浅析金融稳定政策工具

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世界银行的研究表明，自20世纪70年代以来，共有93个国家先后爆发117起系统性银行危机，还有45个国家发生了51起局部性银行危机。促进金融稳定日益成为各国中央银行的核心职能。而我国在加入世界贸易组织以后，金融体系面临巨大的挑战和新的风险，维护金融稳定已经成为促进经济增长的关键因素。

中央银行的两大主要目标是保持货币稳定与金融稳定。

就我国现阶段金融体系而言，金融体系呈现明显的脆弱性。一方面需要大量的资金为银行注资，解决有问题金融机构的风险。另一方面，脆弱的银行业和证券市场对新的冲击的抵御能力较差。而至今为止，这些脆弱性还没有导致中国出现系统性金融危机。

中国外债规模相对较小，中国良好的国际收支平衡状况和大量的外汇储备使外国债权人对中国的偿债力有信心。国内的存款人显然相信政府对银行负债的隐性担保。只要这些观念不变，出现金融危机的风险就会小得多。因此，在大家信心都还比较高的时候，及时地解决基础性的问题，减少金融脆弱性尤为重要。

国际上认为，金融稳定的政策工具主要有四类：一是相对独立的政策工具，包括监测支付结算系统、宏观审慎分析、紧急流动性援助、危机协调管理四种手段；二是借助货币政策工具来稳定金融体系，包括货币信贷政策、短期利率、公开市场操作和信息交流与窗口指导；三是运用金融监管手段来维护金融体系稳定，包括审慎管制与审慎监管；四是运用风险补偿制度来维护金融体系稳定。

从我国当前金融稳定制度建设的现状看，这四类金融稳定政策工具都亟待建立健全和协调发展。

独立金融稳定政策工具面临的挑战

首先，保证中央银行支付清算系统的安全性与高效性是维护金融稳定的首要问题。因为，支付清算系统是金融基础设施的核心。各国中央银行都力求让支付清算系统的监测管理涵盖于大额资金交易有关的各个领域。但从我国目前看，人民银行仅负责支付清算系统的建设和相关标准的制定，而对银行卡业务的监管及相应的资金交易则由中国银监会负责。这部分尚游离在人民银行的支付系统监管之外的风险监管，对支付系统的稳定性造成一定的不利影响。

其次，微观审慎监管与宏观审慎分析要协调。目前，国内有一种观点认为，金融监管的职责和金融稳定的职责是等同的，认为如果每一家金融机构都好，那么这个金融体系就好；当某一家机构倒闭从而引发其他金融机构的倒闭，金融系统的危机也就到来了。然而，如果焦点仅集中在单个金融机构的微观审慎监管，就可能忽略宏观层面的其他更为重要的风险。国内外的研究表明，最大的信贷风险总是发生在经济周期的波峰时期，而这时如果应用微观审慎监管的传统指标分析，风险看上去就是最小的。

再次，紧急流动性援助与道德风险问题不容忽视。紧急流动性援助，又称为“最后贷款人”职能，是中央银行用于处理金融不稳定的最传统的工具。由于道德风险的可能，经济学家提出各种解决措施，包括对有问题金融机构征收惩罚性利率；提供紧急贷款时采取“建设性的模糊”的策略；要求有问题金融机构提供抵押品的做法，以及组织私营部门参与救助有问题机构。而我国目前对紧急流动性援助的制度安排还仅仅体现在央行与财政部的《地方政府向中央专项借款管理规定》中，着眼点也仅限于强调中央和地方责任划分与利益协调和个案处理的工作程序。这在一定程度上体现了“建设性模糊”的原则，但其他防范道德风险的措施还在探索中。

