新时期农村改革的实践与思索

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农村税费改革是建国50多年来我国农村继、实行家庭承包经营之后的又一次具有划时代意义的重大改革。农村彻底取消了农业税，给农民带来了看得见、摸得着的物质利益，昭示着农村税费改革取得了历史性的巨大成就。取消农业税之后，公共财政如何有效覆盖农村，如何从根本上消除农民负担反弹的隐患，如何保证乡村组织的正常运转，是一个迫切需要研究解决的新问题。党中央提出了全面推进农村综合改革，标志着我国农村改革开始进入综合改革的新阶段。本文结合大关县的实际对农村综合改革的财政实践进行了一些探索。

一、大关县农村税费改革已经取得阶段性成效

农村税费改革是党中央、国务院为解决“三农”问题作出的一项重决策。在县委、政府的正确领导下，按照中央的统一部署，我县农村税费改革经历了深化完善、逐步推进。通过依法调整和规范国家、集体与农民的利益关系、农民与社会各方面的关系、农村社会内部各个方面的关系，从根本上堵住加重农民负担的口子，解除了多年来捆绑在农民身上的沉重枷锁，基本实现了“减轻、规范、稳定”的目标，取得了阶段性成效，促进了农村经济发展和农民收入的增加及农村社会的稳定。

1、我县农村综合改革的基本情况。

农村税费改革启动以来，我县严格执行中央、省、市关于全面推进农村税费改革试点工作的各项方针政策，通过全县各级各部门的精心组织和努力工作，主体改革任务顺利完成，配套改革平稳推进。

一是在省、市税改领导组及办公室的帮助指导下，全县各级党委、政府高度重视税改工作，切实加强领导，建立健全组织领导机构，认真落实党政一把手负总责、处级干部包乡镇、乡村干部挂片到组到户等各项责任制度，深入基层，密切联系群众，广泛宣传，认真研究，扎实工作，狠抓落实。结合我县实际，实事求是地全面贯彻落实中央、省、市的各项方针政策和各项改革措施，解决改革中出现的各种问题。

二是严格按照“三榜一印”的要求，圆满完成了计税土地面积和计税常产的核实；科学编制并逐级报批了税改方案，认真落实到户，取得了阶段性成果。达到“减轻、规范、稳定”的总体要求，“四取消、两调整、一改革、一建立”的税改政策落到实处，基本实现了“三个确保”、“村村减负、户户受益”的目标。

2、责任落实情况。

一是县、乡镇成立督查指导组。定期和不定期对各乡镇进行督查和指导。在督查和指导中，发现个别村组对计税土地核实不准、计税单产核实过低等问题进行了调整，及时解决了工作中存在的问题。

二是明确任务、责任到人。通过县四套班子领导分片挂钩到乡镇，相关部门挂钩到村，县乡抽调工作人员包乡、包村、包组的一级抓一级，层层落实任务，使整个工作任务明确、责任到人，县乡干部在深入基层中，切实贴近了群众，认真解决了矛盾和问题。

3、政策落实情况。

方案批复后，县税改领导组及时研究，认真部署，切实抓好政策落实到户工作，并对政策落实的时间、内容要求、责任对象、情况反馈、检查督促作了具体安排。由于措施有力，方案具体，责任明确，全县上下干部思想统一，农民群众积极支持参与，在工作中实现了几个到位：

一是制度落实到位。全面清理整顿涉农收费项目，认真执行“四取消”政策，对各乡镇、各收费部门的4项制度，即涉农收费及价格“公示制”、农村中小学“一费制”、村级订阅报刊“限额制”、违反农民负担政策行为“责任追究制”，对照税改“八不准”，进行了监督检查，严格执行“两工”的规定。通过检查，未向农民征收已取消的提留、统筹、屠宰税和烟外农特税，更未发生强行收费、搬东西和突击清收“尾欠”的现象，也未发生上访，农民群众比较满意。

二是农民负担减负落实到位。通过“四取消、两调整、一改革、一建立”政策落实后，改革前农民实际负担与改革后相比，大幅度减轻，改革前农民应负负担1334.1万元。改革后农民应承担的税收负担为325.08万元，改革后农民的税收负担比税改前农民应负负担的税费减少1009.02万元，减负率为75.63%.

