国际援助计划决策的经验及启发

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内容提要借鉴国际多双边援助机构的管理经验，促进提高我国援助规划决策水平十分必要。本文在就国际上发展援助规划决策的一般经验做法进行初步解析的基础上，从参与式管理以及援助的国际公共属性两个视角做了进一步的梳理，尝试提出了我国援助规划决策实践中应遵循的管理原则。

关键词援助规划决策参与式管理国际公共性管理原则

规划决策是对外援助的行动指南，必须摆在政府管理的突出位置。从科学管理和责任政府角度看，我国援外决策与执行适度分离的改革探索已迈出重要步伐，为更好地实现有效援助奠定了扎实基础。随着我国对外援助规模扩大和政府管理职能结构的优化，研究借鉴国际经验，进一步提高规划决策水平十分必要，

一、国际上发展援助的做法和经验

制度化和程序化是西方国家发展援助规划与决策的重要特点。不同国家的对外援助，都有各自的政治理念和战略目标，并配套建立了相应的法案或政策文件，为具体援助方案制定和项目决策提供理论基础和政策依据。西方援助管理的普遍做法是，重视规划先行，在一个统一的框架内组织对外援助。制定规划和国别政策是一个复杂细致的数据资料分析和评估论证过程，既有很强的程序性，也有很强的技术性，同时还要履行透明管理责任，向社会公众展示必要的援助效果。

在国家援助规划总体格局中，国别政策注重研究受援国特殊性和援助方案操作性，在此基础上确定援助的战略性目标，一般会包括五个基本要素：

一是背景分析，即对受援国的经济社会发展状况、宏观经济管理、结构性改革进展、贫困情况、经济前景和外部环境等问题作出判断。

二是受援国政府的优先发展战略分析，包括受援国的中长期发展计划、要解决的重点问题、公共部门治理举措、下一步经济社会发展的思路等。

三是上一期援助战略实施进展情况和经验教训总结，其中会剖析一些具体项目案例，提出国别援助质量评价结论，分析受援国反馈意见和问题。

四是新一期国别援助的主题和框架，包括确定援助中心目标、具体目标、战略要点，比如西方对中国的援助经常会突出促进社会转型、向市场经济转轨、满足解除贫困和弱势群体需要、改善环境等符合援助者价值观的援助主题，并明确具体实现的途径。

五是制定具体的援助计划，包括援助规模，优先援助的重点，地区、行业和部门投向分布比例，项目类型，项目管理政策以及方法和工具等。

在国别援助政策文件中，一般还会就援助可能面临的风险、信誉得失、围绕成果进行管理的方式等问题提出监控要求和具体规定，并列出拟援助的项目清单。建立在理论和实践研究基础上的国别援助政策方案，不仅是针对受援国的政策阐释，也是援助项目的具体选择计划，实际上是一个完整的援助管理操作手册。

多边援助机构更为关注宏观和战略层面的研究考察与规划设计，以明确其作为援助者在援助“结果链”中所处的角色。世界银行独立评估局等机构的研究表明，有效的援助规划都具有双重特征，既要重视受援国经济增长的内在要素，又要重视公众参与经济增长进程的措施；既要考察受援国政治承诺和公共机构的能力支持，又要坚持长期参与，并设定清晰的中期阶段性目标。从多边援助机构的国别政策文件中，可以发现他们的关切所在：

一是重视研究受援国经济发展模式。经济增长并不意味着人均收入的持续增长，并不能保证社会公众直接受益。从减贫和改善民生角度看，必须研究援助项目同创造就业、促进发展的内在关系，研究社会公众如何通过援助渠道分享成果，从而找出援助规划与受援国经济发展的契合点。

二是把合理设定目标作为有效援助的前提。对一国的援助效果不理想，往往同两个因素有关，其一是援助规划缺乏选择性，导致援助资源过于分散，出现“撤胡椒面”现象，既不能实现援助效果的正向叠加，也弱化了单个项目的影响力；其二是具体援助项目目标脱离实际，目标设定缺乏同利益相关者的一致性。有些援助规划与决策仅仅关注受援国政府甚至是个别政治家的需求和政治承诺。而忽视社会公众特别是各方利益相关者的有效参与。

三是国别援助必须实现跨部门协同。重要的援助举措必然涉及其他部门，多部门策略有助于实现具体的援助目标。忽视相关部门，就会消弱援助方案或项目的影响力。一个部门管理、不同执行机构组织实施的成套项目、物资援助和贷款援助等多种援助方式的有机组合，也是一种重要的协同途径。

