乡镇负债原因及对策研讨

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乡镇财政是我国财政的基础，是保持农村社会稳定的关键。乡镇负债是我国农村经济改革和发展进程中面临的一个十分突出的问题。随着乡镇负债的不断增长，它已经严重影响到农村的经济发展和政治稳定，成为“三农”问题的重要诱因。因此，从根本上解决乡镇过度负债问题，事关我国农村经济乃至国民经济持续、快速发展及社会稳定，是进一步化解“三农”难题的必然要求，是构建社会主义和谐社会的重要体现。

一、乡镇负债的现状及其危害

近年来，随着深化体制改革的进行，全面取消农业税之后，乡镇债务也渐渐“显山露水”，成为严重的经济和社会问题，并受到了广泛的关注。

(一)乡镇政府负债总量巨大，覆盖面广，增长速度快

我国乡镇的债务问题，其主要特点表现为负债数额大，负债面广，负债差距明显以及增长速度快。《2005年中国农民发展报告》提供的资料表明：乡镇负债问题已经严重影响到农村基层组织的管理。截止到2005年，全国县乡政府的显性负债就已经高达4000多亿元，个别乡镇债务高达亿元，全国乡镇平均债务在400万元左右，而这些数据中还不包含村级债务。据专家估计，全国的乡村债务总额估计不会低于6000亿元，甚至可能已经突破了上万亿元，占全国GDP的10%左右，占全国财政总收入的30%-50%，大大超过了长期建设国债的总负担。

（二）乡镇负债的危害

严重的债务问题既制约了乡镇经济的发展，又削弱了乡镇财政履行职能的能力，使部分乡镇财政处在“破产”边缘，财政的发展功能异常脆弱。这导致基层政府无法担负提供农村最基本的公共服务的应有职能，使低下的服务水平和相对较高的服务价格超出了农民可承受的能力，加重了农民的负担。基层政权不能为农民提供公共服务，不能很好地代表农民利益，其存在价值受到农民质疑，形成社会不安定因素，对整个国家产生了不容忽视的政治风险。

二、乡镇负债形成的原因分析

（一）经济根源：经济的不发达和财源不足

经济的不发达和财源不足是造成乡镇负债问题的经济根源。20世纪下半叶的中国开始实行重工业优先发展战略，这种城乡二元体制的社会资源配置与发展严重阻碍了农村经济的发展，使农业发展徘徊不前，农民陷入相对封闭状态。所以，这种二元社会结构严重削弱了乡镇经济发展的后劲，从而减少了乡镇财政收入的来源。另外，我国相当一部分乡镇地区自然条件差，多为地处偏远的农业区，乡镇经济结构属于农业主导型或农业依托型，受市场和自然条件的影响突出，财政收入蕴含着极大的不稳定性。从非农业产业的发展看，乡镇企业的发展相对滞后，很多乡镇企业因结构不合理，运行机智不灵活以及债务沉重，以致发展后劲不足，对乡镇财政的贡献不大。

目前，在我国乡镇中，经济普遍发展较慢，表现主要有三个方面：一是经济总量明显偏低。二是产业结构以传统农业为主，传统种植业仍是这些乡镇的主业。三是二、三产业规模小。由于乡镇经济规模偏小，再加上以传统农业为主的经济结构“含税量”小，这些乡镇财政收入规模明显偏小，增长也比较缓慢。经济落后，财源不旺，为了维持正常运转，乡镇只能依靠借款、贷款、举债支付经常性开支。

（二）制度性根源：社会结构原因和财政体制原因

1.社会结构原因

我国在特定历史条件下形成的二元社会结构是造成我国农村贫困，农业落后，农民地位下降及基层政府财政困难，负债不断增加的主要制度性根源。20世纪下半叶，为了确保重工业优先发展战略的实施，国家建立了一套高度集中的计划经济体制，人为的割裂了工业与农业，城市与乡村的内在联系，用政策和体制的力量把城乡置于不平等的劳动分工和贸易条件下，确立并强化了城市相对农村的优势地位，形成了城乡二元结构。这种城乡二元体制的社会配置与发展的特征是：先城市后农村，先工业后农业，先市民后农民，以城市和市民为中心，把农村和农民仅仅作为外围和补给线，以牺牲农业来发展工业，其结果是工业化的成果很大部分来自于农业经济剩余，而工业化的财富积累则主要留在城市，农村、农业、农民只能维持简单的社会再生产，经济和社会发展历史性停滞不前。

