论开征环境税公平性

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[摘要]我国环境保护近年来取得了积极进展，但环境形势严峻的状态仍然没有改变，笔者从可持续发展的观念来探讨开征环境税的代纪公平问题。[关键词]可持续发展环境税代纪公平随着我国经济的高速发展和人口的持续增加,环境污染的形势越来越严峻。污染的外部效应决定了环境的治理需要政府出面。在政府治理污染的各种手段之中,税收作为国家宏观调控的主要手段之一，在治理污染方面是最有效的。但我国关于环境保护的主体税种还没有一个,而且现有的与环境保护有关的税收体系还有待完善,没有充分发挥税收在控制污染中的调控作用：所以按照建立经济可持续发展的要求对现有税收体系进行完善,建立生态税制,已经迫在眉睫。欧盟统计局1996年曾对环境税做过定义:针对某种被使用或释放会对环境造成特定的负面影响的物质单位使用(或释放)量所征收的税费。也可称环境税为以保护环境为目的，针对污染和破坏环境的行为征收的税环境税也可称为生态税。现在大家对开征生态税已经没有不同的意见，但是生态税如何开征，以及开征后所带来的一系列的问题还有待研究，本文着重从开征生态税的公平性上来做一研究：一、研究生态税公平性的意义1.税收的公平性税收的公平性最早还是在17世纪,历史上首次提出税收基本原则理论是英国的威廉·配弟，他认为税收应尽量公平合理,对纳税人要一视同仁。其后德国官方学派的代表攸士第亦提出“税收课征要平等”。古典政治经济学体系的建立者亚当·斯密在其1776年发表的《国富论》中,就把“平等原则”作为税法的基本原则之一。19世纪后期新历史学派的主要代表人物瓦格纳的税收立法思想中也包含了税收公平性思想内容。进入20世纪以后的西方经济理论中,就认为当代税法的最高原则之一就是“公平”(另一最高原则是“效率”)。我国现在的税收体制仅仅考虑效率和公平,而且在实践中往往只偏爱效率而忽视公平,从而使税收没有真正起到调节分配收入的作用,只考虑完成每年税收任务,不考虑税收的经济后果；只考虑财政年度的收入,不考虑经济的可持续发展；只考虑当代人的利益,不考虑未来人的利益；只考虑人的福利,不考虑环境福利。西方税收设计目标则是更为狭隘,要么在服从于政府官员追求本位主义的目标,局限于如何使本地区的超额负担最少化来设计最优商品税,要么从个人边际效用出发如何使社会福利最大化来设计最优税收,忽视了人与人之间的重大差别。这样,无论是中国税收还是西方税收,在设计税收时仅仅考虑人类自身的需要,而没有考虑自然界需要。也正是由于这种错误指导思想,才导致了目前全球的生态危机。也正是为了弥补税收设计这种缺陷,我们才提出新的税收公平原则。新的税收公平指导原则,既考虑了人的需要,也考虑了自然的需要;既考虑了经济发展,也考虑了环境保护。那么怎么来理解税收的公平原则，正如康德所说,在人们心中有一种先天的经验,能直觉到“应该如此如此做”或者“不应该如此如此做”。具体而言,税收公平原则应从经济公平、社会公平两个方面来解析。公平客观上有两个层次,第一层次的公平称之为经济公平,它是市场机制的内在要求,是在平等竞争的环境中,由市场机制所决定的分配原则来实现的。所以,各经济主体之间由于各种内外部条件的不同,其所得到的报酬会出现较大的差异。故经济公平是一种较低层次上的公平。公平的第二个层次称为社会公平,它强调的是将人们的收入差距保持在全社会所能接受的合理范围之内。税收可以通过对纳税能力相同者征收同样的税,对纳税能力不同者征收不同的税,来调节分配关系,以此实现社会公平,缓和社会矛盾。2.生态税的公平性研究生态税的公平性也有很深刻的意义，可持续发展理论认为，发展的目标是改善所有人的生活质量，部分人的生活质量的改善、社会两极分化的发展不是真正的发展，在发展的机会和社会财富消费上，全人类包括当代人之间和当代人与后代人之间必须公平享有。