目前国土部门执法监察的困境及策略

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摘要：国土资源执法监察工作是国土资源管理工作的一个重要方面。当前，基层国土资源执法监察工作中存在许多问题，如执法环境不优、执法手段不硬、执法体制不顺，部分法律、法规的可操作性不强等。本文拟从桃源县的实际情况出发，针对这些问题，分析产生问题的原因，并提出对策和建议，希望对基层国土资源监察工作能有所俾益。

主题词：国土管理基层执法监察行政执法难点及对策

当前，我国的经济发展已经驶入快车道。经济的高速发展必然带来用地需求的急速增长，经济发展和资源保护的矛盾十分尖锐，资源国家所有和地方分级管理带来的全局和局部、长远利益和短期利益的冲突相当突出，国土资源执法监察的任务十分繁重和艰巨。就目前面临的形势和特点来看，国土资源执法监察工作中存在的问题不少，造成对国土资源违法行为难以进行有效查处，严重影响了国土资源执法监察的效果。笔者从事基层国土资源执法监察工作多年，拟以桃源县的情况为例，从当前基层国土资源执法监察中存在的难点入手，分析产生问题的原因，提出对策和建议，希望对基层国土资源执法监察工作能有所帮助。

一、基层国土资源违法呈现新动向、新特点

近几年来，经过土地市场清理整顿，各级人民政府依法行政的意识有所提高，土地市场秩序有所好转，土地违法现象得到了一定程度的遏制，但基层国土资源违法案件仍然屡抓不绝、屡禁不止，而且出现了一些新动向，新特点。主要表现在以下几个方面：

（一）违法占用耕地案件数量呈现上升趋势。

主要是国土资源部门的涉农收费（包括耕地开垦费、耕地复垦费等）取消之后，农村村民建房只收取少量的工本费、服务费等。占用耕地与占用未利用地建房,国土资源部门在收费上基本相同。许多群众错误的认为，占用耕地建房收费减少了，国土资源部门在保护耕地上也放松了。而现行条件下国土资源执法的手段不硬，农村村民乱占耕地建房的违法成本普遍不高，导致违法占用耕地案件屡禁不止。仅2006年，全县就发生农村村民滥占耕地建房的违法案件近百起。

（二）乡（镇）政府及领导违法、村干部违法比例攀升。

一些乡（镇）党委政府热衷于招商引资，搞政绩工程，往往以引进项目为由，直接从农民手里非法征地；有的以租用代替征用，搞非法的“以租代征”；有的任意处置国有土地资产，为追求短期的经济发展，不惜浪费宝贵的土地资源。据统计，近三年来，在全县发生的土地违法案件中，除农民建房的违法案件外，90%以上的土地违法案件都与乡（镇）政府有关，如郑家驿洞天竹木非法占耕地案、桃源县三尖饲料公司非法占耕地案等大宗违法案件都与当地乡（镇）政府有关。另外，有部分的村干部法律意识淡薄，以调整产业结构为借口，自己参与或暗中支持村民占用耕地甚至基本农田发展养殖业，往往带动一片村民竞相效仿，侵占了大量的耕地。如漳江镇、青林乡、深水港乡、枫树乡等乡（镇）的部分村就有此类违法现象。

（三）非法转让集体土地违法案件数量逐年增加。

按照现行土地管理法律法规的规定，集体土地不得进入土地市场，不能进行转让，必须要依法办理征地出让手续成为国有土地后才能转让。而一宗集体办理出让手续，审批过程相当复杂，所需办证费用高。为躲避办理出让手续，违法用地单位往往与集体土地所有者私下签订转让协议，不到国土部门办理用地手续，导致非法转让集体土地违法行为发生。2004年我县立案的非法转让集体土地违法案件为3宗,2005年为5宗,2006年为6宗,成逐年增加趋势。

（四）违反规划的土地违法案件比例偏高。

从我县的情况来看，近几年来，土地违法案件主要发生在城乡结合部、公路两侧等交通较为便利的地段。其中，不符合土地利用总体规划的违法案件占到八成以上。

二、当前基层国土资源执法监察中的难点

（一）执法环境不优。

1、群众法律意识有待进一步提高。虽然群众法律意识较以前有了提高，知道运用法律手段保护自己的合法权益，常有群众通过信访、电话举报等方式检举揭发国土资源违法案件。但某些群众一旦牵涉到自己的违法行为时，就百般阻挠。有的对国土部门下达的责令停止违法行为通知书不闻不问，仍然我行我素，拒不停止违法行为，甚至抓紧时间抢修；有的不配合国土部门的工作，造成执法人员调查取证难；有的态度恶劣，公开谩骂、侮辱执法人员。

