小议政府收支分类转变的认知及执行的意见

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政府收支分类改革是我国推进依法理财、科学理财和民主理财的一项重要战略举措。___省作为全国五个试点省市之一，比较顺利地完成了预算编制和支出执行的各项模拟工作。本文拟结合我省模拟试点工作情况，谈谈我们对政府收支分类改革的认识，并对如何正式实施改革提些建议。

一、新科目在模拟试点中的运行情况

从我省试点工作情况来看，严格按照新科目模拟过程运行，可以实现“体系完整、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”的改革目标。

就预算编制而言，除个别科目的设置还需进一步明确和改进之外，部门所有收支都能找到对应的新科目，新旧科目之间基本能够顺利转换。在新科目下，既能编制政府一般预算、政府性基金预算和预算外收支预算，又能进行全部政府收支的统计汇总。

就预算执行而言，除了总预算会计制度、单位会计制度等有关配套制度还有待作出相应调整之外，新科目在拨付、记账、核算和分析各环节的运用情况良好。

就技术支持而言，整个预算管理信息系统，从部门预算编制、国库集中支付到总会计核算等软件系统，针对新科目进行修改后的运行情况稳定顺畅。财政资金从预算指标上网到银行支付整个流程的每个模拟环节，均做到了准确无误。

在模拟试点过程中，我们也遇到和发现了一些问题。这些问题，大部分是由于对新科目的理解不透和运用不当造成的，经过财政部的指导和帮助都已经圆满解决。还有一些基于地方特殊情况的建议，财政部也在新的改革方案中统筹考虑了。

二、对新科目体系的认识

我省实践证明，政府收支分类体系确实能够较好地克服原政府预算收支科目“体系不合理、内容不完整、分类不科学、反映不明细、口径不可比”等弊端，有利于从制度上规范政府与市场、政府间以及部门间的财政关系，从整体上提升各级财政、财务部门依法理财、民主理财和科学理财的能力。可以说，新的政府收支分类体系立足现实、着眼长远，将是我国预算管理方面牵涉面最广、调整幅度最大、意义最为深远的一次制度创新。

一是科目设置更加科学，有利于解决“政府的钱应该干什么”的问题。新科目不仅赋予了加强财政资金监管的有力手段，更重要的是有利于界定政府职能活动的基本范围。如在功能科目上突出公共需求，针对社会关注的热点问题，单设了诸如“环境保护”、“城乡社区服务”、“重大疾病预防控制”等类、款级科目。这不仅凸现了公共财政的理念，而且有利于引导政府用公共之财办公众之事，调整和优化政府支出结构。

二是收支归集更加合理，有利于解决“钱从哪里束、究竟办了什幺事”的问题。特别是支出功能分类打破了经费性质的局限，将分散在基建支出、行政管理费等科目中的同一性支出按功能进行归集。使得政府的钱用到哪里去了，在科目上一目了然。

三是资金反映更加全面，有利于解决“钱怎样管”的问题。新的政府收支分类覆盖了各粪财政性资金，形成了完整、统一的收支分类体系。不同管理方式的资金使用同一套科目，这不但对财政资金的管理方式提出了改革要求、明确了改革方向，还进一步强化了政府预算对各类财政性资源的统一配置权。

四是核算内容更加细化，有利于解决“钱是怎样花出去”的问题。支出经济分类体系对原来的支出“目”级科目作了扩充和完善，形成了一个完整的体系，可以独立反映所有政府支出活动，清楚地说明了每笔钱究竟是以什么方式花出去的，哪些消耗了，哪些形成了资产，哪些转移了。这也是细化部门预算编制、规范单位财务管理和加强财务分析的现实需要。

总之，新科目体系有助于从源头解决长期以来政府预算“外行看不懂、内行说不清”的现象，为加强财政审计、预算审查监督，推行政务公开和领导决策提供真实、准确、透明、易懂的信息资料。因此，得到了我省人大、纪委、审计等各部门的充分肯定和高度评价。

三、保证改革顺利实施的建议

从我省试点工作情况来看，要保证改革正式实施的顺利进行，除了要达到统筹安排、齐抓共管、精心组织、协调有力这些常规要求外，“搞好方案调整和宣传培训是基础，抓好科目转换和技术支持是关键，做好配套工作和市县推进是难点”。