在强调当代人在创造与追求今世发展与消费的时候，应承认并努力做到使自己的发展机会与后代人的发展机会相等，而不允许当代人一味地、片面地、自私地为了追求今世的发展与消费，而毫不留情地剥夺后代人本应合理享有的同等的发展和消费的权利。在我们十七大报告中也提到要构建和谐社会，构建和谐社会的一个基本理念就是要使得人们在整个社会的中充满了和谐与公平。研究生态税的公平性，主要从可持续发展的角度来考虑代纪公平；微观生产单位的公平，中央与地方税种划分的公平；在国际贸易中我国出口企业与外国企业的公平；国家和社会的公平，公民之间的公平。下面就本文主要就代纪公平做一研究。二、代纪公平研究1987年,世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中首次提出“可持续发展”概念:“既满足当代的需求,又不危及后代满足需求能力的发展。”自然资源应在不同的代际之间进行平衡,强调对地球有限资源的可持续利用,强调环境作为人类生存条件和全球共同财富必须受到特别保护。自然资源是经济发展的前提和基础,对资源的消费必须保证可持续发展的需要。英国经济学家A.C.庇古早在其1920年出版的著作《福利经济学》中就提出,政府有责任保护子孙后代的利益。为了扭转人类使用当代的自然资源过多而留给未来的资源过少的趋势,政府应该通过税收等手段来保护不可再生资源。美国学者T.佩基就此提出“代际多数原则”:当某项决策涉及若干代人的利益时,应该由这若干代人之中的多数来作出选择。由于相对于当代人来说,繁衍不息的子孙万代永远是多数,因而从代际多数原则中可以得出下列推论:如果某项决策事关子孙万代的利益,那么不管当代人对此持何种态度,都必须按照子孙万代的选择去做。[1][2][][]从资源代际配置的角度看,代际公平就是指资源代际配置在代际之间保持一种公平的关系,在代际之间形成一种公平的合理消费关系,不会出现某一期间过多的低效消费,也不会出现在某一期间过少的不足消费。其具体要求就是,要使资源消费的边际产出与社会生产力与技术水平保持最优的比例关系,从而使资源消费保持在与社会生产力发展相匹配的最优水平。在保证代际公平的资源代际配置条件下,每期资源将按照当时社会的技术水平相应的最优边际产出所决定的最优资源消费量进行消费。这样,一方面表现为各期资源的最优高效消费,既不会造成某期资源消费的低效率,也不会造成某期资源消费的不足量；另一方面,也就可以保证各期社会生产力技术水平以其最优的速度进行发展,最终保证代际公平。但是在开征生态税后，怎么来有效的平衡代纪之间的平衡，也就是如何通过税收这个经济手段来维持资源消耗与当时的社会技术水平相一致，最终达到代纪公平，这是个非常重要的问题。要解决好这个问题，笔者认为最重要的一点是解决好行为“外部性的问题”。行为外部性问题在代际之间表现为代际外部性,代际外部性问题的关键也是公平与效率的问题,即代际外部性所引发的代际之间公平性与效率的问题。在代际外部性的影响下,代际的“交易外部人”承担了额外的成本却并不能获得其相应收益,其相应的收益由“交易内部人”获得了；或者,代际“交易外部人”享受了额外的收益,却无需承担相应的成本。这必然会使行为的结果偏离帕累托最优的效率要求,并且损害代际之间的公平性。但是对于无论是资源消费不足抑或资源消费过度,都是不符合可持续发展对资源均衡可持续消费的要求的，也不能达到代纪平衡。资源消费不足,此时当期所消费的资源数量将达不到按照当时社会的技术水平相应的最优边际产出所决定的最优资源消费量。这样,就会延缓当期社会生产力技术水平提高的速度,达不到可持续发展对最优效率的要求。资源消费过度,此时当期所消费的资源数量将超过按照当时社会的技术水平相应的最优边际产出所决定的最优资源消费量。这样,一方面表现为资源当期消费的低效率,达不到可持续发展对最优效率的要求；另一方面,也造成了后代可消费资源数量的减少与不足,使后代社会所需的资源消费得不到满足,从根本上损害发展的可持续性。