建立与完善石油储备管理的思索

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摘要：完善我国石油储备体系，要尽快完善相关法律法规；确保规模，坚持分步走和多元化储备策略；完善管理体制和运行机制；完善石油统计和报告制度；多方筹资，实行税收政策和部分商业化运作；加强国际合作。

关键词：石油储备；石油储备体系

国际能源署(IEA)根据储备主体的不同将石油储备划分为政府储备、企业储备和机构储备三种。政府储备是指纳入政府财政预算，完全由政府出资建设、采购、维护和控制的石油储备形式，其目的主要是及时解决和平息全国性的石油供应短缺与油价暴涨问题，具有其他储备形式无法取代的特殊作用，因而也被称为战略储备。企业储备是指石油生产商、进口商、炼油企业、销售企业和石油消费大户承担的石油储备，它由两部分组成：法定储备和商业储备。法定储备是企业为完成法定储备义务而在生产库存基础上增加的储备量，它对于维护社会经济的正常运行具有重要的保障作用。商业储备是指企业为应对市场波动而自行建立的储备，也是最常见的储备模式，绝大部分国家都有。机构储备(又称中介组织储备)是由法律规定的公共或民间组织承担的义务石油储备，它实际上是企业义务储备的一种变相模式。储备机构是一个公共法人实体，成员均为法律强制规定有储备义务的企业，由企业共同建立储备机构进行专业化运作。政府储备、企业法定储备、机构储备、企业商业储备功能各异，各司其职，相互补充，只有将它们有机组合，建立国家石油储备体系，才能有效保障国家石油安全。

一、严峻的石油安全形势要求我国尽快建立石油储备体系

(一)石油在政治、军事和外交关系中的地位更加突出。石油是政治、军事和外交关系的重要筹码。纵观过去50年，围绕石油资源的争夺从来没有停止过，许多地区冲突和战争都与石油有密切关系，石油领域的竞争已经大大超出了一般商业范畴。里海地区由于其丰富的油气资源和重要的战略位置，已成为美国和俄罗斯争夺的焦点区域。我国的南海地区本来并不存在严重的领海争端，但自20世纪60年代后期其巨大的油气资源潜力揭示以后，也成了周边国家外交关系中的一个敏感问题。这充分说明，进入新的世纪，石油作为一种战略资源的地位不但没有降低，反而更加突出。

(二)国际油价在一定程度上脱离了基本供需关系而独立运行。当代石油经济出现了新的特点，传统的供需关系决定价格的理论已很难完全解释新的情况。国际油价与供求“背道而驰”已成为常态。如，国际原油价格从1997年底开始下跌，1998年底到1999年初，欧佩克一揽子原油平均价格一举跌破每桶10美元关口，创下此前12年来的历史最低记录。而从1999年3月以来，国际油价开始大幅回升，并在进入2000年后加速上扬，2000年第二季度，国际油价暴涨，2000年9月曾一度突破每桶38美元的重要关口。2001年这一行情又戏剧化地向谷底进发，最低跌到了每桶17美元。2003年以来，国际市场油价在均价25美元／桶的基础上，总体呈现震荡攀升态势，实现了逐年连级跳，价格水平屡创新高。国际原油价格在2007年下半年更是持续攀高。近期许多分析机构都预测，2008年原油的平均价格可能逼近甚至超过100美元。目前，国际市场原油供求基本面并不支持“天价”油价，但超高油价水平显然已非石油供求基本面所决定，地缘政治风险、投机炒作、欧佩克限产政策、经合组织国家商业石油库存、天气冷暖变化以及美元贬值等因素对国际油价走势具有重大推动作用。可见，国际油价已在一定程度上脱离了基本供需关系而独立运行。

(三)国家石油安全问题呼唤石油储备体系。国家石油储备是能源与经济安全的稳定器。事实说明，一个国家石油安全的核心问题不在于这个国家能否生产石油以及能生产多少石油，而在于这个国家能否以合理的价格稳定地保障石油的供应。据统计，美国石油消费量的62％依赖进口，而日本则几乎不生产一滴石油。各国的经验证明，建立战略能源储备是保障能源安全的必要措施。世界上主要消费国家不仅多方开辟石油生产、供应基地，而且建立大量的储备，以稳定供求关系、平抑市场价格、应对突发事件。20世纪90年代以来，世界主要石油消费国也相应采取了一系列的能源政策。美国继续力求在国际石油事务中起主导作用，加大对欧佩克产油国的压力，同时启用战略石油储备，加快能源多元化，减少对欧佩克的依赖。欧盟各国政府在高油价冲击下加强了联合行动。美国和日本曾凭借动用石油战略储备，安然度过1973年的石油危机；在本轮石油上涨行情中，日本因为储备充足，受到的经济影响远远小于中国。我国是世界上第二大石油消费国，中国的零储备制度使中国经济在最近两年的全球能源价格飙升中吃尽了苦头。自从我国成为石油进口国后，原油价格一路上升，使我们不得不为其进口支付越来越高的成本。在当前国际环境下，我国面临的石油安全形势十分严峻，必须建立石油储备体系以确保我国的石油安全。

