论欧元区国家财政政策协调

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内容提要：欧元的出现标志着欧洲货币一体化进入到一个崭新的阶段，货币联盟需要共同的货币政策，但调节宏观经济的两大政策工具在欧盟出现了不协调，即统一的货币政策与各国分散的财政政策相伴。因此有必要对各国财政政策进行协调。这对欧盟经济与货币联盟的顺利发展、对欧元的稳定都有着举足轻重的影响。因此，欧盟成员国实现财政协调的可能性在很大程度上取决于其财政协调的目标选择。本文分析了欧元区国家财政政策协调的必要性，并对协调路径的选择进行了探讨，在此基础上提出了欧元区国家财政政策协调可供选择的几种模式。关键词：欧元区，财政政策，协调模式，财政约束在一个拥有独立主权的国家里，当受到某种外部冲击时，中央银行可以通过降低利率或汇率的货币政策来刺激经济，同时，政府也可以利用转移支付和减税等财政政策来发挥自动稳定器的作用，以减轻冲击造成的失业率上升和收入下降的负面影响。然而在欧洲货币联盟内部，应对非对称冲击的主要手段就只有财政政策协调了，即独立财政政策的趋同化，因此协调成功与否直接影响到欧盟一体化进程的顺利发展。一、财政政策成功协调共同的政策目标及信誉保证在欧洲经济与货币一体化联盟(EMU)发展中，存在统一货币政策与多个分散的财政政策相搭配的矛盾，使财政政策的协调显得尤为重要。政策协调主要强调各国政策之间适当的调整，在宏观领域涉及货币政策和财政政策的运作。这就使得政策协调成功与否，不仅涉及各国经济目标的差异程度，而且也与经济的预测、预算周期等因素密切相关。财政政策的协调与货币政策相比更为重要。为了使EMU下各国财政政策协调取得成功，必须具备以下几个条件。(一)各国政府有共同的协调意愿及共同可靠的经济预测与分析为使协调财政顺利实现，区内各成员国首先必须有协调的意愿，这才有可能使各国政策制订者坐在一起进行谈判，否则协调无从谈起。这种协调意愿的产生，一方面在于协调能够给参与国带来利益，另一方面必须基于对未来经济状况有共同的经济预测和分析。财政政策协调的产生，需要经历复杂的过程，首先根据本国经济状况提出协调的意向，经过谈判达成一致。而且，由于政策时滞，财政政策协调具体产生效果的时间至少在6个月甚至12个月之后。为了切实保重财政政策协调的效果，必须在进行财政政策协调时，对未来的经济状况有一个可靠的预测。在这个预测的基础上，政策制订者确定具体的协调手段和方式，弥补财政政策时滞效应较大的缺点，这也是财政政策协调与货币政策协调的不同点。货币政策调整相对比较方便，对经济产生影响的传导速度比较快，财政政策则不然。当然，对未来的经济状况有一个可靠的预测，与各国进行预测时依赖的经济模型有关。如果各国政府对经济模型的选择不同，其预测结果就会有很大的差异。所以，辨别经济模型的适合与否是十分必要的。否则势必会影响各国政府协调的愿望及对协调方式的选择，所以政府决策依靠的模型是未来预测的结果对财政政策协调成功与否有很大的影响。(二)财政政策目标的趋同性众所周知，一国的经济政策目标是经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡。但各国政策目标的侧重点各不相同，一般根据本国的经济状况，会对这四个目标进行排序，因为这四个目标不可能同时实现，因此，政策目标上的协调包括两方面，即国家之上的政策目标协调，对于欧盟来说，各国必须在超国家层次，也就是各国必须在超国家层次对政策目标达到共识。首先要保证欧元的稳定，在这个共同的目标前提下，才有可能实现财政政策协调。此外，国家之间的政策目标要协调一致。欧洲一体化经历了几十年的发展，其间经济政策的协调从行业协调深化到了宏观经济政策的协调，使各国有更高程度的趋同。目前，欧元区各国经济目标大大接近，但由于历史、文化及经济结构的差异，使各国政府的目标偏好仍然存在较大差异，这种差异也会导致在协调谈判过程中出现冗长未果的现象。