论非农用地使用权对策

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现行法律规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，换言之，集体土地资产价值的实现只能通过征为国有而没有别的途径。建设用地供地渠道的单一性，使得集体土地各种产权不仅先天发育不足，而且后天还受到种种歧视，集体建设用地一直游离于土地市场之外。即使进入市场。也受到诸如使用主体、使用范围等种种限制。一涉及流转，一般都先征为国有再办理出让。这种简单划一的做法，利少弊多，其最大的弊端在于：人为制造了国家所有制和农民集体所有制在土地收益权上的不平等。以现行的征地制度为例来分析，不难看出这一点：在用地者所要支付的总地价的构成来看，第一部分为用地单位所要支付的被征地农民及集体经济组织的土地补偿、安置等费用；第二部分为上缴国家的各项税、费；第三部分为交地方政府的土地出让金及各项配套费用。在这过程中，用地者动用了国家征地权（实际上显得过于泛滥），以相当低廉的使用资源的“补偿”价格代替国家解决了对农民集体土地永久性所有权的“买断”，取得了一定年限的土地使用权；国家在得到用地者支付的土地税、费后，拥有了永久性的土地所有权；农民（包括农村集体经济组织）在得到了一定的土地补偿（这种补偿在总地价中所占比例是较低的）后永久性失去了在土地上投入、收益的权利。

这种由于历史原因形成的不合理已引起越来越多的有识之士的关注和政府管理部门的反思。在市场经济条件下，如何确保经济和社会可持续发展对资源的合理利用，如何切实保护农民的土地财产权，维护集体土地所有者的合法权益，促进农村的社会稳定，已成了从中央到地方各级政府普遍关注的热点问题。笔者以为，在《宪法》承认农村集体土地所有权与国有土地所有权并存的今天，国有土地、集体土地不同的“出身”不应该影响各自主体产权的地位。如同国家对城镇国有土地使用权拥有土地处置、收益等相应权利一样，农村集体土地的处置、收益权也应交还给集体土地所有者。两种产权，纳入同一市场，可促使其互为补充，共同发展，这是本文立论的基础。下面，本文将就集体建设用地流转管理方面存在的几种矛盾作些剖析，并结合实际谈谈对策。

一、当前面临的主要矛盾

（一）在城市化进程中大批集体土地转为国有与离开土地的农民进城后缺少基本生活保障之间的矛盾

新《土地管理法》实施以来，随着城市化进程的加快和土地用途管制的逐步到位，在城市规划区内各功能区的划分越来越具体。而所有权则体现为单一化。以近郊工业园区为例，按现行政策，这类项目用地必须使用国有土地。考虑到招商引资的“门槛”问题，一般工业用地地价普遍较低，而地方政府在这其中又不可能贴补资金，因此，牺牲较多的往往是集体土地所有者的利益。这种情形类同于20世纪70—80年代初各种乡镇集体企业大规模兴起时。所不同的是，乡镇集体企业以低成本取得地价，以后土地增值部分的产权仍界定为乡镇集体所有，而且从理论上讲，每一个集体经济组织成员都将有可能享受未来土地增值所带来的利益。而现行工业园区以低成本取得地价，源源不断的增值部分却名正言顺归企业（转化为利润）及国家（转化为税收）所有。虽然出让金的大部分返还给了乡镇，但一次性较低的补偿费不足以解除失去土地后的农民长期的后顾之忧。

不少农民虽然进了城。但由于种种复杂的历史原因，使他们在诸如就业机会、社会保障等方面不可能真正与城市居民享有同等权利，由此造成这一大批“非农业人口”进了城却离不开村。为了维持基本的生活，出租、买卖宅基地等隐形交易现象就产生了，客观上造成了城乡结合部土地管理上的混乱。且大量农村待业人员的存在也成了潜在的社会不稳定因素，反过来，又加剧了农村人多地少的矛盾。

