计划生育制度的调整研讨

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【内容提要】在国家人口发展战略和十一五人口规划的基础上，未雨绸缪，展望中国人口和计划生育政策的调整方向与路径，有计划、有步骤地逐步解决性别比升高、人口老龄化程度加快等日益突出的问题，实现人口与经济、社会的协调可持续发展。

【关键词】生育政策调整；市场生育；生育平等；人口现代化

从人口自然增长率和总和生育率看，中国进入了低生育水平国家的行列，作为计划生育的努力目标,我国的低生育率已成为现实，但是，我国人口的急剧转型带来了与家庭结构和人口结构变化的一系列问题,对我国的教育、就业与妇女地位等也产生了深刻的影响。据有关预测，中国到2040~2050年人口达到15-16亿时将实现人口零增长，这对社会经济发展和人口福利影响巨大，要求以计划生育政策为主的制度性因素因势利导，进行转变。现行人口政策，主要以《人口和计划生育法》为主，各地《人口与计划生育条例》的框架下进行的，政出多门，存在着诸多的不平等状况。2000年中共中央国务院了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，决定认为，虽然中国已经进入低生育水平阶段，但人口数量问题在今后相当长的一个时期内仍将是中国社会经济发展的首要制约因素，因此必须保持现行的人口与计划生育政策不变。我国各地人口发展极不均衡，因此，未雨绸缪，考虑人口计划生育政策的调整路径，有助于人口发展走上和谐文明的轨道。本文从分析现行人口政策的问题出发，了解近年来对人口政策的新见解，并以总和生育率为主要参考指标，描绘了人口政策转变的可能性路径。

一、现行人口政策的问题

（一）对现行政策作用的评估，但对计划生育的效果，学术界众说纷纭。

1、主流观点认为，计划生育政策成绩显著，效果有目共睹。连续30多年推行计划生育政策的结果，使中国飞驰的人口列车终于逐渐减速，摆脱了“人口数量危机”，中国的人口增长类型由五六十年代的高出生率、低死亡率、高增长率，在70年代以后转变为低出生率、低死亡率、低增长率，人口转变完成。

2、相关甚小。例如，梁中堂认为，人口过程是不依人们的意志为转移的，经济社会发展水平决定生育率水的原理在人口过程中顽强地发挥作用。“如果制订一个合情合理、群众拥护和干部好做工作的、接近农民生育意愿的宽松政策,不仅可能比实际出生的孩子还少,更重要地是理顺了各种社会关系,有利于经济社会的协调发展。”

3、部分观点认为，鉴于我国在教育、医疗保健、妇女的工作机会和社会发展的其它方面都显著地取得了更大成就，我国的生育率同样下降很多。

（二）现行计划生育政策，人为地划分了农村与城市的生育政策差别，极有可能影响了城市化进程，形成了地区间、城乡间、民族间的人口政策的多样性。

（三）现行生育政策的若干伴生现象——出生婴儿男女性别比升高、人口老龄化加速和难以维持人口正常更替。

1、关于性别比升高。全国第五次人口普查（2000年11月1日）的资料公布：我国出生人口性别比已经高达116.9，超过公认的正常标准，0至9岁人群中男性比女性多1277万。性别比失衡将使未来少年儿童成长处于不正常的“性别生态”环境中，影响其心理和生理的正常发育。如果出生人口性别比持续升高长期得不到解决，将会引发“婚姻市场挤压”。虽然对计划生育与性别比升高的相关性有争议，但计划生育政策对性别选择确实可能有影响。

2、人口老龄化日益严峻。我国目前有65岁以上老人近9000万人，2030年中国的老龄人口将达3.57亿，2050年将达4.39亿，届时约占总人口的25%，与此同时，中国的人口老龄化是在生产力不发达的情况下到来，养老保障问题突出。使我们遭遇“人口结构失衡劳动人口减少”危机，劳动人口的减少，需要人赡养的老人增多，中青年负担增加等问题，都会成为经济发展的绊脚石。

