农业政策性金融创新探索

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目前我国农业政策性金融改革的必要性体现在以下几点:

(一)弥补市场机制资源配置缺陷的需要从市场经济的规律角度来考虑，普通的金融机构选择投资的对象一般是风险小、收效快、回报高的项目。而农业作为我国的第一产业，特点是投资大、回报小、风险高、周期长，在客观上处于不利的竞争地位，商业性金融机构几乎退出农村市场。农业发展需要积累大量的时间，而且发展道路也很曲折。在这种情况下，需要一个强有力的后盾来支持其发展。从长远发展的角度来看，政府机构的产出常常难于度量，而且政府机构几乎没有竞争对手，这在一定程度上弥补了农业竞争力不足的缺点。由此可见，要发展农村经济，必须通过政府的推动和协调。有了政府对农业的支持、补贴和调节，才能减小投资风险，弥补市场资源配置的缺陷，通过政策性措施重新合理配置资源。因此，深化农业政策性金融改革是保证农村经济有条不紊发展的前提。

(二)实施农业国内支持政策的需要与发达国家相比，中国农业存在着补贴措施少、国内支持总量小的问题。有关资料表明，我国大多数年份和某些农产品的农业国内支持总量目前仍然是个负数。特别是在农民收入问题上，国家补贴水平低，措施使用相当少，这与我国以人为本的宗旨相违背。我们要重视农民收入的补贴措施问题，加大政府的支持力度，完善我国农业国内支持措施。面对我国政策支持总量低、管理体制不完善的问题，我们应该继续加大在农业科研、基础设施建设等方面的支持力度，完善国内支持政策体制，让钱用到实处，确保资金投放在农业有关部门和基建支出上。政府通过价格干预的手段调节农业市场，建立完善的农民收入支持体系，通过不断调整农业结构，建立规模强大的农村信息网。从结构上调整和完善农业国内支持体系，加大农业政府性投资是今后中国农业金融性改革的发展方向。只有这样，才能进一步缩小与发达国家农业之间的差距。目前中国的农产品计划与调控的范围和领域仍然具有很大的局限性，仅仅把目光放在沿海地区是不够的，真正地实施农业国内支持政策还需要放在大范围内才行。

(三)改变城乡经济二元结构的需要城乡二元经济结构是中国社会经济发展过程中的突出特点。我国目前还是发展中国家，有着典型的二元经济结构，二元经济结构导致了农村和城市的两极分化。和农村相比，城市占尽了天时地利人和。城市的各种金融机构完善，交通方便，有相当发达的二三产业等;而农村的二三产业是一个天然的弱势产业，它的弱质性主要表现在:农业产业化经营水平低，抗灾能力弱，银行信贷机构少。与城市经济相比，农村经济发展有明显的不平衡，因此，我们应该想办法打破两极分化局面，通过政府的支持，大力发展农村经济。这也是实现全面建设小康、构建和谐社会的必要途径，符合社会的可持续发展道路。打破城乡分治，统筹城乡发展，必须从改变城乡二元经济结构的体制做起。“三农”问题是困扰我国很久的难题，它是城乡二元经济结构的产物，多年来这个问题一直制约着社会主义经济的全面发展。如何改变城乡经济二元结构?首先要改变中国长期推行城乡不均衡发展战略，使农业经济不再处于被动地位。目前农民的主要收入来源是农业，由于条件和能力有限，农民的生活水平一直不高。在这个时候，需要政府出面适当地介入和干预“三农”问题，通过一系列政策性金融改革来保障农业经济的可持续发展，促进农村的稳定发展，不断提高农民的生活水平，最终实现城乡经济的一体化，改变目前经济两极分化的局面。

我国农业政策性金融存在的问题

商业性金融是现代金融市场体系的中坚力量，但我国农村商业性金融却存在供给严重不足的状况，大部分商业性金融退出农村，农业政策性金融最具影响力的只剩下中国农业发展银行。农业作为弱势产业，农业政策性金融究竟存在哪些问题呢?