三是农民负担监督机制落实到位。经过县乡税改办的努力，全县共填写、制作、发放《农民负担监督手册》和《农业税纳税登记证书》各60010册，占应发数的100%.在负担卡内填写了农民应承担的农业税负担，让农民群众充分知情，确保了农民群众的合法权益。

四是村级制度建设落实到位。按照税改有关政策和《》、《关于做好减轻农民负担工作的意见》精神，认真制定了《大关县关于村内兴办集体公益事业筹资投劳暂行管理办法》和《大关县关于进一步加强和规范农村集体财务及资产管理的试行意见》，并将这两项制度落实到村；建立了“一事一议”制度，如筹资投劳绝大多数村民同意办的就办，不同意的就坚决不办。78个村（居）民委员会实行了“村账乡管”。

五是在全县范围对52824户农民种植的224791亩土地发放农业生产资料增支综合补贴202万元。

六是农村义务教育管理体制改革，为贯彻落实“地方负责、乡级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，按照《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》精神，拟定了《大关县关于农村税费改革后加强农村义务教育工作的实施意见》，对大关的农村义务教育作了短期和中长期的规化。

（1）在2002年下半年至2003年初，完成了全县的教办撤消工作，按地方负责制的原则，实行各乡镇人民政府明确一位副乡镇长分管本乡镇的教育工作。当时撤教办11个，涉及人员编制数68人全部分流到各中心完小或村级学校，充实了第一线的力量，减少了行政管理人员。

（2）强化县级对本地区农村义务教育工作的统筹管理，实施了由县教育局统一核算管理全县教育投入的格局，包括人员工资经费等所有投入核算均由县财政直对教育局，由教育局根据全县各地实际，统筹调配支付，一是保证了教师工资能按时足额发放，二是使有限的教育投入发挥应有的社会效益。除小学教育由地方管理外，实现了初级中学由县教育局直接管理的教育管理体制。

（3）合理调整学校布局，优化教育资源配置，通过改革的不断推进，全县有中小学校点334所，在原有校点375所的基础上减少41所，减少了10.9%.2005年撤并校点4个，排除危房面积4000平方米。计划到2020年全县撤并校点103所，在原有375所的基础上减少27.5%.七是明确划分了县、乡政府的财政支出责任，合理调整支出范围。按照国务院、省、市有关农村税费改革的县乡财政一般预算范围，拟定了相应规定，对上级给予的税费改革转移支付资金，按照相关规定，合理地、及时地下拨，做到专款专用，确保基层组织正常运转，确保农村义务教育正常运转，促进农村经济持续健康发展，保持农村社会稳定。上级给予我县的转移支付资金已全部直拨县教育局、各乡镇基层政权和补助农村五保户等支出。八是认真清理乡村债务。实行农村税费改革是解决“三农”问题的一项战略性举措。乡村债务虽然不是农村税费改革本身带来的，但村级债务制约着农村税费改革纵向推进，尤其是村级财务管理不规范，给村级债务化解带来很大难度。截止2003年底，我县乡村债务累计达4286.73万元，其中；乡级4063.66万元，村级223.07万元。债务中属农村社会公益性债务2902.02万元。九是乡镇撤并工作已全部结束，债权债务及财、物、档案的清理移交清楚，人员安排恰当，干部队伍配备齐全，内设机构运转正常。

二、税费改革引发了农村经济基础和上层建筑领域的一系列重大变化。

农村税费改革是农民的强烈愿望，是农村经济社会发展的必然要求，这项改革推动了农村分配关系、管理体制、运行机制的深刻变化。

一是农村税费改革使农民从根本上实现减负增收。农村税费改革以来，从税费的局部改革到免征农业税，使广大农民从城乡分治的多取少予体制中开始解脱出来，真正实现了税赋的零负担，大大改善了干群关系，充分调动了广大农民的生产积极性，达到了减负增收的目的，进一步增强了农民群众建设社会主义新农村的心理预期。

二是农村税费改革使长期以来被固化了的城市偏好财政制度开始得到扭转，公共财政的阳光逐渐覆盖农村。在城乡分治的二元财政体制背景下，政府及其财政基本上是围绕城市来运转的，谈发展、讲改革、定政策有意无意地几乎都是以城市为出发点和落脚点。在财政上对待“三农”采取“多取少予”，甚至是“多取不予”的政策，而且这种思维并被固化为一种制度安排，从而形成了在广大农村基本上是农民的事情农民办，农村的社会事业发展主要依靠农民自己投资，资金来源是靠向农民收取提留款，靠向农民集资和摊派。由于长期的制度性歧视，使国民经济的循环在城乡之间中断，城乡发展失调，差距不断拉大，造成农村公共设施和服务的不足与缺失，不仅制约了农村生产力的发展，而且影响了农民增收，加重了农民负担，导致农村各项社会事业发展严重滞后，成为构建农村和谐社会的瓶颈因素。农村税费改革以后，国家坚持从以人为本的科学发展观和构建和谐社会的理念出发，统筹城乡发展，调整国民收入分配关系，加大了对农村义务教育、公共卫生、基础设施等社会事业发展方面的投入，改变了以前主要靠乡村和农民自己投入的机制，使公共财政的阳光逐步向农村辐射。