（一）尽快确定方案和加强宣传培训是改革有序进行的坚实基础。财政部在《改革方案》中明确：在统一的政府收支分类框架下，只要不影响全国按统一科目进行汇总，地方可根据自身情况适当增设科目。因此，各地应当充分考虑本省省情，根据财政部确定的科目调整权限对改革方案做适当调整，尽快制定适合本省预算管理工作实际的改革方案，以指导改革的顺利实施。一是在清理各项收费项目的基础上，确定是否需要增设有关收入分类项级科目。二是在整理各种专项的基础上，明确是否需要在支出功能分类中增设反映某些重要专项的项级科目。三是根据新科目制订政府一般预算、政府性基金预算以及部门预算等表格格式，并做好有关技术调整工作。

由于新的收支分类无论是结构设置，还是统计口径都有很大变动，因此，要保证各部门和社会各界在改革过程中步伐一致，协调并进。一是要及时向党委、政府以及人大领导汇报改革主要精神，加强与其他部门的沟通配合，同时，充分利用各种煤体，积极做好舆论宣传工作，以便有助于各级领导和各部门调整工作思路，有助于人大和社会各界改进监督方式。二是按照财政部的培训材料，结合本省实际情况，抓好对部门和市县业务人员的培训指导工作，重点对新科目的内涵和口径、新旧科目的对应关系以及预算编制和执行的具体问题作出详细说明。

（二）抓好科目转换和技术支持工作是改革顺利实施的关键。为了保证改革前后有关预算、执行数据的衔接和可比，需要同时用新旧科目对2006年和2007年的预算按新科目进行转换，以此作为改革前后年度数据比较的基准。新旧科目转换的难度大，特别是对有些数据进行拆分转换时没有一个准确的划分比例。这就需要我们在实际工作中摸索解决的方法。一方面，要符合财政部规定的科目口径以及科目转换的指导思想，不影响全国数据的汇总统计。另一方面，可以根据实际情况进行灵活性处理，兼顾准确和简便。如有些难以划分的支出，可按大数原则全部划入其主体支出所对应的支出功能分类，有些地方特有机构的支出可按照相近原则归入与其职能大体接近的支出功能分类。

目前各地的预算管理基本都已实现信息化处理，因此按照新科目设计和调整配套性技术手段显得尤为重要。各地可按照财政部制定的统一技术标准，集中软件开发技术骨干，对部门预算编制软件、国库集中支付系统、总会计核算软件和部门决算系统等进行修改和调试。关键是从科目设置、账务处理到统计分析都要能充分体现改革精神。基本实现按功能分类、经济分类和部门分类对预算支出进行“多维定位”。

（三）配套改革措施必须跟上。政府收支分类改革后，新科目体系已经涵盖了政府性基金、预算外资金、社保基金等，但在预算管理实践中又要求资金管理方式不变，因此必须妥善做好相关体制、机制和制度等方面与新科目体系相适应的综合性配套工作，否则会大大限制科目作用的发挥。一是要妥善处理法定支出的问题，按照财政部的要求明确新科目下如何计算法定支出增长的基数。二是要按照财政部统一要求修改和调整行政事业单位财会制度以及财政总预算会计制度。三是要处理好工资统发、政府采购、国库集中支付、非税收入管理等一系列财政制度与政府收支分类改革的衔接问题，其中与会计核算、财务管理相关的制度规定要相应地进行修改。

（四）必须加大对市县的指导和支持力度。基层财政财务部门管理水平、技术条件参差不齐的现实状况，可能会在一定程度上影响改革的推行。目前比较突出的问题有两个：（1）实行会计集中核算的市县改革难度大。新的政府收支分类要求预算编制更加细化，预算执行更加规范，而我省目前还有相当一部分县市实行的是会计集中核算，撤销了单位会计机构，只设一名报账员，预算单位难以按照新的功能分类和经济分类编制部门预算、进行财务核算和账务处理。特别是由于没有实行国库集中支付，财政总预算会计的经济分类和单位的经济分类实际执行不一致的情况尤为突出，加之拨款单位的工作量变大，在填报经济分类的时候单位难免出现应付的现象，数据的准确性会有一定影响。这在客观上为改革实施增加了难度。（2）财会电算化水平较低的地区改革难度大。目前，绝大部分县级财政在部门预算编制、会计业务处理等方面还是实行半手工、半电脑化操作。全面实行新的政府收支分类后，必然要按经济分类和功能分类同时记账，在基年还要进行新旧科目转换，如果单纯采用手工操作将难以达到改革要求。因此，为确保改革圆满成功要督促和帮助基层财政部门加快推进国库集中收付改革，并加大对基层财政财务部门计算机应用的支持力度。