所以，有必要进行各种改革来使本国经济状况与其他国家更加接近，这样国内政策目标就易于一致，财政政策的协调也就易于达成。(三)财政政策协调中各国的信誉是重要保证在经济政策协调中，信誉是至关重要的，因为它可以保证协议始终贯彻执行，达到协调的目标，为下次各国政府之间的协调奠定基础。这种信誉的保证是不可或缺的。如果各国政府在协定的执行过程中遵守诺言，就可以达到帕累托效率，否则，如果一方违约而另一方以回到纳什均衡点来威胁，将使对方损失惨重。这就对参与国家有一种潜在的约束。在欧洲一体化过程中协调之所以能够不断深化，主要在于各国政府在多次合作中已经拥有了很强的信誉积累。虽然在一些政策协调的谈判中，可能由于维护本国的经济利益，使协调颇费周折，但一旦签订了协议，彼此就能信守，不会出现违约、失信的现象。共同农业政策的协调成功就是很好的例证。欧洲货币体系等协定都是制订后被坚决执行，若出现经济危机，就对体系进行调整。所以，信誉为协调的深化提供了保证。很显然，在EMU机制下，财政政策协调的成功也有赖于信誉的保证。信誉可以使欧洲中央银行保持较高的独立性，使货币政策保持动态的一致性，使私人预期具有理性，工资物价比较稳定，这就有利于财政政策协调时采取的一些措施更加有效，而且也增加了对未来经济预测可靠性的程度。所以，信誉是协调协调成功的重要保证。二、协调的可能性分析欧元区对财政政策和货币政策协调已经经历了一段时期。随着欧洲一体化的进程的不断深入，需要在欧元区范围内采取共同的财政政策，并加强与货币政策的协调，同时协调各国的财政政策。从长期来看，货币政策与财政政策协调乃欧元区的必然趋势。(一)集中财政政策协调可能性分析区域一体化程度越高，成员国越多，集中政策协调的难度会越大。财政政策和货币政策是现代国家调控宏观经济发展的两个主要工具，两者往往需要相互配合，才能发挥作用。随着经济与货币联盟建设的不断深入，欧元区内，以价格稳定为主要目标的货币政策由独立的欧洲中央银行执行，需要一种相对集中的财政协调机制来应对不对称冲击。但现实情况却是，欧元区没有统一的财政部门，财政政策基本分散在成员国国内。财政领先下的斯塔尔伯格均衡是不大可能实现的，中央银行也不会对单一财政主体的行为进行反应，且随着一体化的深入，欧元区各成员国之间的利益关系错综复杂，进一步的政策协调可谓难上加难，建立一种相对集中的协调机制比较困难；在欧洲货币联盟的设计上，《马约》也没有对集中财政做出任何制度安排，而欧盟财政预算仅占其国民生产总值的1.27%，离真正统一财政政策的目标还相去甚远。因此建立集中的财政政策协调将非常的困难。(二)分散的财政政策协调可能性分析在经货联盟发展过程中，始终存在统一货币政策与多个分散的财政政策相搭配的矛盾，这使各成员国之间的财政政策协调显得尤为重要。欧元区各成员国间实施财政协调，就是运用财政政策对本国国民经济施加影响，以实现特定的宏观经济政策目标。欧元区成员国之间实现财政协调成功与否的可能性在很大程度上取决于各国经济目标的差异程度、经济预测、预算周期等因素。(三)共同的协调意愿欧元区内各国首先必须有协调的意愿，才有可能进行谈判。否则协调无从谈起。欧元区各个参与国的基本经济情况并不一样，经济周期也不尽相同，对未来经济状况的预测肯定也不一致。各成员国加入欧元区的最初动机主要是为了各自的国家利益，因此，各成员国在财政协调过程中，收益的不均衡成为一个突出障碍。只有认识到协调能够给参与国带来利益，对未来经济状况有共同可靠的经济预测时，协调意愿才可能产生。三、财政政策协调路径的探讨(一)短期财政约束由于欧元区分散的财政制度与统一的货币制度并不匹配，也远非最佳的制度选择，但成员国财政趋同标准的制定和实施，加强财政约束以替代相对集中的财政政策协调对确保欧洲央行单一货币政策的有效性和高效性以及最终实现欧元区内物价稳定的首要目标却是十分必要的。