浅析农村信用社体制改革

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摘要：本文试图从农村信用社的民主管理制度本身进行探讨，研究民主管理制度与当前农村金融的相容性问题。本文的基本判断是：正如自由竞争可能导致垄断一样，合作制所体现的民主管理是一种一厢情愿的制度构想，其所导致的内部人控制（或农村信用社主任的“土皇帝”特征）是民主制的悖论；因此，如果我们继续坚持农村信用社继续为三农服务的基本方向，必须在现实上放弃空想式的民主制度，实行农村信用社的国有或准国有化，在整体金融领域搞“反向剪刀差”。

一、引言：农信社体制的内在冲突

农村信用社的工作走不出困局，不能从根本上改观的重要因素是体制不顺。笔者就农村信用社体制的现状与改革思路谈一点初浅的认识。

合作制在政策上反复强调农信社是“农民自己的银行”，不断要求落实农信社的理事会、监事会、社员代表大会（以下简称“三会”）制度，可“三会”仍是形式主义。某市38家基层农信社，1999年、2000年没有一家的“理事会”作过重大事项的决定、决议，“社代会”只是为了迎合上面的要求，完成上面的任务，应付检查、考核而敷衍为之，“监事会”更是形同虚设。最近对该市38家农信社的监事会工作情况的全面调查表明，基层农村信用社“三会”的职责已让位于联社无所不包的行业行政管理。众所周知，联社一级真正的最高领导、决策机构是联社党委。“党委领导和决策+强力行业行政管理+国家负担经营风险”构成了农村信用社在运作中的国有制特征。因此，实际运行中的国有制管理，与名义上的合作制的形式，构成了农村信用社在体制上的一个基本悖论，造成了严重的认识上的混乱和实际工作中的无所适从，甚至导致部分缺乏实事求是精神的基层干部将工作往死胡同里做。

问题还不仅在此，考虑到农村金融管理人才匮乏的现状和农民的基本信贷需求，我们发现，民主管理无力改变基层信用社的控制权结构——农村信用社必然控制在少数略有金融知识的人手中，而这些人就成为农村金融领域的土皇帝。换句话说，民主制的前提是“参与投票人员的偏好和可供选择的侯选人的多样化”，问题恰恰在于金融知识现实地掌握在少数人手中，农民根本无从选择。因此，“三会”制度除了造成形式主义，耗费了巨大的人力、财力、物力，降低了工作效率，濒添了农村信用社的经营成本之外，不可能形成任何实质意义上的产出。故，现实地考虑农村、农业和农民的信贷需求，以一切有利于农民信贷需求的满足作为农村金融的现实出发点，我们发现，农村信用社放弃合作制，进而对整个农村金融进行制度创新已刻不容缓。

二、民主制的悖论：合作制的投票原则与内部人控制

农村信用社的合作制最初只是作为一种社会主义公有制的特殊形式而被确立的，直至上个世纪90年代以后，随着改革的不断深入才逐渐被赋予现代企业制度和法人治理结构的含义。本意是通过引入民主管理机制，从而构建一个能自我约束、自我发展、充满活力的农村金融企业组织。合作制有效运行的基础是民主管理。近几年的实践已表明，在农村金融领域大力推进以“三会”制度为主要内容和载体的合作制并未取得预期的积极效果，问题就在于“民主管理”这个基础环节上。

1.理论与实际脱节导致农村信用社民主管理机制难于构建。从理论上讲，合作制度是劳动和资本直接结合的一种特殊的公有制形式，它具有维护劳动权利和部分限制资本权利的本质特征，即强调全员联合劳动和股份平均化倾向（限制大股东的存在，参与企业事务管理的表决权按人头分配而不按股金分配），社员个人利益是通过劳动价值分配、股金分红和对企业产品（服务）的优先交易权三种方式和企业利益挂钩，从而促使社员积极参与企业的管理，努力为企业工作。但是现实有现实的特殊性，实际情况完全并非如此。首先，金融业不是劳动密集型产业，只有极少数社员能成为农信社的职工，参与企业的劳动，绝大多数社员不可能从企业获得劳动报酬。其次，合作制的股本结构排斥大股东（农信社现行规定最大股东持骰不能超过总股本的2％），股本结构的过度分散，导致企业利益对任何单个股东利益的弹性很低，其结果必然是所有社员对企业经营的好坏漠不关心。第三，在农信社能提供的金融服务中（主要指信贷服务），作为股东的社员，充其量也只是必要条件，而不可能成为充分条件，因而不会对社员有特别的吸引力。上述的分析和基层的实际情况是一致的，社员没有社员意识，对信用社的工作普遍不感兴趣，社员的入股动机有三类：一类说股金比存款利率高，合算；一类说因为农信社工作人员上门劝说；一类说以为入了股就能贷款。有一点是可以肯定的，那就是没有社员能找到主人翁的感觉，没有社员认为农信社经营的好坏与他们有直接关系，事实上也没有直接关系，普遍股金存款化的现实难于改变，农信社的亏损最终是国家兜底。这表明农村金融的合作制违背经济规律，属于“生产关系不适合生产力发展状况”的矛盾，我们应从体制上进行审视和反思。

