浅析客运旅游发展问题及路径

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一、南京市客运游轮发展存在的主要问题

一是产品单一，发展滞后。目前，南京客运游轮主要集中在内秦淮河，旅游项目以水上观光为主，游程时间短，大多无配套娱乐等服务，产品附加值低，品种单一，同质化现象严重。二是基础设施老旧，投入不足。目前，南京水上旅游基础设施，特别是为公共服务的航道清淤、码头建设等明显投入不足，绝大部分尚未纳入城市建设投资规划。一方面，航道、码头等基础设施发展滞后，国际游轮基本无法靠泊。另一方面，长江南京段及秦淮河沿岸景观规划建设滞后，制约了南京市客运游轮的发展。三是管理力量分散，合力不足。水上旅游管理涉及交通、旅游、公安、海事、工商、物价、规划、区县政府等多个职能部门，管理力量分散，单一部门难以进行有效协调和管理，开发和推进特色水上旅游项目面临诸多困难。四是内外秦淮河、秦淮新河、长江水上旅游线路不能贯通，使内外秦淮河沿途的几十个景点不能串点成线。五是秦淮新河、长江上均有货运船舶航行，发展客运游轮存在安全问题。随着长三角地区航运经济的快速发展，长江南京段船舶的密度也日益增加。秦淮新河航道只有16公里，规划为四级航道，但秦淮新河航道近年货运量增长态势明显。由于游船要满足沿岸观光的功能，观光游船需要频繁掉头、穿越，难免存在与秦淮新河、长江过往频繁的船只发生碰撞的风险，这些都会给船舶的调度和管理带来很大的困难。六是水上旅游资源整合不够，缺少包含航道、码头、景观和经营等环节的统一规划。内外秦淮河、秦淮新河和长江上都建有各类景观和风光带，各由不同的公司在经营，缺乏统一的规划、建设与管理。

二、南京市客运游轮发展目标和任务

1.发展目标

（1）总体目标。使南京市客运游轮发展达到全国先进水平，全国内河客运游轮的领先水平；客运游轮成为传承南京市悠久的历史、文化和风俗习惯的重要载体，成为展示现代城市发展成就、文化和风尚的重要载体。作为高端发展主体的大型豪华客运游轮成为南京市对外开放和国际城市形象展示的窗口，成为南京市国际旅游业的重要组成部分；作为客运游轮发展支柱的秦淮河和长江水系城市亲水风光游成为城市旅游名片，餐饮、购物、娱乐和交往的加速器。

（2）具体目标。一是客运游轮成为南京市水路客运的主体，产值达到水路客运的60%～80%，形成南京市新的旅游经济增长极。二是通过国际游轮码头及其相关设施建设，使下关港口区域及长江沿江区域成为南京市城市景观创新和旅游经济发展的新载体，南京市国际形象展示的新窗口。三是通过内秦淮河改造，外秦淮河和秦淮新河建设，打造“百里秦淮”城市水上通道和空间走廊，再造南京城市空间结构，使泛秦淮河客运游轮成为国内城市旅游的引领者。四是通过细分市场和个性定位，实现内外秦淮河、秦淮新河和长江客运游轮的共同发展和繁荣。

2.主要任务

（1）泛秦淮河（内外秦淮河和秦淮新河）航道疏浚工程泛秦淮河沿岸及南京城区长江沿岸景观工程建设重点河流名称景观建设重点工程内秦淮河建设内秦淮河历史文化景观、现代楼宇景观、本土桥梁景观和文化风情景观以及灯光工程外秦淮河强化自然、生态、绿色，延续现代桥梁景观秦淮新河延续现代桥梁景观，增加水上建筑景观。把沿河两岸建成独具特色的、国际一流的休闲服务型经济带、生态景观带和文化带长江重点建设幕燕滨江风光带、河西滨江风光带，远期扩展至环江心洲等岛屿的开发与利用和内外秦淮河、秦淮新河及长江贯通工程，使秦淮河航线达到Ⅳ级标，加快实施西水关内外秦淮河水系沟通建设工程，打通内外秦淮河。

（2）泛秦淮河游轮码头及其附属设施建设工程。重点规划和建设适合游轮靠泊的游轮码头，建成现代化的码头、停泊设施和配套设施。以游客方便为导向，建设餐饮、酒店、商店、写字楼、休闲娱乐等服务设施。完备物资供应及维修保障设施，使游轮的补给、废料处理、维护和维修得到充分的保障，形成游轮经济产业链。