值得注意的是，加强财政约束有要求成员国严格恪守欧元区的相关财政纪律之意外，还有要根据实际情况不断修正财政约束或财政规则，加强财政规则与现实的适应性之意。通过实施财政约束，最终促使欧元区各国财政结构趋同，为在欧元区内实现统一的财政政策，建立统一的财政体制打下良好的基础。要在欧元区成功推行财政约束，有几点是不可忽视的：1.把握好财政约束的弹性，保持好平衡既不能采取过于宽松的财政规则，导致欧元区的成员国恣意使用财政政策，使约束形同虚设。也不能实施有悖于现实的、过于严苛的财政规则，致使成员国大范围触及规则的警戒线。欧元区内应设立专门独立的委员会，客观评判财政约束的适应性，在不影响财政约束稳定性的情形下，根据实情进行相应修改。这是保持财政约束弹性的一个良方。一旦财政规则被确定下来，那就用铁的纪律来保障其实施。随意地破坏财政纪律，会导致欧元区信誉下降，不利于各成员国的财政趋同，还会降低公众对货币联盟的信心。2.将“赤字许可证”引入《稳定与增长公约》，正向激励财政约束根据科斯定理，只要产权界定明确，行为人之间的交易就能导致外部效应的有效配置。也就是说，如果产权界定明确，各种机制能允许人们进行适当的谈判的话，那么人们就能以他们交换生产和消费一般商品的权利的方式，交换他们产生外部效应的权利。如果在财政约束当中引入“可转让的赤字许可证”，每一个成员国都分配到了数量相当的若干财政赤字许可证，这些许可证可以自由转让。如果某一成员国的赤字超过了它所分配到的赤字配额，那么它必须购买额外的赤字许可证。这与《稳定与增长公约》中的规定有所不同，超过财政赤字限额的额外支出不是固定的，也就是罚金不是固定的，而是由市场决定的。如果其他成员国拥有足够的许可证，其价格就会很低廉，若是没有足够的许可证，其价格就会很昂贵。当许可证价格低廉时，一个成员国受到非对称冲击时，它可以只花相当低的成本运用财政政策抵消冲击的影响。不突破财政赤字规定的国家也可以为其稳健的行为得到回报，因为成员国可将用不上的许可证卖掉。[1][2][][](二)长期协调路径从长期来看，欧元区必将出现单一财政体制的格局。不仅财政当局间要进行必要的协调，财政政策与货币政策也要进行相应的协调，建立相对集中的财政政策体系，这样才会提高整个货币联盟的福利水平。目前欧元区各成员国经济情况的许多差异决定了财政协调一体化不可能一蹴而就。因此，欧元区的财政协调向更高层次迈进应遵循持续渐进的原则：先从总量进行控制，在结构上容许各国根据自己的具体情况进行调节，逐渐过渡到对各成员国的总体财政政策予以控制和指导；先从加强各国财政政策协调入手，逐步过渡到财政一体化。从加强各成员国财政政策协调开始，积极建立各成员国之间财政政策协调机制，以切实保证财政政策协调的效果：在进行财政政策协调时，对未来的经济状况要有一个可靠的预测，政策制订者根据预测来确定各国具体的协调手段及方式，弥补财政政策的时滞效应；进行各种改革促使国家间政策目标的一致，保证各成员国之间财政政策协调的成功。在向更高层次的财政政策协调递进时要注意：在欧元区范围内采取联合行动实行扩张性财政政策的同时，欧洲中央银行货币政策要给予相应的配合；当欧洲中央银行的利率处于很低的水平，货币政策面临失效的情况下，需要在欧元区，乃至欧盟范围内采取联合行动，促进经济增长；出现经济衰退，物价上升时，共同财政政策需配合货币政策稳定物价；经济出现过热时，为避免利率急剧上升，在欧元区范围内共同采取紧缩性财政政策；在一部分国家经济过热和财政大量赢余的同时，另有部分国家可能出现经济衰退和严重财政赤字，为防止经济过热国家实行顺周期财政政策，也需要在欧元区内进行政策协调。争取在欧元区率先实现统一的财政政策，通过财政转移，重新配置资源，帮助成员国吸收不对称冲击的影响，从而缩小成员国间经济发展的不平衡。