存款保险制推进金融危机管理论文

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编者按：本文主要从问题的提出；解决问题的进路；问题的展开；如何构建与金融机构破产立法相协调的存款保险制度进行论述。其中，主要包括：新颁《破产法》明确金融机构破产的制度框架、我国存款保险制度的立法进展、银行机构破产的特殊性、存款保险制度与金融机构破产制度的关联性、金融机构破产制度（授权国务院制定）的细则化、金融机构破产整顿的主体、条件和程序、金融机构清算的主体、程序、存款保险制度建构的具体问题、两者有什么地方需要协调、建立全面的存款保险法律制度，明确存款保险机构的法律地位和职权职责、完善现有行政关闭程序，强调存款保险机构在行政关闭程序中的作用等。具体请详见。

论文提要:我国新颁《破产法》对金融机构破产作出了原则性规定，如何构建与金融机构破产立法相协调的存款保险制度成为一个亟待解决的问题，本文从推进金融危机管理法治的角度，对该问题展开了相关层面的分析，并提出初步的制度构想。与普通商业企业的破产不同，商业银行等存款类金融机构的破产存在引发金融危机的风险。从世界各国的经验来看，大多数国家在普通破产法之外设立专门的存款保险制度，也有国家在普通破产法中对商业银行破产作出特别规定。

论文关键词:破产法存款保险制度金融危机管理协调建构

一、问题的提出

1．新颁《破产法》明确金融机构破产的制度框架

2006年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议表决并通过了《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》），首次专门就金融机构破产作出了规定。此前，我国相关法律对商业银行、保险公司的破产问题已有涉及，如《商业银行法》第七十一条规定：“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产”；《保险法》第八十六条规定：“保险公司不能支付到期债务，经保险监督管理机构同意，由人民法院依法宣告破产。”因此，从总体上说，商业银行、保险公司等金融机构的破产应当适用新破产法规定的程序。实际上，早在1998年海南发展银行倒闭时，由于一些特殊问题的处理无法可依而难以进入破产程序，以致债权人一直承受不断扩大的损失。2006年8月16日，深圳市蓝波湾投资有限公司申请南方证券股份有限公司破产还债一案，被深圳市中级人民法院宣布受理。这是继大鹏证券之后，第二个走向破产清算程序的深圳券商，也是迄今为止中国最大的证券公司破产案。这些都深刻地表明金融机构的破产问题已不容忽视，要保证金融机构合理、有序地破产，将金融机构纳入破产法的调整乃势在必行。为此，新颁布的《破产法》明确规定，商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有“不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”，“或者有明显丧失清偿能力可能的”情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。

2．我国存款保险制度的立法进展

新《破产法》审议、出台的同时，由中国人民银行会同财政部、银监会、国务院法制办、发展改革委成立的《存款保险条例》起草工作小组，正在抓紧进行存款保险制度的论证和设计工作。据国务院法制办财政金融法制司方面消息，《存款保险条例》已列入国务院立法计划。这意味着，我国业已结束了是否应建立存款保险制度的长期争论，而进入到实际的制度构建设计阶段。目前，我国有关部门正致力于提高建立存款保险制度的科学性，促进存款保险制度尽快出台。

二、解决问题的进路

1．银行机构破产的特殊性

银行是一种经营存、贷款业务的企业，其负债主要是存款人的存款，其资产主要为贷款。与普通商事公司破产相比较，银行机构的破产有以下特殊性：[4]第一，存款人享有优先受偿权。在银行破产中，存款债权要比其他普通债权优先受偿；第二，银行破产的影响力大。银行破产时受损失的首先是普通公众，同时银行破产很容易传染给同地区的其他银行，甚至一个国家的整个金融系统都将受到传染。正因为如此，金融机构在社会经济领域中处于“牵一发而动全身”的重要位置，事关国计民生和整个国民经济，它的倒闭给社会经济和公众心理造成的影响和振荡是一般企业所无法比拟的；[5]第三，银行的破产财产多为不良贷款，不易分配给债权人。破产银行的主要债权人为存款人，在银行破产时，不可能将这些不良贷款作为财产分配给普通的存款人，这就增加了清算的难度；第四，银行往往有众多的分支机构，某一个地区的法院很难受理银行的破产清算程序，而且银行的清算是一项专业性很强的工作，所以不少国家的破产法明确规定，银行破产不适用破产法，法院不受理破产案件，银行的破产由金融监管部门负责。

2．存款保险制度与金融机构破产制度的关联性

存款保险法律制度最早产生于美国，其产生的目的就是为了应对银行破产所导致的银行危机。1933年，美国发生了大范围的银行危机，为了保护存款人的利益，维护公众对银行的信心，维持金融稳定，美国创设了联邦存款保险制度，并顺利解决了银行危机问题。20世纪60年代以来，许多国家先后建立了存款保险制度。近年来，许多国家发生的金融机构倒闭事件，使越来越多的国家更重视金融风险和存款保险制度。