2、部分乡（镇）、村的领导认识不到位。一些乡（镇）领导不能正确处理好依法办事与发展经济两者之间的关系，一味追求经济的快速发展，不注重国土资源的可持续利用，认为虽然违反了土地法，但把经济建设搞上去了，功大于过。在造成违法现实后，往往给国土管理部门的正常执法活动设置障碍，替违法违纪者开脱，不同意给予处分或处理。有的乡（镇）、村干部对辖区内的违法行为视而不见，放任不管，不主动向国土部门报告情况，甚至包庇纵容、从中谋利。有些违法行为属集体违法或在某位乡（镇）、村领导的暗示和通风报信下进行，躲避了土地巡查、制止等有效遏制手段，使得错过了最佳的查处时间，造成违法案件不能及时查处到位。

3、执法监察网络不够健全。虽然县局制定并下发了动态巡查制度，要求各乡（镇）国土所定期在辖区内组织动态巡查，发现违法行为及时处理、上报。但由于乡（镇）所人员缺乏，力量薄弱（一般每个乡镇只有一名工作人员），再加上2003年以后，乡（镇）国土所收编，由县国土局实行垂直管理，乡（镇）政府对国土管理工作的重视程度降低，管理土地工作的积极性不高，而村组干部直接与村民打交道，发现违法行为后怕得罪人，对违法行为主动报告的少，更谈不上制止。因此，整个执法监察网络不够健全，动态巡查制度难以落实到实处。

4、执法容易受人际关系和行政干预的影响，基层国土资源执法监察人员往往都是土生土长的本地人，在自己熟悉的区域内执法，熟人朋友很多，往往一个违法案件刚刚下达处罚告知书，甚至是在调查取证阶段，各种“关系”、“招呼”就来了。面对强大的行政干预，坚持原则只是空谈，导致行政处罚难以到位。

（二）执法手段不硬。

1、对违法行为制止难。根据土地管理法第八十三条的规定，国土资源部门对土地违法行为有制止权，但缺乏实施强制执行的有效手段。对于正在实施的土地违法行为，国土执法监察人员只能是现场宣传教育，明确责任，交待后果，并下达责令停止违法行为通知书，虽然《湖南省土地监察条例》第二十一条规定，土地管理部门对正在违法修建的建筑物可以“报请同级人民政府批准决定予以强制拆除”，但由于缺乏具体性的规定，使得在实际操作中难度很大。如果违法者不听制止，仍然继续其违法行为，国土执法监察部门没有相应的措施和办法，只能是看着其继续违法，直至违章建筑形成。国土执法监察人员只能按法定程序落实处罚措施，再申请人民法院强制执行，时效性太差，与及时制止、拆除相矛盾，使得我们的执法活动相当被动。

2、对违法案件执行难。根据现行土地管理法律、法规和行政处罚法的程序规定，一般的土地违法案件查处起来少则二、三个月，多则半年一年才能结案。时间一长，自然给土地违法案件的执行带来难度，违法建筑基本上已建成。特别是需要强制执行的案件，必须依法申请人民法院执行。但实际上人民法院对强制执行的案件往往也是久拖不下，加上强制执行的费用按要求由违法者承担，实际上都是国土部门承担，所以强制执行也不可能完全解决问题，形成“法要违，房照修”的不利局面。

（三）部分法律、法规的可操作性不强。

部分法律、法规的规定严、疏不一，严的过于严格，无法执行，疏的又难以操作。如土地管理法第七十七条规定，对农村村民非法占用土地建住宅（包括超过省、自治区、直辖市规定的标准占用土地建房）的处罚措施，是责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。处罚措施过于严厉。实际情况是，农村村民建一幢住房，往往是举全家之力，倾其所有财产，而目前农村村民的法律意识普遍不强，违法建房时有发生，产生违法后果后，如果一旦拆除，将会给其造成巨大的损失，违法户难以承受。不拆除吧，又难以维护国土执法的权威性，不能给后继违法者以强有力的威慑力。拆与不拆之间，常常是一个两难选择。另外，土地管理法第七十六条规定，对非法占地的处罚是没收或拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。但是如何拆除（没收），由谁来拆除（没收），怎样拆除（没收），法律并没有做出明确性的强制规定。国土执法监察部门依法责令了，如果违法当事人拒不执行责令，国土资源部门既没有强制手段，又没有强制执行的法规依据，结果往往是以罚代法，收取罚款了之。

三、加强的对策

（一）加强法制建设。

1、完善法律法规，提高可操作性。

一是对农村村民非法占地建房的处罚措施过严，建议修改：对符合土地利用总体规划或超占面积不大的给予经济处罚，并责令其完善用地手续；对不符合土地利用总体规划或超占面积过大者，再要求拆除。

