成品油管道保护的瓶颈透析

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一、成品油管道发展及现状

管道输送成品油,作为一种先进的运输方式,具有铁路、公路等其他运输方式无法比拟的优势。我国成品油运输长期依赖铁路,据有关资料,我国成品油运输中,铁路约占70%,而管道仅占3%左右。我国成品油管道,无论从规模上,还是运输能力方面,与我国石化工业发展极不相称,与美国、俄罗斯和西欧等国家和地区相比,差距更大。二十世纪以来,我国炼油企业总体布局已发生了较大变化,从规模小、布局分散转向相对集中,而我国成品油运输市场格局变化不大,制约了炼油企业的进一步调整和优化。

铁路运输受季节性的运输影响尤为突出,况且铁路运油本身还存在损耗高、环节多、作业复杂、成本高、安全性差和不利于环境保护等一系列问题。因此,针对铁路线成品油运输所存在的运力不足和成本高等问题,建设成品油管道将炼厂的成品油资源产地与全国的消费市场连接起来已显得十分必要。建设成品油管道不仅能保证成品油市场的供应,降低了成品油运销成本和损耗,也降低了企业经营和用户用油成本,同时管输方式也更加安全和环保,具有良好的经济效益和社会效益。

二、成品油管道保护存在的问题

(一)管道设计方面

管道设计没有把成品油管道的设计水平提高,或者还停留在过去原油管道设计的水平上。有时候凭空想象,不调查研究,就下结论;设计要没有超前性,设计的成品油管道,还没有把管道埋到地下,已经显示很落后了。比如管道的管径设计太小,没有考虑管道将来全国的联网;管道防腐可能满足了设计的要求,但是却没有考虑当地的实际问题,城市的发展规划,管道旁边的高压线路对管道的影响,没有考虑到管道阴极保护和泄露软件检测的效果好坏等等。

(二)投资问题

有的公司对于投资是比较宽松的,只要能列的投资,上级单位都会拨付,这对建设高质量的成品油管道是很必要的,但是由于大手大脚却造成了极大的浪费。比如环境保护问题,建设单位让地方环境保护部门做预算,地方环保部门当然把能列的都列上,把不该列的也都列上,一个本来应该100万的环保预算,地方环保部门把30年后的办公楼重建都列进去了,实在找不到能列的了,最后列到1100万元。建设单位看有1100元的预算,就和地方环保部门沟通,预算900万达成协议,而后建设单位到上级单位申请资金说地方环保部门环境预算1100元,经过我们多次沟通协调,又通过某某副省长做工作,现在降到了900万元,上级管理部门一听,非常高兴,就拨付了900万元,又把建设单位夸奖了一番,这样国有资产就白白地流掉了。还有的建设单位作为上级单位派下来的代表,每天不是在工地监督施工,而是乐于整天宴请地方政府官员,经常送高级礼品,并邀请他们出国旅游,理由也是冠冕堂皇与地方政府加强沟通有利于办事。确实事情好办了,但国有资产也大量白白流走了,最后弄不好自己也陷进去了,因此,上级主管部门加强资金监管是必需的,也是必要的。

(三)管道保护法律法规方面存在的问题

目前《石油天然气管道保护条例》已经过时,《中华人民共和国物权法》对管道建设提供了依据,但却容易加重企业负担。

目前原油管道、天然气管道、成品油管道及其他管道的建设和运行都没有专门的法律进行保护,目前的法规只有2001年7月26日国务院颁布的《石油天然气管道保护条例》,该条例是专门保护输油气管道的专门性条例,但对目前来说已经过时,因为《石油天然气管道保护条例》第十三条规定:“管道企业对其使用的经依法征用的土地,享有土地使用权,任何单位和个人不得非法侵占。当地农民在征得管道企业同意后,可以在征地范围内种植浅根农作物,但管道企业对在管道巡查、维护、事故抢修过程中造成农作物的损失,不予赔偿。”而目前国家对土地征用范围与程序控制比较严格,一般修建成品油管道都不再征用土地,而是赔偿一季或两季作物后临时占用,等成品油管道修建完毕后进行复耕,让农民再进行种植农作物或做其他用途。

2007年10月1日实施的《中华人民共和国物权法》对管道建设有关的条款主要有:

第八十八条不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等必须利用相邻土地、建筑物的,该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利。

第九十一条不动产权利人挖掘土地、建造建筑物、铺设管线以及安装设备等,不得危及相邻不动产的安全。

第九十二条不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的,应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害;造成损害的,应当给予赔偿。

第一百三十六条建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权,不得损害已设立的用益物权。

《中华人民共和国物权法》又规定:

第一百二十五条土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。

第一百三十五条建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利,有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