2.农村信用社外部条件限制，使民主管理机制难以实现。合作制不能有效实现民主管理，构建健康、高效的法人治理结构，主要是这种企业制度本身的先天缺陷与现代金融业不相适应所致。不仅如此，农村信用社的外部条件也制约着民主管理的实现。中国广大农村经济、文化发展很不平衡。按照现行作法，农信社的设立以乡镇划片，许多情况下在落后农村的一个狭窄的区域内，凑出有议事能力、管理能力的“三会”班子十分困难，何谈民主管理。农村金融企业制度的选择不能忽视中国农村社会文化的发展状况。

3.民主制下内部人控制的必然性和“乡镇企业病”的产生。由于农村经济的发展现状、农村金融机构布局和农村居民的信息与金融知识结构，三会的民主制本身发生扭曲几乎是必然的后果。由于农村信用社社员在选择王任方面往往别无选择，致使该民主权利的实际履行比基层政权的直接选举还要复杂得多。信用社主任人选往往是确定无疑的，因此，对其个人的外在所有者激励基本无从谈起，内部人控制也就是顺理成章的制度后果，在理论意义上，中国农村信用社的内部人控制问题与西方经典意义上的信息不对称导致的内部人道德风险存在一定差别。前者是解集约束，后者是信息约束。在解集约束下，所有者（社员）和信用社主任都意识到其职位的“舍我其谁”性，因而后者的行为往往取决于主任个人的道德品质与献身精神。在信息约束下，内部人的不良行为往往要在隐蔽状态或高等级技术状态下进行，致使外部人员（所有者和监管当局）无从观察，或因缺乏必要技术手段即便可以观察却无从准确判读。因此，中国农村信用社内部人的非规范行为是无法通过经典意义上的治理结构安排加以妥善解决的。这就是所谓的“乡镇企业病”：在80到90年代，绝大部分存在乡镇企业的农村地区都出现了集体资产被内部人滥用的问题；其解决途径只有两个，一是回归公有，二是彻底私有化。一般地，各地选择了后者，实行股份化改制，变为内部人持股企业，以解决激励问题。对于农村信用社而言，金融机构的高负债性和技术特质性，使得私有化成为一项高风险的制度选择——小额出资无法阻止信用社内部人的道德风险。因此，我们必须找到一条解决内部激励问题的路径。

4.复杂的国情不允许农信系统真正实行合作制，使国有制内核成为客观取向。从50年代农村信用社组建至今，由于历史原因，整个农信系统已累积了数额巨大的坏账，部分农村信用社的支付风险问题将会长期存在，若全国30000多个农村信用社中任何一个发生存款不能兑付事件，如果政府坐视不管，势必在某个地区甚至全国整个农信系统引发超级“多米诺”现象，出现全局性的金融危机，危及整个国民经济。从这个意义上讲，中国的农村金融问题，已不只是经济问题，更主要是政治问题。因此，在农村信用社的现实运作中，无论是地方政府还是监管当局，甚至社员自身，都没有把“三会”真正当作信用社的最高权力机构。

首先，从现实风险化解看，由于人民银行的地市中心支行和县支行事实上具有“保一方金融平安”的职能，当前700多亿的对农信社再贷款也充分体现了其化解支付风险的力度和责任。既然存在责任，则相应介入治理结构的权力分配是是顺理成章的。其次，毕竟在人民银行的金融监管部门存在更具备金融知识的人员，其监管可以弥补社员的知识与信息缺陷，对内部人构成现实与潜在的威胁。最后，既然信用社主任的权力不能无限扩张，那么依靠“上级”进行行政上的控制是必然且必需的——联社取得事实上的管理权也顺理成章。这里还必须指出，一般，信用社分布于广大农村地区，人民银行的监管存在地理分布上的难度；联社管理的引入可以简化管理环节：只要控制联社主任，相应的问题就可以在一定程度上得以解决。

因此，为了填补治理结构层面的权力真空，作为替代性治理结构，农村信用社实行了人民银行管理行业和业务监管、联社党委起领导作用的基本治理格局，国有制内核基本形成。

三、民营化与准国有制：改革倒退还是理性选择？

对当今农信系统外壳上推行合作制，内核实行国有制的矛盾作法所造成的负作用，确实在人们的思想上和具体的工作中影响非常大。农村金融的体制到底怎么安排，路径如何，我们在此提出自己的观点和构想。内容要点如下：