三是农村税费改革使乡村社会治理方式发生了重大变化。在农村税费改革前，由于城乡分治的体制安排，乡镇政府虽然身处农村，但其职能主要不是服务，而是作为城市及其工业汲取资源和完成上级政府交办任务的一个管道，不断向农民收取农业税、统筹提留款，督促农民完成粮食定购任务、计划生育等工作，以保证城市的粮食供应安全、城市工业的发展和城市治安秩序。用老百姓的话说就是“催粮要款，刮宫流产，其他啥也不管”。取消农业税之后，乡镇政府在这一方面的“事”确实大大减少了。在新的城乡关系变化中，基层政府的主要职能及其改革的目标日益清晰的凸现出来，逐步向以提供社会管理和公共服务为主转变，向为各类市场经营主体提供良好的经营环境转变，向以指导完善村民自治制度，拓宽民主渠道服务转变。把乡村干部从过去繁杂的事务中解脱出来，从根本上缓解干群矛盾，改善和重塑政府在农民心目中的形象，密切了干群关系，促进了农村社会稳定。

三、农村税费改革中显露出的深层次矛盾和问题

近年来，我县农村税费改革及相关配套改革虽然取得了一定成效，但这些改革措施力度与新形势下所要达到的预期目标还有很大差距，还存在着一系列不容忽视的深层次问题。

1、乡镇机构改革有“应付差事”之嫌

取消农业税后，乡镇财政大幅度减收，乡镇管理的事务大为减少，但乡镇机构设置多、职能界定不清、供养人员多、政事不分、政经不分、政企不分问题就显得十分突出。一是精简人员可能反弹。二是减人不减支反而增支。三是稳定与改革的矛盾交织。社会稳定是目前乡镇机构改革的重要约束，各级政府都不愿意看到在继下岗失业人员和失地农民之外再出现一支下岗干部的上访大军。因此，改革就很难动真格的。

纵观乡镇机构改革的全过程，基本是一个机构和人员不断扩张的过程，减员增效的局面从来没有真正出现过。推进乡镇机构改革，最大的阻力主要不在乡镇，而是在上级政府。基层干部反映“下动上不动，越动越被动，下改上不改，改了还得改回来。”目前，造成乡镇政府机构多、人员多、事务多的根本原因还是县级及县以上政府和部门。即县级政府人浮于事的情况日趋严重后就向下转移，蔓延到乡镇，而且首先涉及到距离县城较近的乡镇，然后由近到远扩张。这不仅表现在政府内部，也表现在政府机构向事业单位的蔓延、由近郊单位向远郊单位的蔓延。

农村税费改革，规范了税费管理，切断了县乡政府随意向农民收费的途径。县乡两级财政收入的减少与其庞大开支之间的矛盾更加突出，使县乡财政和村级运转出现了前所未有的困境。造成这一问题的症结既有体制因素，又有政策原因：

一是二元体制下县乡财权与事权不对等的制约还未根本改变，进一步加剧了县乡财政困难。1994年的分税制改革，只是对各级政府财权进行了调整，事权仍维持原有体制，县乡政府除了提供义务教育、计划生育、基础设施、社会治安、环境保护等多种地方公共产品，在一定程度上支持了地方经济发展，同时还承担了经济体制改革和社会转型、工业化、城镇化推进中大量改革成本。而实际上像义务教育、计划生育等工作都是基本国策，本应当由中央政府或各级政府共同负担，但现在这些责任却都由县乡政府承担，这在取消农业税后，相应财力保障措施不完善的情况下，只能使县乡财政困难问题更加突出。