（二）集体建设用地流转主体的约定性与流转方向客观上的要求多元化之间的矛盾

集体非农建设用地使用权流转受现行法律规章的制约，一般都严格设定了范围：①地域范围在规划区以外；②使用主体为同一集体经济组织内部，一般外来经济成分原则上要求使用国有土地。但实际操作中，往往陷入两难境地：首先，从主观意愿来讲，乡镇集体经济组织希望在更大范围内盘活存量资产，确保集体土地资产利益实现的最大化；其次，从客观条件来讲，既然承认集体建设用地是一种资产，它必然要随同其他资产进入市场。而在资产盘活中，必然不可能受“同一集体经济组织”的限制。以湖州市为例，改革开放以来，个私经济、民营企业发展迅猛，使用集体建设用地成本低、方法灵活等优势吸引了一些尚处在资本原始积累阶段的小型作坊式企业。因此，跨村跨乡镇承租、受转集体存量建设用地（连同厂房、机器设备等）的现象相当普遍。如按现行习惯做法，所有这些项目用地都要先征为国有再补办出让，企业不堪重负，乡镇集体经济组织也没有积极性。此外，抵押作为一种准转让行为，集体建设用地随同地面建筑物一并抵押时，一旦抵押权实现，也涉及集体建设用地跨越“同一集体经济组织”进行流转。因此，在当前法律己允许国有土地使用权的使用主体扩展到境内外所有经济组织或自然人的情况下，对集体非农建设用地使用权流转，在强调规划协调、用途管制前提下，也不应该人为设置障碍。客观存在的实际要求我们在设定集体建设用地使用主体时应有所突破。

（三）农村村民一户一宅政策的硬性规定与实际上随着大量农民离乡进城而带来的宅基地被动连同私房买卖现象之间的矛盾

新《土地管理法》明确规定，农村居民只能一户一宅。且法律严禁宅基地买卖。在城郊结合部，如涉及全队（组）农转非，宅基地通过整体置换、复垦的，就不存在宅基地买卖问题。但大部分远离城市的乡村，村民或异地打工进了城市，或投亲靠友离开了故土的现象不同程度存在着。在变卖房产中，势必涉及宅基地转移。据前几年调查，集体土地流转中占相当比例的就是宅基地的买卖；此外，在各种经济活动中，以农村村民私宅进行担保、以致担保实现时法院裁决房产（连同宅基地）过户的现象也不在少数。虽不合法，但却在情理中，因为宅基地上建造的房屋属于农民的私产，是农民投资所形成的。如简单规定为“不予办理”，一是剥夺了农民住房的私有财产权，人为制造房与地的分家；二是客观上纵容了私下买卖行为（在政府部门“不予办理”的同时，不少城市居民以低廉的价格购得乡村农民住宅作为别墅，就是例证）。但如按现行做法补办出让，则矛盾更多：一是征用主体难以界定；二是土地补偿难以到位；三是不便于管理-规划区外村民住宅群中夹杂着零零星星的国有土地，这些零零星星的国有土地，往往会成为集体管不了、国家又管不好的管理“空白区”。

（四）集体土地所有权变更补偿低与改变用途后（尤其是征为国有后）带来巨额土地收益之间的矛盾

以集体建设用地使用权从村级所有变更为乡（镇）级所有为例，一般对所有权的界定是按照原集体企业的隶属关系：企业原是乡（镇）投资兴建的，土地界定为乡（镇）级所有；是村投资兴建的，则为村所有。然而，20世纪七八十年代乡镇企业在起步阶段办理使用手续时，对农民的补偿是极其有限的，且方式多样。有的仅以安排村民进企业的方式处置。企业一旦转制，这些村民大多又回到了村里，这使乡镇集体对村级集体（包括农民）的土地安置补偿往往落了空。所以，这个问题如处理不妥，就侵犯了村集体经济组织的利益；另一种情况是规划区内土地征为国有的（尤其是规划一旦确定为商贸、房地产用途的），往往所有权一转变即地价猛涨。同一宗地，无期限的集体土地所有权征地补偿低，而所有权变更后一定年限的土地使用权价格高，这前后巨大的反差刺激了集体土地所有者。于是，一方面在企业补办征用手续时，集体土地所有者抵触强烈；另一方面，规划区内集体土地新的私下流转现象又频频发生，包括乡镇政府擅自改变土地用途，进行房地产开发、建造商业用房私下转让、出租等案件时有发生。