（一）远期战略：所有制的民营化

第一，我国农村金融的发展，一定要走民营化的路线，并要尽快起程，迅速铺开民营农金企业的组建试点工作。但是，对于经济欠发达地区，民营化仅仅是远景。在民营化上，可采用股份有限公司和有限责任公司两种形式。两种形式各有所长，互为补充。这里有两个问题值得注意。一个问题是由于资本天然会逐利，那么农村商业银行自身会有向城市商业银行演变或冷淡“三农”业务的内在倾向，政府对此要有配套的政策措施，既要有政策上的限制，也要有政策上的支持。首先对农村商业银行的服务对象、服务内容、市场定位要有详细的硬性规定，甚至细到禁止、授权、义务都清清楚楚。其次，政府对农村商业银行要有必要的政策扶持，以平衡资本逐利的原动力。另一个问题是农村商业银行的政策定位必须符合和促进、支持农村社会城市化进程，这毕竟是社会发展的必由之路，这方面政策要“与时俱进”，提法上避免下面产生思想误区。新机构必须重新组建，不要在现有农信社的基础上剥离不良资产后进行改制。改制企业易患后遗症，弊大于利。

第二，一边放手培植、发展民营机构，一边对现存国有农信系统进行战略收

缩，为民营机构腾出业务空间，若干年后，充满活力的民营农金组织充盈农村社会，现今农信社系统最后收缩蜕变为国有农金资产管理公司，其职责为管理计划经济时代和经济转轨时期形成的不良资产，不再经营农村的商业银行的业务，同时可考虑让其具有部分国家政策性银行的职能，为农村社会的发展承担政策性义务。要保障顺利实现上述的农金体制改革安排，政府需要着重做好三件事：1）建设一支高素质的金融监管队伍，保障央行具备足够的监管手段和监管能力，这点特别重要，事关改革的成败。2）大力提高农村社会的法制观念和司法机关的司法水平，改善农村社会的信用环境和执法机关的工作作风，便于金融企业的业务开展和运作。3）加强宣传工作，引导农民对市场化条件下的商业银行（尤其是民营商业银行）及其业务有一个正确的认识，在思想观念中划清银行与政府的界线，根本上改变目前农民的意识中普遍将银行和政府扯在一起的状况，为政府从金融风险最终“买单者”的身份中脱离出来创造社会条件。

（二）近期：治理结构的准国有化

第一，在近期，对现存农信系统的体制安排放弃不切合实际的合作制大方向，回到正宗的国有制路线上来，正视股金存款化的现实，将信用社的产权重新界定为国有。结束形式上的合作制，事实上的国有制的矛盾状态，以便澄清思想认识，保持政令畅通，提高工作效率，避免不必要的人、财、物的消耗。特别是，在农村地区金融业存在农村信用社独家垄断的情况下，实行准国有制是一种最优选择。其基本概念是，继续坚持农民的名义所有权，明确其集体所有制地位，引入并强化内部管理，把责任明晰化，一切以满足农民正常、合理信贷需求为出发点。依靠外部行政压力解决信用社主任的激励问题。

第二，考虑到三农的政策性特征，金融监管当局和财政当局必须考虑至少在近期实行扶植农村金融的“反向剪刀差”策略。必要的补贴和调拨是必要而迫切的。一方面，农村经济发展和农民纯收入的提高意味着真正内需扩张的起点，具有宏观经济效果，当局应该充分意识到这一点。第二，国家的职能之一是实行转移支付，特别是对于社会弱势集团的转移支付，即便该弱势集团不具备任何宏观经济贡献。这里的反向剪刀差是针对过去的补贴重工业的“重工轻农、重重轻轻”战略而言的。欠发达农村地区的低市场发育、农村信用社在金融领域的垄断性、准国有和反向剪刀差可以看作是一组相互默契的制度背景和制度安排。

综上，我们的观点并不意味着改革的倒退，并不认为国有制是我国金融业发展的基本方向，而是认为在当前农村金融领域，农村信用社的准国有化是一种合理、现实的选择。民营化是改革的基本方向，但民营资本从何而来是一个现实问题，远水不解近渴。改革应该是迂回的，特别是难度较大的农村金融体制改革，一步到位的可能性很低。我们提出的准国有化只是近期的现实抉择，一切设想的出发点是满足三农发展。事物发展的基本规律在于不断否定自身和螺旋上升，毕竟，随着农村信贷出现实质性起色，民间资本必然随之壮大，那才是真正进行农村金融所有制改革的现实起点。