二是缩短案件查处时限，简化执法过程。按照《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律、法规的完整程序操作，一宗违法用地从发现、调查取证到告知、听证、决定、再到法院的强制执行最少也要二、三个月的时间，即使行政处罚决定书到期生效，违法事实往往已经形成，执行很难到位。建议缩短案件查处时限，从发现、制止、告知、处罚决定以3—4天为宜。

三是赋予国土资源执法监察机构必要的强制执行权，包括当场拆除违法建筑、没收施工设备和材料以及查封、扣押、冻结银行帐号等方面的权力。

四是积极探索集体土地流转的方式。以法律的形式规定集体土地进入市场条件，流转方式，相关的权利和义务等。

2、切实加大宣传教育力度。采取多种形式，如发放宣传资料、举办法律讲座、在电视台设立土地宣传专栏等，广泛深入宣传国土资源管理的法律、法规。尤其是要强化对乡（镇）、村两级领导的土地宣传教育。对一些重大、典型的国土资源违法案件给予通报、曝光，充分发挥警示、震慑作用。

（二）加强体制建设。

1、建立独立于国土资源行政管理机关以外，向国土资源部直接负责的执法监察体系。即省、市、县都设立独立的国土资源执法监察机构，不受同级国土资源行政管理机关领导，直接对上一级执法监察机构负责。实行“两权分离”，即以行政审批、许可、确认权为主的行政执法权与以行政处罚、处分为主的执法监察权相分离。对国土资源执法监察机构赋予对外、对内的双重执法权，即对外有执法处罚权，对内有行政监察权。对外依法查处国土资源违法案件，保护国土资源，维护法律尊严；对内依法监督国土资源行政管理机关依法审批、许可、确认等行政行为，查处行政管理机关在行政执法中的违法行为、违法责任人。

2、设立国土公安，赋予国土资源执法监察部门以必要的强制手段。建议在县级国土资源部门设立国土公安，授予传唤、审讯、侦察、刑拘、强制执行等权力，以解决国土资源违法案件取证难、制止难、执行难等问题，有效打击国土资源违法行为。

3、认真搞好执法监察人员的培训，提高队伍素质。每年组织一次集中学习培训，并认真组织考试。通过鼓励自学、相互交流、以会代训等方式不断提高整个队伍的素质，努力建设一支政治素质强、业务水平精、思想作风正、严格执法、敢于执法的基层执法监察队伍。

（三）加强机制建设。

1、加强土地管理责任考核，实行行政一把手负责制。

把国土资源工作作为考核、提拔干部的重要参数和依据。实行一把手负责制，并层层签订责任状，让第一责任人切实担负起责任，严格责任追究，对工作不力，职责不到位的坚决不提拔，并严肃处理。对辖区内有重大土地违法案件发生的，实行年度工作一票否决。

2、进一步完善执法监察网络，坚持走预防为主，防查结合的路子。加强县、乡、村、组四级监察网络建设，聘请村、组土地监察信息员，并给予适当的经济报酬。县与乡、村、组层层签订《土地监察责任状》，实行县执法监察大队人员包片，国土所人员包乡（镇），村组人员具体负责本村组的土地监察责任制，使全县的土地都处于监察网络的控制之下，并定期组织巡查，重点区域重点巡查，把动态巡查工作切切实实落实到实处。

3、建立全程监督机制，加强土地批前、批中、批后的管理。批前管理是指执法监察机构参与建设用地的定点选址，提出执法监察选址意见，使用地选址更科学合理，防止选址后因征地难而引发的变更用地、重新报批等一系列问题；批中管理是指执法监察机构应参与重大业务的集体会审，以及时掌握本局主要业务的运行情况，使监察工作有的放矢；批后管理主要是对已批准的用地项目实行跟踪监控，防止出现批少占多、批甲占乙、非法转让等违法现象发生。

4、建立规范机制。在国土资源执法监察机构内部建立规范的内部管理机制，主要是制定一系列工作制度，如《案件审理制度》、《重大案件集体会审制度》、《错案追究制度》、《廉政建设制度》、《群众举报制度》等，并落实到实处，以杜绝人情案，公正执法，把廉政和勤政统一起来。

参考文献：

《土地执法难的原因分析及对策初探》郭峰濂《国土资源导刊》2002年第四期

《浅论国土资源执法监察体制的改革与完善》曾昌元《中国土地》2006年第一期

《基层执法难在哪——对基层国土资源执法困境的思考》易长庚《国土资源导刊》2006年第六期

《国土资源执法监察手册》湖南省国土资源厅执法监察局编2002年5月