金融风暴中政府的援助与存款保险

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【摘要】本文从四个方面就金融危机中政府流动性援助与存款保险进行了阐述:一是最后贷款人流动性援助。二是显性存款保险制度。三是最后贷款人流动性援助与存款保险。四是对我国建立显性存款保险制度的一些思考。

【关键词】危机金融贷款

自2007年2月开始,美国抵押贷款风险开始浮出水面,逐渐演变为一场“次贷危机”,瞬间席卷美国、欧盟和日本等世界主要金融市场,形成大萧条以来最严重的全球金融危机。

在危机面前,银行家只管领取高额薪酬拂袖而去,反正其背后有国家掏包买单,大众收拾残局,这让人们不禁感觉又回到了罗宾?汉劫贫济富的时代。各国政府在这场金融危机中对金融机构频频伸出援助之手的行为让人们产生这样一些疑问:政府是否应该出手救助那些陷于流动性困难的银行等金融机构?如此等等。对这些问题的回答在我国显性存款保险制度即将推出之际或许能引起些许思考。

金融业在现代经济社会中处于举足轻重的地位,有鉴于此,各国政府都把维护金融体系的稳定、防止系统危机或崩溃的发生作为根本目标。从历史上的银行危机看,引发系统危机的关键因素有两个:对银行的“挤兑”即银行的流动性危机和公众对银行信心不足所导致的悲观预期。针对这两方面原因,政府通常运用最后贷款人援助(紧急救助)和存款保险制度(风险补偿机制)建立起金融安全网。关于最后贷款人、存款保险各自的运行机制已经有大量的研究文献,而两者之间的关系问题似乎并未引起足够的关注。本轮金融危机中政府对金融机构的大规模援助为研究两者的关系提供了一个契机。

一、最后贷款人流动性援助

“最后贷款人”一词的出现可以追溯到19世纪。沃尔特?巴格霍特(WallerBagehot)在其经典著作《伦巴第街》中论证了政府赋予英格兰银行垄断银行券发行的特权,排他性地拥有政府的收支余额,是导致该银行转化成中央银行的关键,并且由于具有这些优势。于是“所有其他银行围绕它运转,并且将它们的(黄金)储备寄存在它那里”。这表明了中央银行作为银行的银行也是与生俱来的、自然的特征。而最为经典的论述,是巴格霍特基于这些职能而提出的“最后贷款人”原则,“无论哪家或哪些银行持有国家的最终储备,都必须在出现恐慌时最慷慨地贷出这些储备”。这一原则被后来的银行家和经济学家广泛引用,成为对中央银行行为的一种规定。

最初的最后贷款人原则,显然是出于银行监管的考虑。现在,“最后贷款人”通常被解释为一国货币管理当局为化解银行风险,向暂时出现流动性困难的银行提供紧急流动性援助的一种制度安排。一国货币管理当局作为最后贷款人向可能发生或已经发生流动性危机的银行提供流动性援助是世界各国的一种普遍做法。

在具体操作中,中央银行从事的3类活动都可能会被视为最后贷款人援助。首先是在即时支付结算系统下提供的即日流动资金,或通过贴现窗口提供的隔夜流动资金。它们的主要目的都是确保银行同业支付系统运作畅顺,是属于按日提供的短暂支援;其次是当一家银行很可能已经无力偿债,而其倒闭将会影响整个货币金融体系的稳定时,中央银行便会伸出援手,提供较长期的流动资金援助或资本援助。第三类援助介于这两者之间,援助那些基本上仍具还债能力,但正面对暂时性资金困难的银行。这种援助的作用,是为遇到短期资金问题的金融机构提供喘息的空间,以便采取纠正措施。

但是,中央银行提供紧急救助的资金是有成本的。如果所提供的救助资金不能收回,那么,就等于中央银行凭空发行了一笔基础货币,随之而来的货币存款创造实际上是对以货币表现的整个社会财富作了相应摊派。从这个意义上说,中央银行所提供的救助资金实际上是社会的公共资金。作为负有社会性责任的机构,中央银行必须权衡公共资金使用的成本和效益,注意防范救助行动可能对货币稳定目标带来的消极影响,以及可能产生的严重道德风险问题,决不能不加区别地对所有陷入流动性困难的金融机构提供紧急救助。

二、显性存款保险制度

显性存款保险,是指由经营存款业务的金融机构按照所吸收存款的一定比例,向特定的保险机构缴纳保险金,当投保机构破产倒闭,不能偿还存款人的款项时,由存款保险机构进行赔偿。

显性存款保险的目的是保护存款者的利益,维护正常的信用秩序。其功能主要体现在:第一,保护小存款者。小存款者在投资技能、信息获得和监督成本方面的弱势,使其成为最容易挤兑的群体,因而也是存款保险首先考虑的保护对象。第二,保护某些陷入流动性困难的个体银行。第三,促进银行业金融机构的公平竞争。