四、财政政策协调可供选择的模式(一)财政联邦制是较为理想的政府组织形式分散化的财政决策体系必将导致公共产品生产数量的不足分散化的决策体系下，每个地区在进行边际单位的公共产品生产决策时，往往仅仅考虑区内居民将从这一边际单位产品中获得收益如何，而不考虑这种公共产品编辑单位增加的整体社会收益。这就是说，欧盟的个体成员都有一种在尚未达到帕累托最优之前停止公共产品生产的动机。因此分散化的决策体系必将导致公共产品生产数量的不足。相对而言，在统一的财政政策体系下，公共决策者追求区内全体居民的福利最大化，整体区域内公共产品的边际价值就会得以实现。然而，分散化的财政也有其自身优点：可以实现公共产品多样性。地方政府可以针对本地区居民公共产品消费的特殊提供相应的地区性公共产品，以此适应各个地区居民的消费偏好。公共产品生产者的多样性还能够形成公共产品生产的创新动力和竞争压力，提供更大的技术进步的可能性，驱使生产者采取最有效率的生产方式。因此，统一的中央财政与分散化的地方财政两种方式都有着各自显著的优点与不足，从财政联邦制和次中央政府，中央政府旅行稳定经济，实现最适收入再分配及提供特定公共产品的三大基础职能，次中央政府提供满足各自管辖区居民偏好的公共产品和服务，避免了公共产品消费方面的福利损失和技术浪费。所以，联邦财政制度从经济层面上来看，是理想的组织形式。(二)统一管理与分散自主相结合财政体系在财政政策协调的实际操作中，采取财政纪律、财政自治与财政合作相均衡的财政模式不失为一种基本思路，其中：财政纪律的核心是保持公共部门预算赤字及公债水平在长期内处于一种可持续的水平，以免对联盟整体的货币目标造成负面影响；财政自治是为了各国应付可能的非对称冲击，缓解因这种冲击造成的失业并进行经济与国民收入结构性调整预留必要的政策工具；财政合作则是统一大市场建设及区域经济发展的需要，也是为了在更广阔的领域为各成员国谋求更大的经济利益。此外，区域成员国之间、成员国与超国家机构之间必须畅通沟通渠道，运用正式和非正式方式多方位保证成员国的财政当局和央行保持紧密的联系，特别是注重为成员国财政部门了解区域货币政策搭建一个多层次、高效的沟通平台。欧洲经济货币联盟采取的是一种史无前例的宏观经济政策结构，即中央集权的货币政策和分权的财政政策。经济上的趋同使得执行统一的货币政策和分权的财政政策成为了可能。因此，在区域层面上应形成统一的财政规则，确保区域财政政策与货币政策的协调性，在制度设计上体现财政政策和货币政策的调和。(三)财政的一体化模式在这种财政协调形式下，各成员国财政政策目标的制定和手段的管理，都是财政一体化所形成的财政共同体当局的事物，并要求各成员国统一财政制度，表现为一种超国家的财政干预。这种方式很显然可以通过转移支付有效地对付非对称冲击，而且可以与货币政策协调搭配，实现欧盟的经济目标，消除单一货币政策与12种分散财政政策协调不一致的矛盾。这种方式是最佳的选择。但如果变为现实还需要一定的时间。一方面由于欧盟仅仅实现了经济一体化，还没有实现政治一体化，国家仍然存在，民族利益与整体利益冲突的矛盾依然存在，为了维护本国利益，各国必须拥有一定的主权，否则国家名存实亡。而且，就目前从国际经济秩序及谱盟本身的发展状况来看，实现财政一体化无异于纸上谈兵。另一方面，如果实现财政一体化，就必须在欧盟内部效仿美国的财政联邦制，实行从中央到地方各级政府之间的最优分工，既实现了财政效率，又兼顾了社会的公平。而目前在一个12国的欧元区内，建立如此复杂、完备的一套财政体制，并非易事。不仅需要做大量的工作，还要使各国从政府官员到社会民众在心理上完全认可这套制度，所以，财政一体化模式从经济效果角度也许是最有的选择，但实践中实施起来则有些难度。随着欧洲一体化的推进，欧元区各国财政政策在配合货币政策的实践中必然走向规范化、对称化，单一的货币政策和逐步统一的财政政策所产生的溢出效应将会继续带动欧洲一体化的进程由货币政策的统一到共同财政政策，这是欧盟国家和欧元区市场深化的内在要求，也是欧元区未来的发展方向。