年四季度以来，为避免经济增长快速下滑，保持经济稳定增长，中国中央政府通过了4万亿元的经济刺激方案，各级政府也出台了总额超过20万亿的地方投资计划。然而，正当4万亿全国投资大规模下发之时，各地配套资金却因财力紧张面临着明显的投入压力。地方配套资金的到位率低，使得有些项目不能按计划及时开工，有的项目虽已开工但进展缓慢，如果这一情形继续蔓延的话，不仅会影响投资项目的如期实施，也会给中央的经济刺激计划“拖后腿”，妨碍我国经济的全面复苏。

（四）我国现行财政政策创造长期性、持续性就业岗位的能力较低，难于从根本上解决我国面临的严峻的就业压力

就业政策的公共服务性、社会保障性目标需要国家财政政策给予充分的财力支持，但我国目前财政政策的公共化取向尚未全面有效确立，对就业政策的支持和扶助力度过低，且缺乏明确的立法规范与约束，从而在实施中带有明显的随意性。其结果：一是导致公共就业服务质量水平低，且存在明显的地区差别和群体差异；二是导致创造就业岗位行为的短期化，未能从长远角度入手培训和开发人力资源，创造长期性、持续性的就业岗位。

三、关于积极财政政策暨财税法制改革的方向与对策建议

基于公共财政的基本职能和目前国际、国内经济形势逐步企稳向好但发展仍很不稳定、很不巩固、很不平衡的客观现实，笔者认为，实行“均等化”的社会领域改革的财税措施应成为我国财政政策暨财税法制改革的轴心，促进经济结构的调整和经济发展方式的转变，也应成为下一阶段的财政政策和财税法制改革的重点，而扩大内需、保持经济增长仍然是我国财政政策的面临的十分急迫的任务。为此：

（一）应着力推进财政预算体制改革，加快《预算法》、《个人所得税法》的修订，充分发挥财税政策的收入分配功能和财税法的规范保障功能，切实解决收入分配不公问题，扩大有效消费需求。

中国目前外汇储备过大（高达2.27万亿美元）、面临的国际贸易保护主义压力日益加大、经济增长过度依赖政府投资拉动等，迫切要求我们要进一步贯彻落实扩大内需的方针，尤其是要提高广大老百姓的消费能力，以形成主要靠消费需求、靠国内民间投资而不是主要靠政府投资、靠出口拉动经济发展的局面。而从消费品零售额看，2008年按销售单位所在地分，县占11.2%，县以下占20.8%，市占68%[9]。这说明我国城乡消费的差距非常巨大，而其背后的深层原因就在于城乡收入差距悬殊，造成多数财富集中于少数富人手中，大多数人需要消费、有消费意愿但却无能力消费。因此，为扩大内需特别是消费需求，我国的财政政策暨财税、预算法制改革应立足于提升低收入者的收入水平，扩大中等收入人群的比重。财政预算安排、财税法制变革要突出以下六个方面的重点领域：一是要继续大力加强新农村建设，在预算安排方面应把“三农”投入作为重中之重，特别应对农村人口占比多的地区加大财政投入；二是应继续加大对农民及城市中低收入者的保障力度，适当提高种粮补贴、农机补贴和家电购买等方面的补贴水平，扩大实施补贴项目的范围；三是应切实提高劳动报酬在初次分配中的比重，而不能因就业问题更加突出、更加严峻，就成为不落实这一政策的借口；四是应把解决居民住房条件放在突出地位，尤其应着力解决廉租房建设问题，为解决广大城市居民“住有所居”问题开辟新途径；五是应推动《个人所得税法》改革，科学合理地选择课税单位，实现个人所得税由分类课征向分类与综合相结合的税制转变，合理设计税率、调整税率级距，以加大个人所得税调节收入分配的力度。六是要从严控制行政机关成本，减少和规范会议经费、人员招待费、出国考察费等方面的开支，加强对行政办公费的审计监督，防止一般性行政开支膨胀和浪费，进而把更多的财政资金用在民生保障和促进内需方面。公务员之家