显性存款保险制度带来积极效应的同时,也带来难以克服的逆向选择和道德风险问题。如果将存款保险看成是一种签约的各方,包括银行、存款人、监管者、政治家及纳税人的多边委托合同,存款保险制度必须通过完善的设计和其他制度的配套来控制委托框架下的逆向选择和道德风险问题。源于存款保险制度的道德风险作用于银行和存款人的方式主要有三种:第一,存款保险制度的存在,使得银行不必为投资的额外风险支付更高的利率来补偿存款人,银行为获得高的回报率,就存在选择高风险的投资策略的激励,从而扩大单个银行的风险。第二,对银行本身来说,由于存款保险制度保障了银行在发生流动性危机时的支付,银行自身的内部监管就会相对弱化和滞后,从而扩大了单个银行倒闭的可能性。第三,在存款保险制度的保护下,保险额度内的存款者由于利益受到保护而弱化了对银行的选择和监督。同时,自愿存款保险可能因为逆向选择而难以为继,强制存款保险可能诱使低风险银行承担更高的风险项目,“监管宽容”可能更加泛滥。

三、最后贷款人流动性援助与存款保险

最后贷款人流动性援助主要援助流动性不足但仍有清偿能力的银行,向清偿力不足的银行提供流动性援助反而延长了危机时间,这是由于流动性支持过于宽泛降低了银行审慎经营的激励,延误了恢复健康的调整时机,并形成了额外的损失。但是由于清偿力的状况难以动态把握,这给最后贷款人的操作带来了较大的困难,也可以说最后贷款人具有较大的模糊操作空间。如果最后贷款人给清偿力不足的银行提供流动性援助,就抵消了既有的银行审慎经营的激励框架;如果没有对仍具备清偿力、但流动性不足的银行给予及时的援助,就会增加存款保险的负担。这就涉及到最后贷款人流动性援助和存款保险之间的兼容问题。

由此看来,存款保险的功能仅限于防止银行倒闭的可能性,而中央银行和存款保险机构提供流动性的能力实际已经代替了常规的保险过程。实际上,大多数情况是经营不良的银行在中央银行或存款保险机构的帮助下与其他银行合并或被兼并。对于愿意兼并倒闭银行的合作者,存款保险机构通过提供补贴贷款或购买倒闭银行的不良资产等方式来对兼并者提供流动性(这样做的好处是存款人不止在保险额度内的存款得到偿付,而是全部存款都有了保证)。

恰当的货币政策以及中央银行或财政部的隐性担保也是存款保险的必要补充,中央银行可以通过货币政策工具减轻银行系统的流动性压力。例如,中央银行在萧条时期实施扩张性的货币政策,通过公开市场业务购买不良资产或者通过贴现窗口向整个银行体系提供流动性,从而使挤兑的蔓延效应达到最小。这时,存款保险公司只需要关注运转严重不良的某些银行即可。

四、对我国建立显性存款保险制度的一些思考

中国到底需不需要显性存款保险制度?我国政府从隐性担保的现状改革到存款保险制度是否真的能够为整个金融体系设立一道安全防线?

从以上对最后贷款人流动性援助(隐性保险)和存款保险制度(显性保险)的分析中可以看出,最后贷款人流动性援助和存款保险制度存在着相辅相成的关系。在通常情况下,中央银行应当运用货币政策工具维护银行体系的稳定,存款保险公司则援助个别陷入流动性危机的银行;在金融危机时期,中央银行应当提供较长期的流动资金援助或资本援助,以“政府担保”的形式恢复公众对货币金融体系的信心。

安全网的设计并不仅仅局限于对发达国家中发挥作用的一些要件进行简单的复制,而应该结合国内金融合同框架以及其他的制度性缺陷和国别特色进行适当的调整。我国实施显性存款保险制度仍需考虑以下两个方面的因素:

1.金融审慎监管必须有效运行

审慎性监管原则又被称为“结构性的早期干预和解决”方案。银行业实施审慎性监管是存款保险制度低成本、可持续运行的前提条件。此次源起美国的金融危机在金融监管方面给我们敲响了警钟。美国银行业的监管机构虽然众多,但是重叠的监管机构不仅没有强化监管,反而纵容了银行越来越多的违规行为。当监管当局认识到“容忍与拖延”导致了更大损失的时候,问题已经积重难返,超过了监管者力所能及。

在不久前召开的G20伦敦峰会上,二十国集团领导人达成加强金融监管的一致意见,将对冲基金和信用评级机构等所有可能引发系统性风险的金融市场、金融产品和市场参与者都置于适当的监管和监督之下。中国应该抓住这次机会,进一步完善审慎性监管规则。

2.存款保险制度运行的基础是市场信息的透明度

在信息披露不足或虚假的情形下,一般存款人缺乏判断银行优劣的依据。故需要更新会计和信息披露规则以改善信息传递。

参考文献:

[1]存款保险制度研究——2005年存款保险国际论坛文集.中国金融出版社,2006-8-1.

[2]苏宁.存款保险法律制度.中国金融出版社,2008-11-1.

[3]金融救助制度中的公共资金援助.

[4]张皑梅.小议中国现行存款保险制度.西南财经大学金融学院.