二元经济结构下国民收入分配的严重扭曲，加重了乡镇财政的负担。长期以来，国家财政对农业投入严重不足，导致农业基础设施建设的资金匮乏，严重阻碍了农村经济的发展，导致农业生产率提高缓慢，劳动力就业压力大，使农民陷入相对封闭的状态。所以，这种二元社会结构对乡镇财政建设的直接影响是削弱了乡镇经济发展的后劲，从而减少了乡镇财政收入的来源。

2.财政体制原因

（1）公共财政体制改革滞后。一是公共财政收入不完整。各级政府特别是地方政府高度依赖预算外收入，破坏了总预算的约束性和预算的完整性，肢解了本属于各级政府的财政收入。在现行的分税制体制下，收入来源稳定，税源集中，增收潜力较大的税种，都列为中央固定收入或中央与地方政府共享收入，而留给地方的几乎都是收入不稳定，税源分散，征管难度大，征收成本高的中小税种，导致地方财政收入下降，乡镇财政收入更是无法保障，乡镇财力无力支撑本级政府职能的履行，从而形成愈来愈多的债务。二是公共财政支出的不规范。首先，财政支出的“越位”与“缺位”同时并存，一方面表现在财政支出上的大包大揽，财政支出的增长速度大大超过财政收入的增长速度；另一方面，财政支出却远远不能满足日益增长的公共需求。其次，中央政府的财政支出过多的向发达地区和城市倾斜，这种支出政策既加大了地区差别，工农差别和城乡差别，又固化了现存的二元社会结构。

（2）分税制财政体制改革不完善。目前我国分税制采取不尽合理的基数法，固定的基数与不稳定的财源之间矛盾较大，使得乡镇财政缺乏稳定的收入来源。分税制改革以来，收入向上逐级集中，职能和责任不断下放，导致乡镇财政责任权利不对称。另外，由于分税制改革只是初步划分了中央政府和地方政府的财权，事权划分不清，并且没有界定各级地方政府之间的事权和财权，省级以下的财政体制尚未理顺，导致乡镇财政的财权和事权的不对称更为突出，形成了“财权在上，事权下放”的基本态势，使乡镇财政的支出压力增大。

（3）乡镇财政管理体制改革滞后。在现行的分税制下，县对乡实行规范分税制体制的很少，在制定体制时也很少考虑到乡镇利益，征管体制缺陷也较为突出，乡镇没有健全的财税功能，这些因素都在一定程度上制约了乡镇财政的发展。另外，税收立法权集中在中央，使地方政府无法根据本地的特殊情况对税目和税率进行调整，更无权根据实际情况自行开征新的税种，又在一定程度上制约了地方税收随经济增长的弹性。

（三）历史根源：历史遗留性负债

历史遗留问题是乡镇负债的源泉。许多乡镇政府债务是历史遗留下来的包袱，其中主要是以下几个方面：一是乡镇财政承担了农村义务教育的大头，特别是在20世纪90年代，在中央和地方政府“普九”达标要求下，各乡镇中小学大都修建了超过当地财政支付能力的校舍，导致教育负债累累，乡镇财政不堪重负。二是乡镇政府超过财政实力修建基础设施，如修路，修桥，农电改造等。三是撤区并乡以及合并乡镇中形成的负债，由于行政区划的重新调整，造成了部分债权无法明确或回收，成为乡镇负债。四是许多乡镇政府盲目决策投资兴办企业，由于投资失误，项目档次低，重复建设，导致乡镇企业发展陷入困境，最终造成乡镇企业亏损和破产而遗留下负债“包袱。”

（四）自身管理原因：乡镇机构臃肿；财务管理混乱；“政绩工程”和腐败问题

1.乡镇机构臃肿。目前各乡镇机构中，既有行政编制的国家干部，也有事业编制人员，还有乡镇招聘的工作人员，人员编制规模大，超编现象严重，导致乡镇机构庞大，财政供养人员过多，支出负担重。

2.乡镇财务管理混乱，监督机制失效，财政收支缺乏约束。很多乡镇没有制定切实可行的财政、财务管理制度，多头审批，随意性很大，不合理的支出名目繁多，乱收滥支现象严重。

3.“政绩工程”和腐败问题。有些乡镇政府为了谋求团体自身特别是干部个人的利益最大化，不顾乡镇债务增减和可持续发展能力，拼命举债“上项目、树形象，换政绩”，结果社会效益、经济效益不大，劳民伤财。同时，由于腐败原因，一些乡镇干部挥霍起来有恃无恐，利用公款大吃大喝。这些都人为加重了乡镇债务负担。