3、一是城市和农村人口反比例增长问题令人担忧，城市居民实行“一胎制”，而广大农村地区“二胞胎”已是普遍现象；由此造成人口素质的逆淘汰。

4、计划生育引发了部分道德问题，社会上出现包二奶、假离婚甚至借腹生子现象。

二、调，还是不调——调整政策的百家争鸣

生育政策的目标涉及到“人口理想”与人口现代化，涉及到千家万户的切身利益，计划生育政策作为一代人的政策，不能“一百年不动摇”。部分学者认为需要对我国的计划生育政策进行反思并微调。

曾毅认为，中国20世纪70年代所实行的“晚、稀、少”计划生育政策中的“晚（晚育）”和“稀”（适当拉大生育间隔）对中国总和生育率从1970年的5.8‰急剧下降到20世纪80年代的2.2‰左右做出了巨大贡献。在晚育的前提下逐步平稳地放宽二胎政策，只要规划科学合理，就不会出现人口增量失控的局面。这样可以缓解人口老龄化，降低政府继续实施现行生育政策的政治代价与管理成本，有利于扭转出生性别比失衡与女婴死亡率偏高的危险倾向，并且可以避免只取消“二胎生育间隔”政策而不放宽二胎政策的负面影响。

郭志刚认为，对调整生育政策的担心主要在于以下问题尚未真正解决：一是仍有许多迹象表明1990年代的出生统计存在严重的漏报，二是顾虑生育政策调整本身可能刺激生育意愿的大幅度反弹，特别是顾虑历经多年严格的计划，现有大量育龄妇女堆积在只有一个孩子的状态，如果普遍放开二孩生育可能出现较大规模的出生高峰，影响到未来中国人口稳定发展，特别是30多年来计划生育的成就会不会毁于一旦。他通过研究指出生育政策调整不是渐变过程，而是突变过程。因此以往采用连续变化参数一是没有反映这种突变特性，二是预测方案其实并未模拟确切的政策调整方案，三是模拟方案的生育参数其实与生育后果是同义反复，因此后者不能认为是对某种生育政策调整方案的评价。

聂佃忠通过对我国政府推行的计划生育政策的反思和市场生育优越性的阐述，建议我国实行计划生育与市场生育相结合的生育双轨制，为最终确立市场生育的目标铺平道路。

牛祥兆认为，一些猛烈政策的实施会带来很多副作用，如目前出现的人口老龄化、高龄化、性别比例、逆淘汰等等，虽然关于它们是否是政策的副产品的争论仍在继续，但无疑它们都是伴随着人口政策的实施而出现的，人口政策难脱干系。他建议用温和的、相对宽松的、渐进的政策，以实现人口规模的软着陆。另外，间接引导要比强制性政策更人道，效果也更长久，国际社会对计划生育政策反感，而倡导尊重人权，实行指导性的“家庭计划”，也正是这个原因。

林毅夫认为，我国已经到了必须对当前的人口政策重新认真思考的时候，至少在内部需要仔细讨论。因为在人口数量方面，现在的政策是从如何压低生育率、减少人口增长的角度出发来制定的。传统观点认为我国庞大的人口规模是经济发展的一个制约因素。但到底人多是负担还是优势？人多了为什么会变成一个负担？其实，这与我国在计划经济时期的发展战略不无关系。新中国成立后，我国发展的主要是资金密集型的重工业，其特点是投资多，创造的就业机会少，连满足城里新增劳动力就业都有困难，以致大部分农村劳动力滞留在农村，使用原始生产工具进行生产，劳动效率与产出相应地处于低水平。事实表明，人口规模大并非一定会限制经济发展，改革开放后，我国人口密度最高的沿海地区却是经济发展最快的地区就是最有力的证明。关键在于发展战略的转变，如果按照比较优势，我国应多发展劳动密集型产业。这些产业不仅是我国最有竞争力的产业，同时又可以容纳最多的就业，创造最多的财富，使资本增加最快，产业升级速度也最快。按照这种发展模式，我国的人口规模幷非劣势。同样的情形发生在东亚地区，如日本、韩国、新加坡和我国台湾省的人口密度都很高，但其企业极具竞争力。相反，人口少、资源丰富的发展中国家也罕有进入发达国家行列的。