二是中央财政转移支付偏小。转移支付资金总量的不断增大，特别是一般性转移支付的资金快速增长，对缓解县乡财政困难起到了至关重要的作用，但与其因减免农业税费而减少的财政收入相比还较小。据有关学者统计，全国税费改革之前，政府和农村经济组织通过农业税、农业特产税、“三提五统”及摊派，实际从农民手里每年要收1500多亿元，而中央财政的补助2003年仅为305亿，2004年也只有510亿。由于中央财政转移支付资金总量较小，财政困难的县对省市财政依赖度就不断提高，也就是说这些县的运转主要靠上级的补助，与自有收入完成情况关系不大，这既不利于促进县乡做大财政收入“蛋糕”，也容易滋生等、靠、要思想，还会出现加大一般性转移支付政策的失效现象。

三是税费改革后，乡镇财政收入的增长缺乏强有力的经济支撑。我县乡镇经济结构单一，以农业经济为主，非农经济规模小，盈利能力差，财政贡献小，基本没有稳定和强大的税收来源。农业税就成为乡镇财政的主要收入来源之一，取消农业税后，在其他税源不能马上成长起来和财政支出减少很小的情况下，必然在一定时期内出现入不敷出的状况。

四是乡村债务包袱沉重。在税费改革前，绝大部分乡村都存在严重负债，税费改革中虽也采取了一些化解办法，但收效甚微。

五是“乡财县管”不能从根本上解决县乡财政困难。县乡财政困难一方面是由于不相匹配的事权造成的，另一方面是由于缺乏相应的收入来源所致，因此，“乡财县管”或“村财乡管”这种只改变财务管理形式的方法只能解决标而治不了本。同时，必须看到，无论是“村财乡管”还是“乡财县管”，从主观上讲，其理论假设似乎都是上级对基层的情况更熟悉，上级比乡村对农村的公共需求更了解，而且更负责任。但从客观实际看，这种假设是不成立的。所以，所谓“乡财县管”其实就是“乡财县用”。因为“有些县连转移支付都敢挪用更别说乡镇的钱了”，“乡财县管”实际就是上级对下级的不信任。

2、以县为主的管理体制无法支撑农村义务教育发展所需的资金投入

尽管近年来农村义务管理和投入体制改革取得了一定成效，但农村义务教育体制改革的任务仍十分艰巨，农村教育发展仍面临诸多困难和问题。一是“普九”欠债长期得不到解决。二是农村基础教育办学条件较差。三是教师队伍缺编现象仍较普遍，代课人员队伍庞大。为什么税费改革后，农村义务教育投入总量在不断增加的情况下，还会出现上述问题。其原因主要是：一是县乡财政困难，无法满足农村义务教育资金投入的需要。二是教育投入缺乏有效保障。三是教育长期负债运行，形成恶性循环。

3、农村公共品供需脱节的现象变得更加严峻。取消农业税后，由于乡镇财政收入失去了主要来源，对农村公共产品的供给显得有心无力。村委会要供给公共产品，也因取消了规定的劳动积累工和义务工以及“一事一议”的限制，也变得十分困难。以水利设施为例，村内可以通过一事一议解决，但是跨乡、跨村的道路建设、水利修复就难以开展。同时，近年来，随着农村经济结构调整的加快，农民对农业科技、信息的需求在不断增长，农民从政府部门很少得到技术服务。

4、农民负担反弹的隐患依然存在。在国家增加投资加强农村基础设施建设的过程中，一些地方、部门无视国家规定，采取“钓鱼”政策，要求农民提供配套资金，在税费改革中，各级各部门虽采取了多种改进措施，尽量减轻农民负担，取得了一定成效，但部分行业加重农民负担的现象屡禁不止。在当前进行的新农村建设中，把改善农村基础设施作为村容整洁的突破口来抓，由于政府投资有限，不少要求农民出资出劳用于农村公益事业建设，如果这种现象得不到高度重视，新农村建设中就有可能再度掀起加重农民负担的“高潮”。

5、农民的承包地纠纷急剧增多。农村税费改革前，农民种地要交税，负担较重，一些农民不愿意种地。而现在农民既不交税，国家还给一定补贴，土地再一次成为农民最关注的热点和乡村干部十分棘手的难点问题。

这些问题，有些是长期以来矛盾积累的集中暴露，有些是伴随改革的深化而出现的新情况；有些是涉及生产力与生产关系不相适应的矛盾，有些是涉及到经济基础与上层建筑变革的矛盾。因此，要巩固和发展农村税费改革已经取得的成果，必须进行相关的配套改革，否则农村税费改革就难以跳出“黄宗羲定律”的怪圈。正如温总理所说的，“取消农业税并不等于完成了税费改革，不搞好相关的配套改革，取消农业税这个来之不易的成果是难以巩固的。”