(一)农村政策性金融的资金投入不足依据《巴塞尔协议》，金融机构最低资本充足率为8%。实际情况是，国家财政在农发行成立之初承诺将注入200亿元资本金，实际到位的资金只有165．8亿元。到2008年末，农发行通过将34亿多元的未分配利润转增资本金后，资本金才达到200亿元。但是，目前农发行商业性业务的资本充足率仍不足7%，与《巴塞尔协议》对金融机构最低资本充足率8%的要求仍存在较大差距。农发行资金来源包括财政拨付资本金、中央银行借款及发行政策性金融债券，后两者是其主要来源。但是中央银行借款和发行政策性金融债券的资金来源成本都比较高，而农发行自身盈利能力不强，所以消化这些成本并非易事。同时，通过市场发行的金融债券期限一般在五年以下，所占比重达到了95%左右，这些都与农发行贷款运用的长期性要求不相适应。自上世纪90年代末以来，四大国有商业银行开始了所谓的资源配置优化，1999年已经开始从贫困县撤掉分支机构3万多个，有些县乡机构虽然没有被撤销，但其大多也是只存不贷或多存少贷。到2003年，四大国有商业银行在农村存款所占份额达到53．4%，而农村贷款中的份额却很少，其中农业银行占18%，仅占其全部贷款余额的10%，其他商业银行在农村贷款中所占份额不到1%，占其各自贷款总额的比例更微乎其微。即便是覆盖全国城乡网点最广的邮政储蓄，在农村也是只存不贷。作为农民自己的金融机构的农村信用社，也表现出与商业银行同样的盈利动机，大量信贷资金非农化，大量农村资金在农村体外流动，被多渠道分流至城市客户。金融是现代经济的核心，资金是经济发展的“血液”。随着经济金融的全球化，金融业的良好运转与一国乃至全球经济的稳定与发展息息相关。当今社会科技不断进步，现代农业逐渐取代传统农业，资金已成为现代农业发展最关键的要素。所以加大资金要素的投入不仅是现代农业发展的重要条件，也是推动弱质农业从落后走向比较发达，并最终实现现代化的客观要求。

(二)法制不健全，监管协调机制落后国外农业政策性金融机构基本都有专门的保护。如美国先后制定《联邦农业信贷法》、《中间信贷法》和《农业信贷法》;日本1945年依据《农林渔业金融公库法》成立农林渔业金融公库，其贷款种类和条件由《山村振兴法》等十余部法律明文规定。它们通过立法明确政策性金融机构与政府、中央银行、商业银行的关系，把农业政策性金融机构与其他商业金融机构区分开来，运用法律保护权利的同时接受监管。在我国，受农业经营者自身内生特性的影响，加之法律制度的缺失，导致农业信贷和农业保险中的道德风险较为严重，监督控制成本难以降低。而地域和个性的差异形成的逆选择性，更使得农发行的贷款回收率较低。时至今日，我国没有一项政策性银行法律，自中国农业发展银行建立以来，每次都是以政府文件的形式实施各种措施。农发行的法律地位至今没有法律法规给予确立，仅有一个政策性银行章程作为它存在和发展的依据。国外农业政策金融都有立法的保障，在支持农业发展上具有绝对的权威性。我国农发行少了法律的保障，立场始终受到质疑。因为没有把法律手段作为改革的主要依靠手段，各项农村经济决策的制定都缺乏规范性，同时造成市场的信息不对称。最重要的是中国农业发展银行在具体的经营方式和财政税收方面没有法律的规范，因此在信贷业务上没有保障。农村经济立法不完善是当前农业政策性金融体系存在的严重问题。

(三)农业政策性金融逐渐失去了在农村市场的主体地位中国农村的大变革和中国农村金融体系的建设过程中，仅仅依靠市场经济的无形之手是不能实现优化资源配置的。在大银行商业化的过程中，许多大银行争相从农村撤离，农村资金大量流入城市，而农村政策性金融功能不完善，业务单一，并呈现出萎缩的趋势。这种趋势严重影响着农业政策性金融在农村市场的主体地位，不利于调节农村市场结构。中国农业发展银行成立之初并不是以盈利为目标，但随着时间推移，由于其运营状况欠佳，农发行陷入了一定程度的经营困境。中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构，几乎完全不涉足农产品开发、农业产业化经营和农村基础设施建设等支农事业，一定程度上制约了农村经济的发展。目前的农村政策性金融机构仅仅从事农业政策性金融批发业务，十分不利于农村产业结构的调整和农民收入的增长。随着棉粮市场的全面开放，部分外来经济主体涌入农村，国有粮棉面临着各种竞争对手。正因为如此，中国农业发展银行不能再独霸市场，并且随着政府新政策出台，定价收购的农副产品逐渐减少，中国农业发展银行的收贷业务慢慢萎缩，支农业务越来越少。外来经济力量的冲击、农业政策性银行实力的薄弱等因素使农业政策性金融逐渐失去了在农村市场的主体地位，而政府作为农业政策性金融的主力军，在这种情况下却不能充分发挥其宏观调控职能。