蔡昉等认为，在21世纪至少在21世纪前期，必须坚持既定的以控制人口数量为重点的总体人口发展战略，从中国的具体实际出发，控制人口数量、提高人口质量、调整人口结构仍然是人口政策的核心与关键。

三、建议——人口政策转变的选择

以时点的总和生育率，目前的生育率为1.8，对此数据的争论暂且不论，已经可视为低生育水平，TFR低于1的地区，可进行城乡一体生育政策的试点，通过调整，若干问题可迎刃而解。JohnBongaartsandJudithBruce认为，良好的人口政策影响很大，不仅应当符合社会意愿，而且应当符合伦理道德，因此它应当谋求在降低生育率和人口增长的同时，消灭对妇女的歧视，提高儿童的生活水平，应当加大家庭计划、生殖健康的投资（与我国提出的全面投资于人的理念不谋而合）来提高生产率，促进公民健康与福利。笔者认为，在目前已经确定“十一五”期间人口政策稳定的情况下，人口政策的长远调整应从以下几个方面考虑：

（一）政策基础的转变。从两种生产到可持续发展的科学发展观的转变，拓宽人口管理服务的领域，建立多部门联合的人口信息系统，提供比较准确的数据依据，使人口政策科学化、人性化；按照人口发展的客观规律，将人口发展规划容纳入经济社会发展战略和总体规划。

（二）加大人力资本投入。既是发展的重要途径，也是实现人口可持续发展战略的保证，用于增进人口身体素质的医疗卫生保健投资、用于提高人口文化教育素质的各类教育投资应快速增长，目前国家财政性教育经费仅占国内生产总值的2.5%左右，而且多年来这个比例基本没有多少变动，严重制约着教育事业的发展和人口素质的提高。

（三）反思与国际接轨，运用以往成功的经验和做法稳定现行生育政策，积极地借鉴发达国家在人口发展领域的经验。依法行政，政府要进行利益调节机制。国家通过教育政策、经济税收政策、社会福利政策和公共卫生政策间接地调节生育率、延长预期寿命。

（四）国家整体目标和区域人口发展之间的矛盾的协调平衡，促进城乡平等、民族平等、区域平等、男女平等，完善计划生育社会保障体制。建立多层次的社会保障体制作为强化计划生育利益导向机制的重要举措，开展了独生子女保险、奖励扶助、独生子女伤残险等工作调节群众生育观念，更加符合“以人为本”的理念，缩小政策生育和群众生意意愿的差距，并有利于促进不同阶层之间人口发展的和谐。

（五）人口管理的内容市场化取向，符合“小政府”的公共管理取向。人们在核算生育的投入和产出时做出生还是不生、生几个的选择。政府在生育政策上逐渐放宽，通过制度建设来达到人口增长的自然减缓，最终由“市场生育”取代“计划生育”，人口与计划生育工作者也将完成工作观念和思维方式由管理到服务的转型。

（六）加快人口城市化，建设节约型社会。加快人口城市化进程是降低生育率和稳定低生育水平有效提高人口素质扩大社会总需求的重要方略，缩小城乡间人口政策的差距，可考虑先放宽城市的人口政策生意同农村生育政策一致，也有利于城市化水平的提高。

（七）把握人口老龄化进程与完善养老保障体系。要恰当估量老龄化对劳动力供给、社会负担、储蓄投资、消费伦理文化等经济社会发展的影响，实行可靠的老年社会保障特别是经济保障和健康保障，在人口政策未放宽之前，保持目前1.8的总和生育率，勿使之下降。

（八）加快西部人口转变。西部大开发应走人口资源环境可持续发展道路，实现以经济发展和人口质量为核心的民族繁荣，摆脱人口增长-环境退化-贫困的恶性循环，少数民族也要实行计划生育，在生育数量上应适当放宽，不同人口规模的少数民族也应有所不同，要普及优生优育知识减少新生儿出生缺陷比例。在我们人口数量达到峰值时，调整人口政策至东西部和民族之间的基本一致。

参考文献：

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10、陶然：论大城市的发展潜力和人口政策选择——从“过度城市化”争论看中国大城市发展政策，《中国人口科学》，1995年第5期，P40-47

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14、翟振武：人口问题本质上是发展问题，中国人口科学，2001年第1期

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