四、全面推进农村综合改革面临的宏观环境

取消农业税，标志着农村税费改革进入全面推进农村综合改革阶段。必须深入分析改革所面临的宏观环境。

1、取消农业税后，农村税费改革将进入农村综合改革的全面攻坚阶段。

农村税费改革的目的不仅仅在于“减轻农民负担”，取消农业税，而是国家根据经济社会发展规律调整国家与农民关系的一场重大改革。“农民负担”是一个富有中国特色的概念。它的实质是仅靠农业、农村的税收收入，以支撑政府应当向农民提供的公共服务。因此，在国家税收之外，还必须向农民征收各种名目繁多的“费”来弥补不足。这实质是通过税外费的形式提高农业、农民的实际税率，造成农村税制混乱，为向农民乱收费的行为乃至以权谋私、中饱私囊开通了可以随意搭乘的便车。针对这一矛盾，国家从税费合并的并税式改革到全面取消农业税，真可谓是釜底抽薪，不仅摒弃了基层政府加重农民负担的合法依据，也使农民数千年来第一次进入了无税时代。农村多少年来已没有出现过这种所有农民一致叫好、绝大多数干部称赞的改革了。但毋庸讳言，农民负担反弹的“隐患”和“压力”始终存在，“黄宗曦定律”的阴影始终笼罩着我们。之所以会出现随时“复辟”的可能，既有深刻而复杂的体制性原因，又有城乡经济利益的制约。从经济和社会背景看，是我们还没有打破城乡分割二元结构的壁垒；从政府行政管理体制改革进程看，还没有越过只对上、不对下的“压力型体制”的阶段；从农民和农村基层政权的关系看，村民的物质利益和民主权利还没有得到有效保障。可以说，农村税费改革想解决的许多问题都不是税费改革本身所能够解决的。在新阶段推进改革，不能只在税费改革上做文章，而应当着力研究税费改革背后的大体制、大政策、大机制问题即农村综合改革。

从实行改革开放以来的实践看，造成农村改革步伐缓慢、农民负担沉重的一个最重要的原因，就是城乡分制的二元结构体制。目前，每年都有相当数量的农民在非农建设中失去土地。从工农业产品的价格“剪刀差”到农民的不合理负担，从低价征用农村集体土地再高价出让出去到农民工的低工资，农村和农民作出了重大牺牲。农村税费改革的目的，就是为了理顺国家、集体和农民的分配关系，让广大农民群众共享改革的成果。要实现这一目标，就不能仅仅只进行农业、农村内部的改革，还必须打破城乡壁垒，统筹城乡发展，把农村的发展，全面纳入整个现代化进程，把农业和农村经济放到整个国民经济发展中统筹部署，把农村社会事业放到全面建设小康社会和推进新农村建设进程中统筹安排，把农民增收放到人民共同富裕中统筹考虑。因此，农村综合改革的重点应当是按照科学发展观的要求和统筹城乡发展方略，建立覆盖城乡的公共财政制度，让公共财政的阳光照耀农村；建立城乡统一的就业制度，实现城乡劳动力平等就业；加大对农村公共基础设施建设的投入，改善农民的生产生活条件；大力发展农村的社会公共事业，建立和完善农村的社会保障制度，努力消除妨碍城乡协调发展的体制性障碍，逐步建立资源在城乡之间合理配置的市场体系，尽快完善城乡社会事业和基础设施共同发展的运行机制，最终建成城乡经济社会相互促进、良性互动的有效体制。

2、全面推进农村综合改革面临的历史机遇

按照构建社会主义和谐社会的要求，在保持政策连续性、稳定性的基础上，党中央制定了“三农”工作的大政方针，形成了一系列指导“三农”工作的新理念、新认识，出台了许多符合我国国情、符合农村实际的新政策、新举措。充分体现了我国经济社会增长进入新的发展时期的发展观，为全面推进农村综合改革提供了良好的政策环境和动力源泉。