(四)农村金融保障体系薄弱，与新农村建设分散风险的要求相距甚远农业生产具有资本有机构成高、收益低、受自然环境影响大的特性。我国农户由于弱小分散，在面对更为开放的市场时，其经营风险进一步加大。为了推进我国农业产业化，实现农业稳定持续发展，迫切需要金融保障体系的保驾护航。保险公司的商业化经营目的在于追求经济效益的最大化，而农业保险赔付率高、回报率低，使得保险公司的农业保险业务日趋萎缩，农业保险方面的保费收入尚不足全国财险保费收入的1%。此外，我国的农产品期货交易仅有12个品种，分布在3家期货交易所，交易较活跃的只有7个品种，农产品期货市场的价格发现、套期保值等经济功能难以充分发挥。农村金融保障体系薄弱，不能满足农村经济发展和农业结构调整的需要。

我国农业政策性金融改革与发展的策略构想

近年来，随着我国农业经济发展水平不断提高，农业政策性金融改革不断深入推进，对资金的需求量也日益增长。由于受国家有限的财政资金投入、较高的农业信贷风险以及不完善的农村保险等因素的影响，现有的国家金融支持力度很难满足农业经济发展的资金需求。对于今后如何解决金融支持不足的问题，创造一个良好的融资环境，我们必须从农村经济结构的角度出发，提出适合我国发展的农业政策性金融改革和发展的策略构想。

(一)加大农业政策性金融的资金投入由于我国是发展中的农业大国，并且农户多，农民的经济实力不是很强。尽管国家出台了一系列措施促进农村经济发展，可是这些政策性金融改革真正实行起来难度很大。仅仅靠农户之间的互助是不够的，在实行过程中还需要政府进行规范和扶持。而且针对我国农业经济发展资金短缺，政策性支持金融的力度不够，我们在农业生产的产业化经营或者发展优势产业比如畜牧业、粮食种植的发展方面，政府应该认真研究它的需求特点，想办法给予支持。有时候可以通过政策性金融机构给予农村农业服务，由政府承担这些产业的前期成本，吸引其它投资。另外有一些产业的发展需要担保，一方面可以获得中央的贷款，政府通过政策性金融给予再担保，或者建立政策性的农业保险，鼓励商业性担保机构开展农村政策性贷款的担保业务等;另一方面，政府应该予以农村金融政策方面的支持，比如贴息、担保、再担保，为农村地区的经济发展发挥作用。通过加大政府扶持力度，缓解农村经济压力，从而实现资金的投入。针对资金短缺问题，我们还可以利用国家财政支农和农发行信贷计划相结合，解决资金问题。对于农发行资金不足问题，我们不能采取美国、法国等发达国家的财政融资模式，而应该采取信贷融资模式，以解决资金需求:其一，允许其资金依靠其它银行借款;其二，少数项目贷款可以靠发行债券。另外，财政部门在核定农业政策性银行的任务数时，以每年实际拨付给的资本金或补贴退税额为依据，通过预算安排部分支农资金、扶贫资金帮助农发行发展，给农发行优惠政策，保证其政策性业务的正常运行，从而加强其发债能力，使资金回归农村。同时，赋予政策性银行一定的自主权，扩展其筹资渠道。从国际农业政策性金融的发展来看，为了降低对中央银行再贷款的依赖及促进农业政策性金融功能的发挥，越来越多的国家农业政策性金融资金主要是通过金融市场上发行债券来获得。在资金筹措方面，首先应该通过发行金融债券来筹集所需资金，其次应该多筹集成本较低的财政存款等。