四是有利于可持续发展必须成为规划主线。从独立项目看，预定的援助目标实现并不困难。但综合评估对一国的援助，各类项目的集成效果往往会低于预期，原因之一在于，这些项目目标并不是在统一的框架内依据同一个战略目标分解而来，所以项目成果之间缺乏内在的逻辑关联。

研究援助的规划管理与有效决策，必须注意一个基本的判断，就是任何一个国家的发展，特别是高质量的发展都需要时间，不可能一蹴而就。对于援助决策来说，短期见效的压力往往会导致忽视援助效果的质量。要改进援助效果，健全有利于可持续性发展的规划决策机制，必须从以下四个结构要素人手：

一是保持目标一致性。具体项目目标同国别援助政策、国家战略规划必须是内在统一的，要在援助规划总体框架下，平衡把握长期目标和短期目标。

二是实现项目连续性。近年来，对国际援助界最强烈的批评之一，就是援助国包括多边援助机构频繁调整援助重点，而且经常单方面改变援助政策与援助数额，使受援国疲于应付、难以适应，这些做法都直接降低了援助的效果。

三是培育与规划决策相匹配的执行能力。一些援助项目之所以没有发挥应有作用，往往是因为缺乏执行能力。正确的援助规划必须以援助授受双方的执行能力作保证。

四是增加透明度和本地控制。透明度是良好治理的基石，因为知情权可以赢得公众的信任，并促进减少管理失误以及腐败现象的发生。援助活动的本地控制方式也是多样化的，地方政府机构的权力介入、项目使用部门的直接参与、当地利益相关者的监督都可以发挥积极作用。

此外，当前还有一种做法值得重视，就是援助方设计的社区主导型援助项目，直接将援助资金或项目实施交付给社区，这无疑是援外规划管理的一个创新。

二、认识援助规划决策的理论视角

(一)援助规划决策的参与式管理

传统的发展理论认为发展干预能否成功，取决于训练有素的专家、或精英化的政府官员是否去帮助穷人。而参与式发展理论则认为，外部的支持固然重要，但发展终究要取决于当地人在一般情况下有能力认识和解决自己的问题，发展的一个重要过程是强化和提高当地人自我发展的能力。因此需要促进人们自主组织起来，分担不同的责任，朝向一致的发展目标。这也是发展权概念的重要含义之一。具体应用到国际援助领域，人们认识到鼓励和倡导援助方和受援方各方面的利益相关者参与到援助活动中至关重要。参与式管理的基本原则包括：需要在援助项目的制定者、计划者及执行者之间形成一种有效的、平等的“伙伴关系”；重视满足受援者需求，把援助受益群体当作发展的主体；尊重乡土知识、群众的技术与技能和执行者主人翁地位；强调发展过程和结果为本的统一；通过制度安排形成以人为本的机制保证。

参与式管理的相关理论萌芽于20世纪60年代，70－80年代早期在东南亚和非洲国家逐步推广和完善，并与评估技术相结合成为一种管理工具，也就是“参与式评估”，自此以后即在国际援助领域广泛使用。在不同的援助机构的规划决策过程中，利益相关者的范围界定和参与程度会有所不同，也区分了基于利益相关者的评估、民主评估、实用性评估、赋权增能评估等多种实践方法。利益相关者的参与，使当代援助规划设计与决策过程同传统的援助专家和管理团队自上而下的决策有了本质的区别，管理者也在一定意义上演变成会议召集人、机会提供者、组织者、中介、支持者的角色，管理的职能作用发生了重要转变。

(二)对外援助的国际公共性

对外援助同稳定的货币体系、自由的贸易体系、国际安全等具有类似的性质，是主权国家提供的稀缺的国际公共物品，直接有助于国际体系稳定。一个国家能否成为国际社会的公共物品提供者，被认为是衡量其参与国际事务水平的一个主要标准。

向国际社会提供经济援助、技术支持等行动，是大国承担国际责任的一种实现形式。有关国际层面公共性的研究认为，双边援助同多边援助之间公共性也存在一定的区别，前者体现了国家之间的公共性，蕴含着两国各自公共性的通约等问题；后者则是超越国家界限的公共性，直接与整个人类的生活联系在一起，有关行动的结果影响范围明显扩大，有时还会产生更加宏观的全球性蝴蝶效应。应当认为，对外援助既是援助国和受援国各自国内的公共问题，同时也具有国际公共事务的基本属性，是一种具有广泛共识的国际公共物品。依据联合国国际开发署的文献及发展援助专家的相关研究成果，国际公共物品被定义为“具有很强跨国外部性，能使不同地区的许多国家或所有国家受益，需要全球合作才能提供的货物、服务、资源、环境、规则和体制等”。多边援助显然符合这一定义所揭示的各种特征。双边援助一般只涉及两个国家之间的合作，有时不被认为是“全球事务”，但总是被置于国际公共事务管理的范畴加以研究。之所以如此，就在于援助活动所固有的公共性。当然，这种公共性也是援助国政治经济等具体利益在更大范围的延伸和深化。