一是中央提出了“两个趋向”的重要论断，作出了我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段的基本判断，制定了实行工业反哺农业、城市支持农村的重大方针，为全面推进农村综合改革，提供了有力保障。针对农业、农村发展新阶段出现的新变化，国民经济和社会发展对农业提出的新要求，党的十六大首次提出统筹城乡经济社会发展的方略，十六届三中全会，又把统筹城乡发展作为科学发展观的重要组成部分，摆在“五个统筹”之首的位置，要求建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。十六届四中全会上又提出了“两个趋向”的重要论断，2004年中央经济工作会议上进一步作出我国总体上已经达到了“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断，确定了“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针，积极调整财政支出结构，加大对“三农”的投入，出台了“两减免、三补贴”等一系列惠农政策，从2006年起中央又提出“三个高于”的政策原则，即“国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年”。

二是我国综合国力明显提升，国家财政收入明显增加，对全面推进农村综合改革的承受能力明显增强，已经有条件实行过去多年想改而未能付诸实施的改革。经过改革开放，特别是“十五”时期的发展，国家的经济实力、综合国力和国际地位显著提高。尽管现在花钱的地方很多，但与以前相比财政盘子大了，底子厚实得多了，完全有能力拿出更多的财力投入农业、农村。所以在这个时候，加快农村综合改革，不仅十分必要，切实可行，而且正逢其时。

三是农民盼望深化改革，各级政府支持改革，社会各界关心改革，共同构成推进农村综合改革的良好社会氛围。干部群众都希望加大农村综合改革力度，尤其是乡镇机构改革、农村义务教育体制改革和农村医疗卫生改革。随着农村税费的全面取消和社会主义新农村建设的提出，广大干部群众要求推进农村综合改革的愿望更为强烈。

四是农村税费改革试点以来，乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等改革试点，取得了一定进展，探索了一些路子，积累了一些经验，为全面推进农村综合改革奠定了良好的工作基础。

五、全面推进农村综合改革的重点

农村情况千差万别，经济发展水平不同，面临的矛盾和问题多，改革必须从实际出发，分类指导，逐步推进。当前农村综合改革的重点应当是：按照中央部署，全面推进农村综合改革试点，力争五年或更长一点的时间基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制这三项改革任务。

第一，积极稳妥地推进乡镇机构改革，从根本上解决“食之者众、生之者寡”的问题。积极稳妥地推进乡镇机构改革，是全面深化农村综合改革的重要内容。乡镇一级是直接与农民打交道的基层政府，只有乡镇机构改革到位，机构精简、职能配置科学，才能巩固税费改革成果。在税费改革之前，乡镇政府改革主要是着眼于减轻农民负担。而税费改革之后，农村形势出现重大变化。适应这种变化，乡镇政府要实现职能的实质性转变，要成为国家扶持农业、服务农民的基层政权。

不同的乡镇经济社会发展极不平衡，农村对乡镇政府的要求有很大的不同。乡镇政府改革应根据乡镇所处地域的经济状况、农民组织化程度、宗教信仰、民族习惯等实际情况，因地制宜，分类进行。乡镇政府改革不能搞“一刀切”和“整齐划一”，根据实际情况确立基层政府体制。

从试点地区乡镇改革的实践看，乡镇改革可以根据实际情况采取以下几种模式：

一是县城驻地及部分城郊结合部乡镇，或工商业基础比较好、群众组织化程度比较高的地方，可以考虑撤销乡镇政府，改为县级政府的派出机构。

二是有一定工商业基础，但农业经济仍占主导地位的地方，可维持现行乡镇建制不变，重点放在理顺职能、精简机构编制、明晰事权和财权上，通过改革建立精干高效的行政管理体制和运行机制。

三是对地处偏僻，资源贫乏，负债严重，农民组织化程度低，农村存在的矛盾和问题比较突出的乡镇，可进行有效归并、重组，实行“扩乡”的办法。

四是对少数民族集聚的乡镇，要进一步加强乡镇政府的经济社会职能。

第二，改革县乡财政管理体制，建立财权事权统一的新机制。县乡财政管理体制改革要着眼于解决两个问题：一是解决财政分配的公平性和有效性问题，也就是在城乡之间逐步实现公平分配财政支出，用好纳税人的钱，办好老百姓的事。二是解决县乡财政困难、保证基层政权运转，防止基层通过乱收费弥补财政不足。按照这样的要求，县乡新的财政管理体制框架要体现财权与事权相匹配，以事权定财权，以责任定财权，对加强的职能要增加财力支持，对弱化的职能要减少支出；要体现财力支出向公共服务倾斜，向基层倾斜，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。