三、化解乡镇负债的对策探析

(一)高度认识乡镇负债问题的严重性

日益严重的乡镇负债，越来越成为一个令决策层和社会各界高度关注的问题。县乡村的债务还在高速增长，同时县乡村级财政困难最终还会通过各种收费落到农民头上，加重了农民负担，地方经济越卡越死，财源日益萎缩，形成恶性循环。乡镇财政困难日益加剧，成为企业和农民负担沉重的一个重要内在原因，若不及时有效的化解，乡镇地区的困境只会越来越严重，国家投入再多，乡镇地区也将无法摆脱贫困落后的局面。因此乡镇政府领导要对乡镇的财政赤字与负债的危害引起高度重视，注重清查摸底工作，积极研究问题形成的具体原因和相应的对策措施。要根本解决乡镇负债问题，必须在观念上和思想上予以充分重视。

（二）加强乡镇财源建设，促进乡镇经济增长

因地制宜，发展乡镇经济，加强乡镇财源建设，增加乡镇财政收入是化解乡镇负债的根本性措施。因此，乡镇政府应该大力发展地方经济，积极培植财源，增加财政收入，实行以收抵债。首先，发展地区经济是财政走向良性循环的基础，乡镇财政也不例外。从我国目前的情况来看，农业仍然是许多乡镇、乃至县的重要收入来源。农业搞好了，农民负担就会相应减轻，乡镇经济才能有所发展。其次，只有加强乡镇财源建设，才能增强发展后劲，增加乡镇财政收入。要因地制宜，化资源优势为财源优势，把对财政回报高、能够增加财力的项目作为财源建设的重点，全方位抓好财源建设。

（三）加强监管，建立健全财政的监督和约束机制，提高乡镇财政资金的使用效益

1.加大对财政收入的监督检查。加强对税收收入征收部门征管质量的监督检查，促进征收部门严格执行税法和税收管理权限；加大预算收入缴纳单位的监督检查，切实规范财政分配秩序，保障乡镇财政收入。

2.加大对财政支出的监督检查，规范支出管理。加强对预算编制，预算执行全过程的监督检查，强化预算约束，确保预算的严肃性，保证预算的严格执行，解决乡镇预算约束软化、支出随意问题；强化公共支出监督，促进政府采购的全面推行，坚决遏制腐败现象，大力节约乡镇财政开支。

3.加强预算外收支的监督检查，推行综合预算。把乡镇的各项预算内收入以及自筹资金和统筹资金等预算外收入统一纳入乡镇综合财政预算管理范围，采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法，管好预算内外资金，提高改革的综合效益。

4.加强财政监督检查机构与队伍建设，为强化财政监督检查工作提供组织保证，才能有效的实行财政解困，切实化解乡镇财政负债问题。

（四）体制改革：减少政府的层次，撤消乡级财政

逐步撤消乡级财政，将乡级政府转化为县级政府的派出机构是有效化解乡级政府负债的新思路。这是有效杜绝人员膨胀、消赤减债和减轻农民负担的根本性办法，从而为根本解决乡镇财政赤字与负债难题创造条件。

1.取消地（市）级政府编制，在撤乡并镇的基础上，大幅度的精简乡镇机构，在此基础上取消乡镇财政。

2.把乡镇政府虚化，改大多数农业乡镇为乡公所，作为县级政府的派出机构。目前我国的大部分乡镇主要是以农业为主导产业，无法供养一级政府；同时职能比较简单，没有必要设立一级政府，可以取消政府建制，改设乡公所或办事处。同时提高现行建制镇的标准，作为县在乡一级的派出机构。原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划，统一安排，所需经费由县级财政规划并由县政府各部门具体提供。

3.在确实需要保留乡镇政府的地方，要转换政府职能、精简人员、撤并乡镇。对于以发展二三产业为主，非农人口较多，财源比较充足的建制镇，可以设立一级政府，但也要尽快撤乡并镇和转变乡镇政府职能，从根本上消除乡镇政府包揽过多、干预过分的格局，从而为乡镇财政创造较为宽松的环境。这样，将会有效的改变目前地方行政层次过多，管理幅度小和效率低下的问题；有利于从整体上增强中央政府的宏观调控能力；还可以大幅度的减少社会管理成本，使政府更多的致力于公共产品的提供，为建立城乡一体化的市场经济体制创造良好的条件和基础。