因此，关于援助行为公共性的认识既要立足于援助国国内的管理，也要重视国际组织的协调和规则、惯例等重要背景。在经济层面，发展援助是为了帮助落后国家和地区的实现经济和社会发展，改善当地人民生活水平。在政治层面，发展援助包含有实现和维护和平、减少冲突和对抗的价值取向。从理论上讲，作为一种对外转移支付的过程，对外发展援助往往直接或间接地帮助受援国政府履行公共职责，具有非营利性、利他性、非排他性等公共物品的一般特征。非营利性直接体现在针对落后国家的基础设施、教育、健康等领域实施的援助项目中。这些援助无偿服务于社会公众，对一般投资商来说并不具有吸引力。在紧急救援或其他情况下实施的人道主义援助，则直接体现了利他性。非排他性至少体现在两个方面，一是援助项目基本立足点在于使更多的公众收益，一旦实施完成付诸运营则为公众共同拥有、共同使用；二是在实施过程中，越来越多的项目采取招标方式进行，合格厂商或承包商在理论上都拥有平等的竞争机会。

公共性在客观上要求援助规划决策的适度公开化。在现代国际援助“发源地”的美国，其援助决策始终处于国会与白宫、国务院等部门以及社会力量之间的互动牵制当中，正是因为援助是一个重要的公共问题。这意味着援助方要重视以援助的公共目标来统领政治目标和经济目标，具体体现在两个方面。一方面，应依据责任政府的理念，在一个相对稳定、适度透明、公众有序参与的环境中实施决策，在重视规则、程序的基础上追求援助效果。另一方面，应选择运用适当的公共管理工具检验绩效，在技术和机制上保证实现预期目标，展示效果并取得公众信任和支持。

三、对我国对外援助规划决策管理的思考

发展援助固有的国际公共特性，为我们提供了正确履行规划决策等管理职责的基本立足点，实际上参与式管理理论也正是植根于此，这就要求援外管理者必须超越对于项目本身具体管理的过分倚重，实现管政策、管投入、管服务、管监督等多项职能之间的动态平衡，包括经济目标与外交目标的战略统筹、援助资源汲取与合理分配的有效协调、政策主导和项目执行的良性互动、项目管制和提供实施服务的内在统一等等，关键是当好制度保障者、规划决策者和环境缔造者。

有鉴于此，尝试提出我国援助规划决策实践中应遵循的四项管理原则：

(一)多层次参与的协同原则

对外援助的规划是国家战略，提倡协同原则，本质上是一种开放的集体决策。结合我国政府体制特点和援外管理实践，协同原则应当涵盖三个层面的参与主体：

一是相关政府部门协同。当前我国政府对外援助涉及外交、财政等二十多个中央部门或单位，在此基础上已经建立了商务部牵头的援外工作部际联系机制。这些部门实质是援外政策利益相关者。作为改进的方向，应在科学分析界定各部门职能内容的基础上，提出十分具体的职能结构优化方案，从中选择同对外援助关系最为直接和密切的一部分部门，以制度化方式确立援助规划与决策的沟通协商机制，切实避免由于相互制时可能导致的规划“割裂”现象。

二是主管部门与企业公民及外部专家的协同。近年来，适应大量援助项目有效实施的需要，主管部门重点培育了一大批援助项目实施企业。作为援助第一线的执行主体，这些企业在市场需求和项目建设领域富有经验，有必要以企业公民的身份吸收他们适度参与援助的规划决策。发挥学界独立专家的作用也十分必要，应重视在推动援外战略课题研究和专业理论人才培育的同时，推动建立由发展援助专家、项目管理专家和政府管理学者参与的咨询研究机构。

三是国别政策和项目决策层面的利益相关者协同。最大限度地邀请受援国政府、伙伴部门、学者及公众代表参与国别方案及项目的论证是国际通行做法，社会公示和听证制度也是一种有效协同途径。我们在项目决策环节比较重视同政府部门的协商沟通，重视在项目实施环节重视同相关合作伙伴的交流，但是，远未形成稳定的协同参与机制，因此，有必要结合绩效管理体系的建立，将各方利益相关者纳入决策与实施管理的参与主体范畴。