以上可以看出《中华人民共和国物权法》对管道建设提供了法律依据,但是由于土地不是管道企业征用的,土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产;建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利,有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。因此,这就与《石油天然气管道保护条例》相矛盾,《石油天然气管道保护条例》第十五条禁止任何单位和个人从事下列危及管道设施安全的活动:其中第二款为:“在管道中心线两侧各5米范围内,取土、挖塘、修渠、修建养殖水场,排放腐蚀性物质,堆放大宗物资,采石、盖房、建温室、垒家畜棚圈、修筑其他建筑物、构筑物或者种植深根植物”。

按照上位法优于下位法的立法原则,《石油天然气管道保护条例》成为一纸空文,变得不可执行。因为成品油管道是在别人的土地下方埋设的,别人自己的土地为什么不能取土、挖塘、修渠、修建养殖水场,排放腐蚀性物质,堆放大宗物资,采石、盖房、建温室、垒家畜棚圈、修筑其他建筑物、构筑物或者种植深根植物?按照《中华人民共和国物权法》规定的权利,《石油天然气管道保护条例》的禁止性规定显然无效,其禁止性规定违反了上位法立法的精神。退一步说《石油天然气管道保护条例》这个条款有效,管道企业也应对他们进行赔偿或补偿。况且成品油管道通过别人的土地,法律规定可以过,但别人每年都可以收取管道占用费,管道巡线通过费,管道塌陷赔偿费,管道维护、维修占地费,不让取土、挖塘、种植、盖房赔偿费等等,因此,这些费用将给管道企业带来极大负担。只不过,目前大部分人的法律意识不是很强,没有给管道企业要这部分费用,但不代表将来不要这部分费用。因此,《石油天然气管道保护条例》,已经过时,没有存在的基础了,而《中华人民共和国物权法》却可能会加重企业负担。

三、成品油管道发展的对策及建议

(一)关于设计问题

在设计方面,要把成品油管道的设计水平提高,不要凭空想象,不调查研究,就下结论;设计要具有超前性,把成品油管道的设计,放在全国管网的大局考虑,要虚心吸取国内其他设计及国外设计的先进经验和教训,不要闭门造车。设计单位对成品油管道设计要有前瞻性、超前性、要对成品油管道的运营和发展负责。

(二)投资预算方面

对成品油管道投资预算,计划部门要扑下身子,了解基层,不要凭感觉,凭下属单位与自己关系的亲密程度去做预算计划,而要一视同仁对待,不要让下级单位去跑关系、去要计划。对于成品油管道的技术资金的使用与控制可以制定各种管理办法,只要不违规违纪,不铺张浪费,把资金投在了该使用的地方,就应该支持,鼓励,因为一分价钱一分货,便宜的东西,好货毕竟不是很多。

对于业务招待、会议、车旅费则该严格控制就严格控制,但对目前来说也要适度,因为处理地方关系没有资金确实很难办事,但有适度的资金也要遵守国家的法律、法规和企业的规章制度。会议方面,各种会议应尽量压缩,需要研究的问题通过电子邮件,发给需要参加的人员,再汇集意见、建议或召开视频会议大家都能参与讨论。这样就省了很多的会议费、差旅费等。因此,投资在加强监管的同时,应对成品油管道的质量方面投足、投够。

(三)关于法律保护问题

成品油管道由于输送的是汽油、柴油具有易燃易爆性,成品油管道一旦破裂,发生爆炸,易造成群死群伤,给国家人民的财产生命安全造成极大危害,并且会给当地造成极大的环境污染,如果油品流进大江大河更会造成不可估量的损失,因此如何保护在建和运行中的成品油管道是摆在我们面前不可回避的问题。

关于破坏成品油管道的刑事犯罪问题刑法规定的已经详尽,在此不再赘述。目前主要需要解决的是成品油管道平时运行和管理过程中需要保护的问题。实际上2001年国务院颁布的《石油天然气管道保护条例》中已经特别详尽,但由于该条例已经过时,我们需要把它进行修改完善,然后制定成法律,既保护管道通过地方土地的使用权人的利益,保护管道企业管理和维护成品油管道的合法权益,又不至增加管道企业太大的负担。

目前影响成品油管道生产治安秩序的问题十分突出,管道安全保护任务非常繁重,又由于成品油管道具有易燃易爆、危险性极大地特点,我国没有一部成品油管道安全保护的专门性法律,为了成品油管道运营安全,为了保护广大人民的生命财产安全,制定一部成品油管道安全保护的专门性法律迫在眉睫,我们应联合法律界的专家学者提出议案,加紧督促全国人大尽快进行制定成品油管道安全保护法律的立法程序,为成品油管道安全保护法律的出台做出自己应有的努力。这个专门性法律需要很多人的共同努力才能实现,但目前却也是一个不得不制定的法律。