（五）集体资产的捉襟见肘与集体土地收益使用的随意性之间的矛盾

乡镇集体企业发展走过了20多年的历程，其发展也有类似于国企发展的阶段与过程。到进行转制时，集体经济三大资产中，货币资产匮乏，固定资产也差不多折旧光了，所剩的就是土地资产，它成了加强农村基础设施建设、土地整理开发、保证农村社会长期稳定、增加农民收入的最重要的资金来源。然而，长期以来由于农村集体土地所有权主体被虚化，乡（镇）政府作为最基层的一级国家行政机关与乡（镇）资产管理委员会作为集体土地所有权产权代表两者之间的关系容易被混淆，其结果往往导致集体建设用地流转收益最后成了补充乡（镇）财政不足，用于支付机关干部工资福利的财源，而失去了土地的农民的后顾之忧仍然没法解决。同时，相比较国有土地收益由土地管理部门、财税部门实行严格收支两条线的管理及制约机制，乡镇集体土地收益的使用缺乏相应的制约与监督。

二、主要对策

市场经济条件下，土地管理部门作为城乡土地统一管理者，其职能除了以土地利用规划和建设用地年度使用计划来统一协调城乡土地的规划利用以及计划利用外，主要还在于对土地市场的培育和规范：通过制定相应的游戏规则、公开办事程序、设置入市条件等，来规范各类土地的市场行为，以确保国有、集体土地资产利益实现最大化；同时，通过合理分配和调节土地收益，确保各种土地权利人的合法权益。

（一）以用途管制为龙头，以税费调节为手段，确保集体土地所有者在处置权上的公正地位和在收益上的利益实现

正像通过企业转制来打破所有制的界线，使无论是国有企业还是民营企业都将处在同一起跑线上公平竞争一样，土地进入市场的条件也不应区别“出身”。具体而言，国有土地、集体土地应进入同一市场，共同受规划、税收的调控和建设用地年度计划的约束。

首先，应把“征用”范围严格限制在法律所规定的“公共利益需要”内；除“公共利益需要”外，需要将集体土地转为国有的，必须按等价交易的原则，由政府以市场价予以收购。以避免将“征用权”内涵和外延任意扩大，造成对农民集体土地所有权永久性的侵害。

其次，为确保集体经济组织凭借土地所有权获取源源不断的土地收益，就必须保证集体建设用地拥有一定库存量。在土地利用总体规划划定的建设用地范围内应留出一定比例保留集体土地所有权的工业小区、个私园区用地，由集体经济组织进行配套建设（报批程序依法进行），用以储备。既可解决企业用地成本过高的矛盾，又保证了农村集体经济组织拥有源源不断的土地收益，以确保广大农民的增收和农村社会的长治久安。

再次，对受转主体的限制应尽可能打破界线，使用集体建设用地，不应受所有制、区域的限制。除国家法律明确规定必须使用国有土地的以外（列出用地目录清单），一般经济组织和个人都可以选择使用集体建设用地。

最后，集体建设用地流转所带来的土地收益应合理分配。一般而言，国家不参与分配。但可通过收取级差地租和土地增值税等形式获取国家在基础设施建设、环境发展方面投入的相应回报。

（二）以市场价格为基准，以各种细化的权利为依托，尽快建立完善集体土地基准地价体系及相应的地价评估体系

土地作为特殊商品进入市场的核心问题就是产权的明晰和价格的确定。但目前，我国的基准地价体系是相当不完整的，占据建设用地半壁江山的集体建设用地使用权，由于产权本身一直未被承认，在价格体系上更是空白，典型的例子是《担保法》规定，集体土地不能单独设定抵押权，只有在房产抵押时，土地才可随之抵押。因此，要将集体土地推入市场，当务之急是要尽快细化各种权利，建立相应的地价体系及地价评估体系。具体如下：

集体建设用地使用权转让（含作价入股）及其转让价格。适用于保留集体所有权不变的集体土地内部转让价格。

集体建设用地使用权租赁及其租赁价格。适用于短期出租，以支付租金形式支付土地收益。

集体建设用地使用权抵押及其抵押价格。适用于以集体土地抵押融资时设定的价格。

集体农用地转为集体建设用地及其补偿标准。适用于办理集体建设用地使用权手续时，对承包农户和集体经济组织的补偿。

集体建设用地转为国有建设用地及其补偿、征购价格（不包括因公共利益需要而征用土地）。主要是一次性对终极所有权的收购价格，除了对承包农户、集体经济组织的补偿及安置，还应包括凭借土地所有权，在用途改变后永久性对该宗地所能享有的预期收益权价格。而且，这个价格不应由用地单位来支付，而应由未来的土地所有者-国家来支付。现在有一种比较普遍的说法，把工业用地以较低的成本出让的原因归结为降低企业用地成本、降低招商引资的门槛。这话其实混淆了一个最基本的概念，即企业购买的是一定年限的土地使用权而非所有权，国家要让利给企业，不能以慷集体土地所有者之慨作为代价。