最后，危机协调管理问题不容回避。防范金融危机要立足于早分析、早校正。要尽快建立金融机构的风险预警系统和完善风险处置措施，尤其在由于个别金融机构风险引发的金融危机中，要有一些机制和措施及时地发现金融机构的风险，使得金融机构在风险加大或资产质量变差的情况下，有足够的压力尽快地加以纠正，这就是“及时校正措施”。同时，对于国际金融危机的不可预测性、传染性和危害性，也需要我们通过建立长效的危机应急处理机制，才可能在突发性金融危机发生时将损失降至最低、将风险控制在最小范围内。我们需要建立金融危机应急组织体系，统一制定和部署金融应急处理方案及其组织实施。

金融稳定、价格稳定的冲突与协调

用于保持价格稳定的基本工具的货币政策工具，有时也可以用于促进金融稳定。长期看，价格稳定与金融稳定是相互促进的。但在短期，当中央银行为防止系统脆弱性引发系统性危机，向有问题金融机构提供流动性援助，相应地扩大了基础货币投放，具有通货膨胀效应，将影响价格稳定和央行货币政策的独立性。从我国的国情看，央行在行使最后贷款人职能时，其决策依据往往还不是有问题机构是否会引发系统性金融风险，而是该问题机构倒闭是否会导致社会不稳定，也就是说，当央行向资不抵债的机构提供再贷款用于兑付自然人存款以保证社会稳定时，央行在一定程度上代替财政履行了维护社会稳定的公共职能。这种最后贷款人职能“错位”带来的与价格稳定的潜在冲突是不容忽视的问题。

中央银行与各监管机构间的协调机制

主要是信息共享机制与金融稳定协调机制的问题。目前，我国各监管机构对各项金融业务活动的情况和数据在调查采集、整理分析的过程中，采用的标准和侧重点各不相同，对风险的关注程度也不一致，而且数据透明度低、数据质量不高。各部门之间尚未建立起有效的信息交流机制，难以做到高效及时地共享信息。然而，金融信息的及时性、准确性对于中央银行的意义不仅体现在货币政策制定和实施过程中，更重要的是体现在对金融风险和金融危机的处置中。此外，在涉及金融稳定问题上的及时沟通和协调工作，也非常重要。目前，由于我们还没有建立起协调机制，工作中出现的突出问题有：一是当中央银行与各监管机构对金融稳定的看法和评价的手段不一致时，在对一些事关宏观金融稳定的中央银行政策措施很难落实；二是在对出现流动性风险和退出市场的金融机构的救助问题上，中央银行与各监管机构在对金融机构的风险评价问题上可能看法不一致。

金融风险补偿机制的建立与健全

国际经验表明，存款保险制度、证券投资者补偿制度和寿险投保者补偿制度，在形成有效的金融机构市场退出机制、减轻政府救助负担、抑制个别金融机构倒闭造成的“多米诺骨牌效应”、降低系统性金融风险方面发挥着不可替代的作用。金融安全网应当是由审慎监管、风险补偿机制和央行最后贷款人功能这三大要素构成。从我国金融业发展趋势看，建立市场化的风险补偿机制，有利于充分发挥市场约束的力量，防范道德风险，有助于防止金融机构挤兑风险的传递和蔓延，从而在正常金融机构和有问题的金融机构之间建立起一道“防火墙”。

目前，世界上对于建立风险补偿机制还存在争论。一些国家的经验表明，设计与运行不当的风险补偿机制还有可能诱发“道德风险”问题，进一步加剧金融风险与金融危机。在完全的市场经济下，投资者应当对自己的投资行为负责。隐性的政府担保或全额的风险补偿机制下，金融机构可能涉足过度风险，存款人可能很少或根本没有动力监督和约束金融机构的过度投机行为，从而引发高的道德风险。过去，在中国，政府作为国有银行的“最后担保人”，事实上承担着保护存款人合法利益的义务。国有银行依赖政府的隐性担保，存在着过度涉足高风险、高收益领域的内在动机。一旦出现支付危机，则将风险转嫁给政府。现在，我们从隐性的政府担保到探索建立有限赔付的风险补偿机制，将有利于克服这一道德风险。此外，在我国经济转轨时期，财政负担较重、公共资金不足，央行应当“花钱买机制”，与其他部门共同建立有效的风险补偿机制，以降低系统性的金融风险。