在开征生态税的国家，比如日本也遇到了这样的问题环境税将对日本经济景气复苏带来负面影响而持反对意见。经济产业省(以下简称经产省)及经济界从一开始就表明了反对的立场,认为环境税引入后一味增长的税收将给经济带来不利影响。2004年11月9日经产省向综合资源能源调查会省能源部会提交了《非增税前提下的减排约定》。此外,日本经团连9月21日在《关于平成17年度税制改革的建议》中表示了强烈的反对,认为环境税制约了国民和企业经济活动的健全发展,极大地扼杀了日本的经济活力,绝对不能容忍。日本经团连的会长奥田也多次表达了反对引入环境税的意向。实际上,由于这里现实中与可持续发展相关的最严重的代际外部性问题,主要都表现为在资源消费过程中的代际负外部性问题。在资源的代际消费过程中,由于前代人作为“交易内部人”对当期存在的社会可消费资源具有绝对的控制权,相反,此时作为“交易外部人”的后代人由于时间上的代际阻隔完全没有与前代人进行谈判交易的发言权。因此,时间上的代际阻隔容易导致人类社会在资源消费过程中普遍的代际负外部性现象。或是表现在作为“交易内部人”的前代人过度消费不可再生资源或过度消费甚至破坏可再生资源,导致作为“交易外部人”的后代人剩余可消费资源的不足或是耗竭;或是表现在作为“交易内部人”的前代人污染环境,过度消费或破坏环境这一复合资源,造成作为“交易外部人”的后代人生存环境恶化的现象。三、开征生态税建议由于我国还没有就开征生态税有着具体的举措，所以在这里本文只对开征生态税如何达到代纪公平的原则性做一探讨。正如前文提到的，由于这里现实中与可持续发展相关的最严重的代际外部性问题,主要都表现为在资源消费过程中的代际负外部性问题。所以应该适当提高生态税的税率，使得生态税开征能够在一定范围内解决这个问题。1.通过征收生态税，使得我国相对扭曲的资源价格体制恢复正常原来我国开征的资源税以调节级差收入为主要目的，征税范围较窄，计税依据不合理，税率偏低，这些不可避免地带来资源开采、使用中的负外部性问题，严重限制了资源税应有的保护环境的作用。具体来说:(1)资源税征收范围过窄，单位税额过低，造成资源的过度使用。我国资源税征税范围目前只涵盖了矿藏资源，加之单位税额过低，使资源的价格明显偏低，如水价格是国外水价的三分之一至十分之一、汽油价格不到欧洲一些国家的一半、焦炭价格比国际市场便宜50％。以资源为主要原料的下游产品的价格也偏低，从而导致自然资源遭受严重掠夺性开采和过度使用的恶果，影响可持续发展。我国单位产值能耗比率是美国的4.67倍，是日本的12倍。这除了反映我国技术落后外，也从另一个侧面反映了过低的资源价格使企业不重视资源使用效率的问题。（2）税率的设计缺乏对价格的反应机制，无法实现立法的初衷。随着资源供需矛盾的突出，资源的价格必然会提高，但我国采用从量定额征收，使应纳税额与价格变化相脱离，其结果是企业为了追求暴利疯狂地进行开采，而国家税收占企业净的比例却大大降低。虽然近两年我国对部分矿产资提高了单位税额，但和价格的大幅攀升所产生的利相比可以说微不足道，没能体现出反映资源真正价值、促进资源节约的原始意图。所以当务之急就是尽快提高资源税占资源开采企业的生产成本的比重，保护我们的资源不被过度开采，以利于代纪公平。2.开征对污染税政府对污染者征税，一方面,使施污染者支付一定代价；另一方面,又促使企业降低成本,减少污染量,提高社会整体福利水平。同时政府利用所筹集的污染税补偿受害人,施害者付代价,受害者得到补偿,符合公平原则。如果不建立环境税收制度,个别企业所造成的环境污染就需要全体纳税人缴纳的税款来治理,而这些污染企业就会以较低的成本来获取较高的利润率,显然是不公平的。当然，开征生态税是一个系统工程，仅仅只从待机公平的角度来看待生态税的问题不免有些偏颇，但是不尽快建立一套行之有效的生态税征收体系的话，我们的可持续发展不可避免地遇到发展瓶颈，我们的后代造成了代际资源消费的不可持续性