一是科学划分政府间事权和支出责任，鼓励在地方支出责任界定方面进行大胆探索，逐步完善地方财政体制。目前我国政府体系内财权和事权的现状是，层层向上集中资金，基本事权向下转移，自上而下转移支付又跟不上的情况下，县、乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，矛盾突出。按照事权划分原则，区域性公共物品由地方相应级别的政府提供。很显然，转轨时期，工业化、城镇化推进和社会进步所需要的大量物质条件和社会条件是要由省以下地方政府来提供的，特别是县、乡两级政府，承担着宽广、具体的政治责任和经济责任。在这种背景条件下，亟需在明确各级政府合理职能分工和建立科学有效的转移支付制度的配套条件下，使基层政权的事权、财权在合理化、法治化框架下协调，使制度安排具备职责与财权尽可能对称的机制。

二是建立上级政府对县乡农村税费改革转移支付的必要增长机制，以保证基层政权组织和农村有关事业正常的经费增长需要。目前中央对地方的转移支付方式有：税收返还、原体制补助、专项补助、过渡期转移支付补助、各项结算补助和其他补助；转移支付在结构上分为一般转移支付和专项转移支付两类。“一般转移支付”主要体现为中央对地方的财力补助，地方政府可以自主安排支出，增加地方财政实力，解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题。这包括税收返还、原体制补助等。“专项转移支付”则主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央规定的用途使用资金。综合改革必须充分运用转移支付这一财政政策工具，逐步使县乡财政持续、健康、稳定运转，确保县乡公共服务的均等化和公平化。

三是进一步完善财政奖补政策，建立健全预算绩效评价考核体系。总结完善缓解县乡财政困难的“三奖一补”办法，提高县乡财政的自我保障能力。

四是探索“省直管县”试点，确保基层组织正常运转。首先要大力发展县域经济培植税源，提高县乡财政的自我保障能力，如果县乡财政不能自保，改革也就成了“空中楼阁”。其次是调整事权，不仅是县乡事权，也包括县以上政府与县乡的财权与事权的调整，从根本上解决“上面千条线下面一根针”的问题。

第三，加快农村义务教育体制改革。目前，投入保障水平低，资源配置不合理，各级政府农村义务教育的责任不明确，是农村义务教育管理体制中的突出问题。农村综合改革就是要按照统筹城乡社会发展，加快农村义务教育管理体制改革，通过改革建立起各级政府责任明确，财政分级投入，经费稳定增长，管理以县为主的体制，重点普及和巩固农村九年义务教育，创造条件尽快实现农村全部免费义务教育，从根本上解决农民负担问题。

同时，加快教育部门自身改革。第一，深化教育人事制度改革，切实加强农村教师队伍建设。要严格教师准入制度，创新教师补充机制，建立教育教学质量监测考评制度，促进农村教师提高素质。第二，合理配置城乡教育资源，逐步缩小城乡之间义务教育发展差距。政府要调整教育经费支出结构，向农村倾斜。开展城乡学校对口支援，鼓励城市教师到农村任教，建设农村中小学现代远程教育体系，让农村孩子也能享受到优质教育资源。第三，合理调整农村中小学布局，提高农村义务教育办学质量。从实际出发，按照方便学生上学、不增加学生经济负担、保证教学质量的原则，调整学校布局，改善办学条件，加强教学管理，提高教育资源利用效率。

第四、妥善化解乡村债务。乡村债务是摆在基层政府面前的一个现实问题。乡村债务是长期历史形成的，原因也是多方面的，当前关键是要摸清底数，明确责任，分类处理，逐步化解。

六、推进农村综合改革的政策建议

取消农业税，标志着农村税费改革进入全面推进农村综合改革的新阶段，这是一场任务更艰巨、内容更丰富、责任更重大的改革，它涉及农村分配关系调整和上层建筑变革，是解决一系列农村深层次矛盾的关键所在。

1、农村综合改革不再是农村内部的改革，而是涉及到统筹城乡发展，涉及政治、经济、社会、文化等全方位多领域的改革。推进农村综合改革也不再是财政部门或者是农村工作部门的事情，而是各级党委和政府的重大任务。这就要求各级政府必须统一认识，加强领导，明确职责分工，搞好配合协作，加快建立推进农村综合改革的工作协调机制，建立符合科学发展要求的工作评价体系和激励机制。特别是宏观管理、基础设施和公共服务等部门，要主动投身到改革中来。从事农村工作的同志更是责无旁贷，要切实增强责任感和使命感，积极主动做好工作。