二、完善我国石油储备体系的主要措施

(一)尽快完善相关法律法规。石油储备是一项事关国家与产业安全，且投资巨大、选点严格、建设周期较长的系统工程。要完成这样的工程建设，必须有法律法规作保障。中国现在迫切需要在石油储备和能源安全方面立法，加快石油储备建设和管理的法制化、规范化，使石油储备建设的全过程有法可依。具体应包括：战略石油储备建设的中长期目标、发展规划；政府规模和商业储备的最低规模、紧急情况下的动用程序和规模；原油及设备的采购费、日常管理费；企业所承担的储备义务等。

(二)确保规模，坚持分步走和多元化储备策略。国际能源署成员国的石油储备标准是90天的石油净进口量。为使战略石油储备更好地发挥应有的作用，中国的石油储备远期目标也应以此为标准，这就需要非常大的储备规模。在实施过程中，应结合我国实际情况，一是采取分步实施的办法。先制定近期目标，在此基础上制定中期和远期储备目标。二是加强商业储备。鼓励相关企业在正常的周转库存外建立相应的商业储备，作为对国家战略石油储备的重要补充，确保在石油价格动荡变化时企业生产经营的稳定和国家战略石油供应安全。三是在储存方式上，应充分考虑战备安全、运输、储存成本等因素，采取多样化的储存方式，做到“三个结合”：地面储存与地下储存相结合，人工设施储存与利用盐穴、溶洞等天然地理环境储存相结合，现有设施储备与新建基地储存相结合。四是在石油储备基地的布局和选址上，应合理规划，除重点考虑地理位置优越、交通运输便利、运转石油方便、有良好水域条件外，还应考虑要有一定的战略纵深度和隐蔽度，以应对敌对势力的战略打击和安全保密。

(三)完善管理体制和运行机制。借鉴美国、日本和德国等国经验，并结合我国的实际国情，本着适度集中、政企分开和机构精干的原则，建立起由中央统一管理，决策层、管理层和操作层相互分离的三级管理体制。其中，决策层是国务院的能源主管部门，可设立国家石油储备办公室作为具体办事机构；管理层是国家石油储备管理中心，是独立核算的特别法人机构；操作层包括政府成立的石油储备基地公司，未来将组建的石油储备联盟，也包括承储的民营企业。国家应通过法律界定好各层次的“责、权、利”关系。

(四)完善石油统计和报告制度。国际能源署(IEA)和欧盟的大多数成员制定的能源安全和石油储备的法律中，大都含有对石油经营者定期报告石油生产、销售、进出口、库存统计数据的要求，报告对象或是国家统计部门，或是经济、能源主管部门，也有的是石油储备机构。通过信息的收集、分析，政府可以及时跟踪和监测石油供需形势、市场变化，对石油储备应保持多大规模、应急情况下的储备投放等进行决策。如果石油经营者未能如实按期报告，政府将依法采取惩罚措施。目前，我国的能源统计还不够完善，特别是石油统计数据还不完全，不能满足建立国家能源数据库的需要，不利于提高决策的科学性和及时l生。在研究建立我国国家石油储备的过程中，应建立石油信息报告制度，完善石油统计。

(五)多方筹资，实行税收政策和部分商业化运作。建立战略石油储备，达到国际能源署成员国石油储备标准，必定要建立大型石油储备基地，这需要巨额资金，将给政府造成沉重的经济负担。同时，战略石油储备基地的维护、管理等也需要投入巨额资金，资金来源是一个难点、焦点问题。美国战略石油储备所需资金全部由联邦财政预算包揽，在政府财政赤字日益高涨的情况下，战略石油储备所需的巨额支出已成为联邦政府的沉重负担，并因此制约着其战略石油储备的发展。对此，我国应从中汲取教训，采取多种方式筹措资金。一是政府给予财政拨款。二是设立专门的战略石油储备税，即对石油产品消费、石油及石油产品进口征收战略石油储备税，用于战略石油储备设施建设、石油购买、维护和管理等。三是开辟石油期货市场或远期合约交易制度，加强风险分散的市场化力量。四是建立期货储备，如参与国际期货市场投资，通过在期货市场上的适度持仓影响市场价格、摊低进口成本。五是对战略石油储备设立最低保有量，在达到最低保有量后，可利用超出的库容在国际市场进行以赢利为目的的商业运营，以减轻政府负担，使战略石油储备系统为国家整体利益服务。

(六)加强石油储备体系建设的国际合作。石油是世界性的战略产品，而且供求关系十分脆弱，价格波动大。而我国已经成为石油消费和进口大国，对国际石油市场的影响越来越大。我国在建设石油储备体系过程中，应该加强国际合作，以增加国际石油信息的透明度，缓解全球油价的波动。首先，应加强与国际能源署的合作。虽然我国不是国际能源署的成员，但在采购和动用石油储备时应与该机构进行合作，遵循一致的石油储备使用原则，共同应对投机操作、恐怖主义等影响国际能源安全的重大问题。可以建立国家能源主管部门与国际能源署的定期对话机制，互相通报各自的石油供需情况，实际储备规模，在石油储备动用前双方应交换意见。其次，应强化东亚区域能源合作。目前，除日本和韩国外，东亚其它国家都没有建立公共石油储备，政府难以在石油供应中断时调控市场。一旦发生紧急情况，东亚大部分国家可使用的石油储备极其有限，难以应对石油危机，并影响区域能源安全。因此，我国应积极参与亚洲能源合作论坛，主导东亚区域能源协作，协调各国石油储备政策，共同维护能源安全。