（3）泛秦淮河沿岸及南京城区长江沿岸景观建设工程。规划整合沿河景观资源要素，构建空间有机联系，实现点线面结合。

（4）下关游轮码头及其附属设施建设工程。包括国际邮轮进港的泊位安排、安全保障、组织协调、口岸查验和检疫等。

（5）南京市游轮骨干企业培育工程。精心筛选全市游轮重点企业，通过多种扶持和服务措施，积极引导游轮企业做大做强，切实增强游轮市场主体竞争优势。

（6）南京市游轮景观文化建设工程。广泛征集泛秦淮河沿岸历史文化及民间传说，规划建设一批重点历史文化景观或显示载体，整理泛秦淮河沿线游轮观光解说词；引导和鼓励文化企业在游览线路两岸建设历史文化演绎项目，增强游览的文化内涵和趣味性；引导和鼓励游轮企业开发游轮文化消费项目，凸显南京市游轮特色，加快推进常规型旅游向文化深度游的转变。

（7）南京市游轮综合服务工程。包括政策制定、公共信息和投融资平台建设等。

三、南京市游轮发展的政策措施与建议

1.更加突出南京市客运游轮发展过程中政府的主导作用

建议南京市政府成立由市领导牵头，市发改委、规划局、交通局、港口局、水务局、旅游局、环保局等部门参加的南京市水上旅游工作领导小组，协调南京市水上旅游业的发展工作，做到水上旅游的统一规划、统一开发、统一保护、统一管理；强化南京市水上旅游开发工作的政府主导作用，特别是在航道、码头和景观等基础设施建设中，政府要在规划、融资和工程建设质量等方面发挥主导作用；发改委和规划局等综合部门负责河流沿线的空间规划及其执行，确保沿河流域城市空间开发的整体性和有效性；交通运输主管部门负责游轮客运市场的行业管理和航道、码头等航运基础设施建设，建立公平、公正、公开、竞争、有序的客运游轮市场体系；旅游主管部门负责旅游市场管理，特别是客运游轮服务产品的市场培育和质量监管；环境保护管理部门和海事管理必须加强环保执法，确保水域和流域环境质量。

2.加强南京市水上旅游管理的法规与制度建设

（1）制定南京市水上旅游业发展规划，并经市人大讨论通过后作为城市发展的法规性文件，确保规划的连续性、权威性和严肃性，今后对规划的调整和修订，也必须经过市人大讨论通过才能进行。

（2）建议由南京市航运主管部门和旅游主管部门共同制定南京市水上旅游管理办法，一是明确政府主管部门、企业经营者和客运游轮消费者之间的关系，以及各个市场主体的责任、义务和权力及其保障等法律关系；二是明确客运游轮企业的准入条件，建立规范有序的经营人进入与退出机制；三是打破现阶段水上旅游市场分割与垄断经营格局，建立公开、公平、公正、竞争、有序的南京市客运游轮市场体系；四是推行客运游轮产品规范体系，确保客运游轮服务产品的质量；五是严格执行《内河旅游船星级的划分与评定》（GBT15731-2008）标准，特别是服务标准、码头标准、游船星级标准、经营企业评价标准等，确保客运游轮安全；六是规范航道、码头等基础设施建设、使用和维护的责任主体及其与使用者的关系；七是建立水上旅游安全管理制度，完善旅游紧急救援体系和应急处置预案，增强应急处置能力。加快推进旅游责任险统保工作，进一步完善旅游保险赔付和保障机制。

3.建立南京市客运游轮发展的投融资平台和公共服务平台

（1）成立南京市客运游轮开发的投融资平台。建议在整合现有相关企业基础上，成立南京市级的秦淮河投资开发建设总公司，负责泛秦淮河和长江沿岸水上客运游轮资源的开发建设工作；为了该投融资平台的顺利运作，建议比照现有省市政府交通基础设施建设的做法，南京市政府专题报道综合报道在秦淮河沿岸和长江沿岸适当划拨一部分商业地块，作为企业投资开发建设公益性设施的补偿或资本金。

（2）建立南京市客运游轮公共信息服务平台。向广大参与者提供更加充分的信息，争取得到他们的理解和支持；秦淮河客运游轮项目是南京市城市的综合展示平台，通过信息化网络化等现代技术手段和服务平台，展示已经建成的秦淮河客运游轮开发项目的整体规划、建设计划和建设发展愿景；通过信息平台吸引国内外更为广泛的消费者，集成秦淮河客运游轮项目的众多电子商务服务商，为广大消费者提供更人性化、个性化、规范化、程序化、数字化的全方位服务。

（3）充分发挥行业协会等中介组织的作用。南京市已经拥有一些相关的行业协会，如南京市水运协会邮轮游艇办事处和南京市旅游协会邮轮游艇分会，应充分发挥这些中介组织在秦淮河客运游轮开发建设和发展中的作用，发展邮轮产业。

4.挖掘、整理和开发秦淮河流域和南京长江沿线历史文化资源，加强水上旅游文化建设

建议加强外秦淮河和长江沿岸景观历史渊源的发掘和整理，并借助秦淮河和长江水上旅游的发展串联沿岸景观和加大景观历史渊源的宣传，让旅客更深层次地了解南京市的历史文化，如李白的诗歌、李煜的词曲、王安石的美文、吴敬梓的小说等，助力南京市历史文化名城的建设。

作者：应后强单位：南京市航运管理处