三、问题的展开

（一）金融机构破产制度（授权国务院制定）的细则化

正如我们先前论述的那样，银行破产具有特殊性，可能会造成支付体系的崩溃，造成系统性的危机，影响金融业的稳定；同时，银行破产清算远转贴于比普通商事公司复杂，不宜适用普通破产程序；再者，我国《破产法》对金融机构的破产规范本身就是原则性的，所以，为了给银行破产实践提供具体的、富有操作性的具体法律依据，我们有必要细化《破产法》的原则性规范，并建立特殊的银行机构破产法律制度。具体而言，需要在以下几个方面努力：

1．金融机构破产整顿的主体、条件和程序。一般而言，破产概念专指破产清算制度，[9]这也是传统破产法形成的核心内容。然而，随着现代信用的广泛建立，金融危机时刻威胁着现代经济体系的正常运作。

1999年5月，在亚洲金融危机和全球性金融动荡的背景下，国际货币基金组织发表了一份题为《破产程序：重要问题》的报告，开宗明义地强调需要建立有序和有效的能够减少破产化解危机的破产程序。[10]由此可以看出，传统破产法发生了很大变化，制度核心由破产清算过渡到破产预防。[11]这种破产预防的理念表现在法律制度上就是破产重整。与普通商事公司相比，银行的破产整顿显然具有重大意义。在建立特殊的银行破产法律制度的过程中，有必要对破产整顿的主体（通常是银行监管机构）、时机、可以采取的措施以及程序等重要问题作出规范。

2．金融机构清算的主体、程序。根据现有法律规范，银行机构清算的主体通常由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算。银行破产还是遵循了法院主导的破产清算程序，这一做法欠缺对银行清算特殊性的考虑，有必要在完善存款保险法律之后，建立特殊的银行破产清算程序，重点吸收存款保险机构加入银行破产清算程序。

（二）存款保险制度建构的具体问题

1．主体：行政机关、事业单位还是政策性企业存款保险制度是围绕存款保险机构的法律地位、职权职责等问题建立的，因此，要把握存款保险制度，就必须对存款保险机构的性质有一个清醒的认识。综观大多数国家的存款保险机构的运作，我们不难发现，该机构设置尤其是存款保险基金发起设立时，往往需要政府或金融行业协会的支持，存款保险机构的公益性由此可见一斑。

2．业务范围：一元化还是二元化？单一的存款兑付，还是加上资金援助存款者利益、公众信心以及金融稳定间的内在关联决定了存款保险机构的应时代呼唤而诞生，从而也决定了存款保险机构的存在目标从来都不是单一的，而是多元化的。

（三）两者有什么地方需要协调

1．存款保险机构与金融监管机关在处理问题银行时的职责分工

银行监管机构在银行破产过程中扮演着非常重要的角色，是维护公共利益和整体经济利益的有利保障。它不仅负责银行机构的日常监管、制定执行审慎的经营规则，还有权决定银行何时破产、关闭以及发起和执行重整以及清算程序。在我国现有的法律框架下，实际上只有银行监管机构有权启动银行破产程序。这显然与债权人和经营者自身都有权启动破产程序的普通破产法律制度有所不同。

2．存款保险机构与法院在金融机构破产中的功能协调比较各国银行破产法律实践，我们可以发现，法院在银行破产中通常扮演着三种角色：[16]第一，它履行司法职能，协助执行银行监管机构的命令；第二，法院可以主管破产程序；第三，法院作为司法审查部门，为各方当事人提供独立审查银行监管机构决定的途径。

四、如何构建与金融机构破产立法相协调的存款保险制度

1．建立全面的存款保险法律制度，明确存款保险机构的法律地位和职权职责

从我国近几年金融机构市场退出的实践看，国家事实上承担了对银行存款的保险责任。这也就是人们常说的“隐性存款保险制度”。在对金融机构实施市场退出的过程中，中央银行和地方政府承担退出机构的债务清偿责任，其中，对个人债务实行全额赔付，相反机构债权人只能参与退出机构支付个人债务之后的剩余财产清盘。

建立存款保险法律制度的初衷就是为了解决银行破产前后所可能引发的金融恐慌和混乱，所以在具体的制度构建中，应当明确存款保险机构的性质、法律地位、职权职责以及运作程序等相关事项。

2．完善现有行政关闭程序，强调存款保险机构在行政关闭程序中的作用

根据我国银行金融机构市场退出的实践，一方面，银行等金融机构破产因具有特殊影响，不能使用普通商事公司的破产程序；另一方面，我们还没有建立起完善的针对银行等金融机构破产的专门程序，所以，对问题银行处理也只能采取行政关闭的手段。在市场机制不发达的国家，也都会或多或少地突出这方面的特征