（二）应因地制宜，继续改进和完善有关统筹城乡一体化发展、统筹区域经济平衡协调发展的财税政策和财税法律制度，加大对广大农村地区、西部开发、中部崛起、东北地区振兴等方面的财税政策和财力支持力度。

在这方面，除了中央政府进行必要的宏观发展规划和对重大问题的协调统一外，应按照财政“分税制”的要求，适当向地方政府下放财权、财力，俾其能因地制宜地制定地方财税法规和财税政策，有的放矢地发展地方经济。同时，可考虑建立不同性质、不同类别的地区开发专项基金，对前述地区在人才引进、工资福利补贴、科技成果应用、环保节能项目推广、生态科技农业发展等方面，给予较东部发达地区、较大城市更多的、更为优越的专项财力支持。此外，还应进一步完善对前列地区的税收优惠政策措施。

（三）应充分发挥财政政策的资源配置功能，为结构调整、经济持续稳定发展提供助力

经验表明，在结构调整过程中，财政政策往往可起到很好的导向作用。中国政府关于建设节约型社会和环境友好型社会的要求，是针对我国经济发展中存在的资源、能源的严重浪费和对环境的严重污染弊端提出的。应对危机、启动内需的投入不能仅着眼于总量扩张，更应该基于未来长远发展的宏图来加大产业结构调整的力度。首先，要瞄准节能减排目标，大幅降低GDP单位能耗。如果我国不立足于节约能源、节约资源、减排污染这些目标，即使在短期内经济快速回升，其可持续性也将大打折扣。其次，要瞄准自主创新目标，加大对自主创新研发、科技革新投入、科研成果转化等方面的财政支持，对具有自主品牌的本土企业给予大力扶植，摆脱我国对外部世界的过分依赖。在这方面，《资源税暂行条例》的修订、绿色环保税制的研拟制定、科技、节能环保专项预算资金的合理安排、产业调整税收减免优惠的奖励措施等，都能发挥积极作用。

（四）应完善市场准入暨财税法律、法规制度，放宽政府行政管控，改善投资制度环境，发挥财政政策撬动社会民间资本、激发市场活力的带动效应

刺激和拉动经济增长，仅仅依靠政府投资是远远不够的，关键是要撬动社会民间资本投资、带动银行体系贷款、激发市场活力。在金融危机尚未完全消退时期，社会民间资本还缺乏投资信心，银行贷款惧怕风险，市场活力低靡。通过财政贴息等政策手段虽也能发挥“四两拨千斤”的作用，但并非治本之策，根本支点应是投资项目选择本身的可行性以及投资制度环境的优良。因此，我们应通过完善市场准入相关政策和财税法律、法规，放宽对民间资本投资行业、领域的限制，规范税、费管理，简化行政管控，强化政府服务，优化投资政策和制度环境，从根本上吸引和撬动民间资本投资，特别是中小企业的创业投资，以激发更大的市场活力。财政政策和相关法律制度建设应在这方面发挥更大的作用。

（五）应高度认识解决就业问题在扩大内需、改善民生福利、稳定社会政治局面中的特殊重要地位，强化政府公共服务职能，在公共财政体制框架下建立起较为完善的全方位的政府就业指导和服务体系

我国是世界上人口最多的国家，伴随着城镇化、现代化进程的加快和产业结构的转型升级，农村劳动力的转移、大学生就业和城镇就业、再就业的压力日益加大，金融危机让这一问题变得更加突出。我们应从经济、社会发展的战略高度，清醒认识解决就业问题的极端重要性，继续转变政府的公共服务理念，切实、有效地为社会公众提供共同消费、平等享受的公共就业产品和服务。为此，应进一步强化我国财政体制的公共化取向，转变财政支出结构，减少政府对劳动力市场的直接性干预，逐步由通过预算内投资办企业（或中心）和税收减免来直接创造就业岗位转变为对人力资源的开发、培训、就业指导等的资金扶持、税收优惠等政策，开拓多种就业途径，鼓励自主创业，减少政府部门对私人的“挤出效应”。