2、加快建立以工促农、以城带乡的投入机制。统筹城乡发展，积极调整国民收入分配格局，加大对“三农”的投入，是促进经济社会协调发展的必由之路，也是推进农村综合改革的基本前提和重要保障。中央明确提出，要扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制，国家财政支农资金增量高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金高于上年。必须适应这一要求，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业农村发展的投入，把基础设施建设投入的重点由城市转向农村。切实改变农业农村在资源配置中的不利地位，加快建立有利于农业农村发展的财政和投融资体制，形成社会主义新农村建设资金的稳定增长机制。解决农村的投入不足问题，不仅需要国家财政加大投入，也需要社会各界尤其是金融机构的支持。近年来，国家财政对“三农”的投入力度明显加大，而金融机构对农业和农村经济发展的支持远远不够，特别是农村资金大量外流问题还没有从制度上找到有效的解决办法。因此，要以培育竞争性的农村金融市场、形成合理的农村金融机构体系为目标，加快推进农村金融体制的整体改革，加大对农户和企业信贷支持力度，改善农村金融服务，保证新农村建设对信贷资金的需求。

3、逐步建立改变城乡二元结构的发展机制。推进农村综合改革的一项重要内容就是要彻底打破城乡二元结构，消除城乡协调发展的体制性障碍，充分发挥市场配置资源的基础性作用，促进生产要素在城乡之间合理流动和优化配置，形成城乡统一的要素市场，建立起能够促进城乡协调发展的市场体制。

4、积极构建现代乡村公共治理结构。随着市场化改革的深化，广大农民广泛地参与各类市场经营活动，农户已经成为独立的微观经济主体。在这个大背景下，利益多元化已经成为农村社会关系变化的基本趋势。从当前农村的利益结构看，数量较多的农民处于相对弱势的地位，往往缺乏能力和渠道来表达他们的利益诉求。利益关系的失衡使得乡村社会出现了较多的利益冲突和利益纠纷，由此乡村社会群体上访和群体事件逐渐增多。从有效地化解农村社会矛盾，维护农村社会稳定出发，完善乡村公共治理已经成为农村综合改革面临的迫切任务。现代乡村公共治理有多重目标，但是最基础、最现实的目标是能够有效地维护农民权益。

农村广泛开展了村民自治和村务公开，这是在党的领导下农民群众的伟大创造，也是新形势下乡村治理机制的创新探索。但从实践看，这一制度不健全，还不能适应农村民主政治建设的需要。在农村综合改革中应加强农村基层民主政治建设，完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，让农民群众真正享有知情权、事与权、管理权、监督权。基层干都要适应农民民主意识增强、法制建设不断完善的新形势，通过“一事一议”等民主议事方式，动员和组织农民积极投身农村公共事业建设。要深入开展农村普法教育，引导农民牢固树立法制观念，增强农民依法维护权益的能力和履行义务的自觉性。

5、抓好农村相关配套改革。重点做好“三项”改革的同时，还必须统筹推进农村其他改革。

一是认真贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》。

二是要加快农村土地征用制度改革，尽快形成城乡统一的土地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配和规范办法，妥善安置失地农民。

三是改革农村产权制度，积极探索集体资产有效实现形式。

四是认真贯彻落实《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》和《粮食流通管理条例》，全面放开粮食收购和销售市场，发展多种所有制粮食购销企业，实行购销多渠道经营，积极鼓励各类具有资质的市场主体从事粮食收购和经营活动，培育和发展农村粮食经纪人，大力发展多元化粮食市场主体。

五是加快农村小型水利产权改革。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，改革小型农村水利工程产权制度。六是推进集体林权制度改革。全面实施以“明晰产权、放活经营、综合配套、规范流转”为主要内容的集体林权制度改革，建立公益林补偿机制。逐步建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责任划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监督服务到位”的现代林业产权制度。

6、建立健全农民权益保护体系，维护农民的合法权益。在农村综合改革中应加强对农民合法权益的保护。

第一，尽快出台《农民权益保护条例》。

第二，加强农民土地权益保护、农民工权益保护的法律法规建设，逐步将农民的合法财产权利以及平等参与经济活动和社会事务的权利纳入法律保障范围。

第三，积极推进对农村和农民的法律援助。帮助农民使用诉讼、仲裁和调解等法律手段维护自己的合法权益，特别是健全在农村县、乡法律仲裁机构，为农民提供以仲裁和调解手段为主的法律服务。