(二)加强对农业政策性金融机构的法律保障长久以来，农业发展银行仅仅依靠商业银行的法律法规来运行。可是作为一家国家政策性银行，没有专门的法律法规保护，在经营管理权和财政税收上处于十分不利的地位，道德风险和操作风险没能得到较好控制。并且经常受地方政府和其他行政性组织的不合理干预，信贷资金常被企业挤占、挪用甚至逃废，在信贷资产保全和维护自身合法利益上得不到法律的保障。所以我国必须加快立法进程，立法机关尽快建立保护农业政策性银行的法律法规，如《中国农业发展银行法》、《政策性银行信贷法》等。通过立法来明确农业政策性银行的地位、职责、经营原则、组织机构、监管体制、风险承担、法律责任等基本制度，保护政策性发展银行的合法权益，用法律的方式让中国农业发展银行确立其权威地位，对其信贷业务、法律性质、监管机制、运营机制等以法律的形式明确规定，规范农业发展银行的具体经营。同时，制定《粮食法》，修订《企业破产法》、《刑法》等相关法律，明确挤占、挪用、逃废农业政策性信贷资金行为的法律责任，加大对企业挤占、挪用、逃废农业政策性信贷资金的惩处力度，切实保护农业政策性银行的合法权益。通过制定法律法规，农村市场的主体———农民的自身权益在一定程度上可以得到法律保障。加强对农业政策性金融机构的法律保障是维护农业政策性金融市场秩序的前提，有利于提高农村信贷效率和加强监管力度。

(三)强化农业政策性金融的市场主体地位市场机制调节影响金融资源有效配置，所以需要政府进行积极的协调和引导，强化农业政策性金融的市场主体地位，如信用社对农业科技贷款存在风险厌恶心理，政府可以建立风险分担机制，解除信用社的风险压力。众所周知，农业政策性金融服务具有高风险、低收益的突出特征，我们必须在充分履行政策职能的同时，保障和提升政策性金融持续发展能力。除了加强政策扶持，关键是要贯彻市场化原则，让政策性金融处于市场的主体地位，当然也要避免政府过度干预的影响。一是按照现代银行的通行规则建立健全政策性银行的治理结构、经营机制和管理体制。如对于农发行，必须增强其风险管理和内部控制能力。可以实行股份制改革，在坚持国家控股的前提下，引入拥有先进管理经验、具有远大目标的战略投资者，扩充政策性金融的资本实力，增强服务的灵活性，不断完善内部机制。二是允许政策性银行在国家政策范围内有充分的经营自主权，在经营范围上避免对政策性金融机构的过分束缚，允许其参与合理的市场竞争，提高政策性银行的市场竞争力，促进金融资源在城乡之间的合理配置。三是充分调动和保护政策性银行的积极性，提高可持续发展能力，强化农业政策性金融在农村市场的主体地位。

(四)构建与优化农村金融保障体系，降低农村金融的系统性风险农业的相对高风险且缺乏必要的风险管理，使得农村金融风险较大，农户获得金融支持的能力进一步减弱。为了农业的健康可持续发展，必须注重发展农业保险和农产品期货，建设农村经济信息应用系统，从而分散与降低农业生产的自然和市场风险。一是发展农业保险，构建完善的农业保险体系。建议国家成立农业风险基金，由国家、保险公司、农民共同承担农业风险;或者国家设立中央和地方政府共同承担农业风险的政策性保险公司，将农业保险从现行的保险公司中独立出来;此外，可考虑成立以农民为主体的合作保险组织，形成由政府支持的合作保险模式。二是适度发展农产品期货，建议在规范发展原有农产品交易品种的基础上增加农产品期货品种，取消部分行业资金的准入限制和投资者准入限制，引导相关企业利用期货市场规避市场风险。三是国家在农村经济信息应用系统建设中扩大期货市场信息的传播，使相关经营主体获取农产品现货与期货市场的充分信息，形成现货、期货一体化的信息服务体系。

结语

本文从中国的国情出发，指出农业政策性金融改革的必要性，找出其存在的问题，并提出了建议。从市场资源配置、国内支持政策、改变城乡二元经济结构入手，详细阐述了改革的必要性。针对农业政策性金融在发展中出现的问题，提出了相应的解决策略，希望为农业政策性金融的发展提供借鉴。

作者：陆舟单位：湖南农业大学经济学院