(二)规模适度的可持续发展原则

相对充足的援助资金是有效援助的基础。“十一五”规划明确提出了“增加我国对其他发展中国家的援助”的基本政策，关键在于如何合理确定增加的比率与额度，使我国的对外援助既保持积极扩大的态势，又控制在国家财政可以承受的范围内。提出坚持可持续性原则，主要是妥善解决四个问题：

一是为数众多的发展中国家有着潜在而巨大的增长需求，这意味着提供援助是一个长期的过程。

二是国情特点决定了在可以预见的很长一个时期内，中国始终面临日益增长的物质文化需求和落后的社会生产这个主要矛盾，不能以近年来财政收入的高速增长忽视财政资源的实质性短缺。

三是对外援助这种转移性支付行为在规模上具有一定的不可逆性，增加容易减少难，而且由于中国援助已经在事实上成为国际焦点，一旦因为国内发展原因减少援外支出，可能会引发诸多被动问题。这就要求我们妥善把握量入为出的尺度，避免因为规模过大、增长率过高而难以为继。

四是针对特定受援国援助政策和项目投入的连续性，防止因为项目中断而损害整体援助效果。稳妥的办法是支出标准的制度化、定量化，保持援助资金来源的稳中有升，有计划按比例地持续扩大。在当前不断蔓延深化的国际金融危机挑战面前，要更加审慎地处理满足援外战略需要与防范国家财政压力的关系。

(三)援助推动贸易与投资的利益导向原则

援助的本质是对未来的投资，更是对国家利益的直接投资。我们在解读援助为外交服务的内涵时，既要看到支持受援国发展的利他性质，也要看到内政与外交的根本一致性，只有有利服务于国内发展，才是真正服务于外交，内外联动共同增进国家利益。从长远看，援助国和受援国之间只有互利共赢，援助行为才能获得持久动力。

在全球化背景下，对外援助已经成为援助国促进国际贸易关系、企业间合作、拉动对外投资的重要工具与合作手段。西方援助国其实并不掩饰官方援助直接为私人垄断资本扩大商品销售市场、原料产地和投资场所服务的性质和作用。国际组织也正在为援助推动贸易与投资搭建新的平台，应当利用这一机遇丰富援助管理原则。世界贸易组织的“贸易援助”工作计划，使得援助本身获得了更大的发展空间。

实现援助、贸易与投资的利益互动，起点在于规划和决策。对于我国援外工作而言，实施以互利互惠、共同发展为目标的利益导向原则应该做好以下几个方面的工作：

首先，要重视将贸易援助计划与实施纳入国家援助规划，利用多边和双边两个渠道将有关区域和双边贸易谈判、实施信息和援助增长需要有机融合，优选适当的项目充实调整扩大双边援助计划。

其次，要重视借鉴西方国家的做法，以合理方式带动援助物资和成套项目建设所需的产品、设备、技术、劳务以及后续服务的出口。其中一个重要策略是将援助项目适当集中于国内具有国际比较优势的产业部门。

第三，重视加强援外优惠贷款和援外合资合作基金的导向作用，让国内有条件的企业主体方便利用援款或援助项目平台开辟境外工程承包和“走出去”投资路径。

第四，善于综合运用成套项目的质量效应和技术援助、人力资源培训援助等多种方式，建立推广中国产品品牌的规则，提升中国企业国际化经营形象。

第五，依托政府主管部门和驻外经商机构的公共服务职能，建立中资机构信息共享与沟通合作机制，以整合资源促进贸易与投资的增长。

(四)全程绩效评估管理原则

对整体规划或者项目决策而言，引进科学评价方法、贯穿绩效评估主线是实现科学管理的机制保证。要遵循“结果导向的责任政府”理念，促进主管部门对援助结果负责，使援助目标同援助实际效果更加直接地联系起来。

在具体的工作中，要注意把握以下四个方面的要点：

首先，建立与援助预算规划直接相关的信息统计分析系统和历史数据库十分重要，这是规划决策的基础信息来源，也是评估援助绩效的基本依据。

其次，建立对外援助的政策评估、项目预评估、中期评估和后评估在内的全程评估管理体制，是全面掌握信息、总结经验教训、提供决策依据的有效办法。

第三，需要建设专业评估机构，合理确定绩效评估指标体系、操作方法和实施流程，以准确测定援助目标及其实现程度，这样得出的结论才具有质量上的稳定性与可比性，以支持决策与规划。

第四，绩效评估机制及其方法的功能定位，不仅是决策规划的重要依据，而且是因地制宜调整改进援助战略以及监管项目实施的重要手段。通过目标与结果的挂钩，实现对授权管理过程的监督与制衡。