（六）国家财政预算案的制定，应处理好统筹兼顾与突出重点的关系，应切实解决广大老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题，优先发展教育、医疗卫生、社会保障等社会事业

我国是发展中的大国，人口多、底子薄，经济发展总体水平不高且发展极不平衡，社会事业发展相对滞后，财政承受能力也还很有限。因此，财政预算安排既要统筹兼顾，全面支持各项社会事业发展，更要突出重点，从中国具体国情和发展阶段出发，充分考虑各方面的条件和国家财政承受能力，适当集中财力，着力解决广大老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题，优先保障基本公共服务需要，并随国家财政能力的增强而逐步提高社会事业发展和民生保障水平。

教育、医疗卫生和社会保障等社会事业，具有明显的公益性质，直接攸关社会公众利益和福祉，直接攸关社会公平正义。对此，我们应切实发挥公共财政在这些领域的职能作用，不断增强各级政府提供公共产品和服务的财政保障能力，把有限的财政资源较为集中地投放在最基本的教育、医疗卫生和社会保障等社会事业上，以切实减轻老百姓在这些方面的支出负担。

（七）应结合科学发展和应对危机的双重需要，加快推进财税体制改革，明确财税法制建设的长远和近期目标，合理确定新财税法制定、旧财税法修改的适当时机，建立有利于科学发展的财税体制

2009年5月19日，国务院批转的国家发改委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》明确提出“要加快财税体制改革，建立有利于科学发展的财税体制”，并具体化为“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央政府和地方政府财力与事权相匹配的体制；推进省直管县财政管理方式改革，逐步建立县级基本财力保障机制；提高一般性转移支付的规模和比例，加快完善统一规范透明的财政转移支付制度；健全公共财政职能，优化财政支出结构。深化预算制度改革，研究起草国有资本经营预算条例，试行社会保险预算制度，实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接，研究建立全国行政事业单位国有资产统计报告制度。全面实施增值税转型改革；统一内外资企业和个人城建税、教育费附加等税收制度；研究推进综合和分类相结合的个人所得税制度；研究制订并择机出台资源税改革方案；加快理顺环境税费制度，研究开征环境税；深化房地产税制改革，研究开征物业税”等。这些建议措施涵盖面极广、改革的蓝图十分庞大。一些官员，尤其是财政部的官员更热衷于推动环境税、资源税、物业税的出台。

笔者认为，前述推进财税体制改革和财税法制建设的系列政策建议，无疑均是构建我国公共财政体系的重要环节，其目的是建立有利于科学发展的财税体制。但如此庞大复杂的制度、体制变革，决非年度体制改革工作之所能为，而且其中的一些建议虽然从长远的科学发展来看有其必要，但在目前经济发展尚不稳固、企业投资意愿低迷、房地产发展前景不明和居民消费不旺的情况下，却并非明智之举。如其中提出的“出台资源税改革方案、开征环境税、物业税”等，本质上均是增税的改革，它们和目前我国刺激投资、扩大消费需求的积极财政政策是背离的，因而短期内也是明显缺乏实施可能性的。相反，笔者以为有关《预算法》、《个人所得税法》、《税收征收管理法》等原有法律的修改与完善，更有现实的迫切性和实施的可能性。因为，通过修订《预算法》，可从立法宗旨上确立公共财政理念和基本的财政管理法制框架，进而为中央与地方的财政分税制、规范的财政转移支付制度、财政支出结构的优化、国有资本经营预算、社会保障预算的开展奠定坚实的法制基础；《个人所得税法》的修订可在调节收入分配、增强中低收入者的税后所得和消费能力方面，发挥应有作用；而对《税收征管法》的修订与完善，可以进一步规范和改进税收征管，和谐税收征纳关系，保障应收尽收和防止竭泽而渔，确保财政收入实现，进而为结构性减税提供财力基础和程序法保障。因而更值得我们重点研究和关注，并择机修订出台。