（三）以规范管理为手段，以推进土地市场一体化为目标，将集体建没用地流转纳入统一、有序、公开的市场管理轨道

为了推进集体土地的集约、高效利用，培育公正、公开、公平的有形市场，逐步实现以市场规则来配置集体土地资产的目标，同时也为了拓宽建设用地的供应渠道，缓解用地压力，必须将集体建设用地纳入到统一的市场，充分利用国有土地市场运作的固有机制及信息渠道，真正实现两种产权、一个市场的管理。

首先，要把好储备关。农村集体经济组织对集体土地资产进行经营管理，通过工业园区等建设，使存量建设用地达到一定保有量，以供应市场的用地需求；也可通过土地置换、收购等方式储备集体建设用地。

其次，要把好供应关。积极探索运用市场机制来促进集体建设用地流转的有效途径。在土地有形市场，要逐步建立和完善公告、公示等制度，尝试引入招标、拍卖等行之有效的供地方法。

最后，要把好地价关。为了体现公正、公平，流转价格应委托有资质的土地专业评估机构进行评估。同时，应合理核定土地增值额及应上缴的增值税、费。

（四）以规范资金管理为“抓手”，确保集体土地收益在促进农村经济发展、农民增收和农村社会稳定方面发挥作用

集体土地流转收益原则上应专款专用，主要用于被用地农户的安置补偿，乡镇基础设施建设，公益事业发展，土地开发整理以及包括兴办企业在内的投资等，为集体经济组织所有成员谋求源源不断或直接或间接的收益。

资金的收缴直接在项目报批中完成。按规定的比例分配给相应的集体经济组织。

集体土地收益要设立资金专户，严格执行收支两条线管理办法。资金使用要接受集体经济组织所有成员的监督，严禁移作他用；

建立相应监督机制，增加集体土地收益收支管理上的透明度，促进基层的廉政建设。监察部门、土管部门、财政部门，应按各自权、责加强对流转的管理和监督，以防止侵犯农民利益及腐败现象的产生。

（五）以制度创新为前提，以依法行政为保障，尽快制定相关的法律规章

市场经济从根本上讲是法制经济，没有相应的法律规章及制度作保障，就不可能从根本上维护土地权利人的利益。

首先，要尽快制定集体建设用地流转管理的办法，内容包括范围、形式、程序等，以平衡区域范围内的政策，规范面上的工作。

其次，应尽快健全完善相应的土地登记制度，实现用前、用中、用后的全程管理，解除用地者使用集体土地的后顾之忧，保障各种权利人的利益。要细化各种权利，完善各项登记，如土地收益收缴情况、抵押情况等。

更为重要的，为了使集体建设用地流转纳入有形市场轨道规范运作，最终还必须有法律规章的保障。否则，一旦涉及诉讼等。政策毕竟不能代替法律，土地使用者也缺乏安全感。集体建设用地大量流转的客观存在呼吁着相关法律法规的尽早出台。

早在300多年前，英国著名经济学家威廉。配第就曾意味深长地把土地称作“财富之母”。土地使用制度改革（严格意义上应称之为国有土地使用制度改革）10多年来的实践印证了这一点。不少城市正是借助于土地的滚动开发，完成了现代化建设所必需的资本积累。这一点，同样也适用于集体土地。集体土地是广大农民赖于生存的根本。为了维护占全国总人口绝大多数的农民的利益，集体土地所有权不可能最终为国有土地所有权所代替，换言之，经济和社会的发展不可能以牺牲广大农民（尤其是这一阶层中的弱势群体）的集体利益为代价。

总之，集体非农建设用地使用权的流转管理，既要体现有偿、有限期、有流动的“地改”总体要求，又要兼顾国家、集体经济组织和农民三者的利益。通过法律规章的保驾护航，将其统一纳入公平、公正、公开的土地有形市场，真正实现两种产权一体化管理的目标。