探究转制国家的竞争战略与立法论文

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摘要：竞争法作为市场经济国家维护竞争自由的基本法，在一些西方国家里被誉为“经济宪法”。自20世纪90年代以来，随着经济转轨进程的深化，转轨国家普遍认识到，要增强经济实力，实现经济的持续增长，必须建立必要的法律和制度等基础设施，而竞争政策便是其中的一个主要方面。俄罗斯作为主要的转轨国家，它制定的《反垄断法》是一部广义上的竞争法，其内容既涉及反不正当竞争，又涉及反垄断。随着经济全球化的发展，转轨国家不断与世界其他国家开展反垄断领域的协调与合作。

竞争法作为市场经济国家维护竞争自由的基本法，在一些西方国家里被誉为“经济宪法”、“市场经济的基石”及“自由企业的大宪章”等。市场经济越发达的国家，其竞争法也越发达。近一个多世纪以来，为了促进和保护公平自由的竞争，从而增强全社会的竞争力，世界各国纷纷制定本国的反垄断法。1890年美国《谢尔曼法》的制定标志着世界反垄断立法的开始。德国、日本等发达国家也随后制定了相应的反垄断法。20世纪60年代以来，印度、巴西、墨西哥、智利等发展中国家也纷纷颁布了本国的反垄断法，并取得了一定的成效。

根据WTO的统计，目前世界上大约有90个国家制定了竞争法，其中多数是20世纪90年代以来制定的。另有资料显示，1990—1996年中欧、东欧及原苏联的26个转轨国家中就有22个国家制定并实施了竞争政策。这些转轨国家的竞争政策以反垄断法为核心，而且，为了推进其竞争政策的实施，这些国家还建立了各自的竞争当局。

一、经济转轨与俄罗斯国内竞争法体系的建立与完善

所谓经济转轨，是指由计划经济体制向市场经济体制的过渡。自20世纪90年代以来，转轨国家在经济转轨的实践中深深感到，实行市场经济既要考虑市场结构的形成与变化，实行自由竞争，同时还应建立正常的市场秩序，为此，在借鉴西方国家竞争政策的基础上纷纷制定了本国的相关法律。

1991年12月25日，苏联解体，俄罗斯宣布独立，成为主权国家。与此相适应，俄罗斯明确提出以市场经济为取向，迅速实行由计划经济体制向市场经济体制的转轨。自俄罗斯确定向市场经济转轨以来，俄联邦实施了全方位的改革措施，其改革涉及到经济领域的方方面面。可以说，俄罗斯的经济转轨是个十分复杂的过程，有着独特的政治、经济和历史背景。俄罗斯经济转轨方针的制定者认为，西方国家尤其是美国的自由市场经济模式是世界上最先进、最合理的社会经济制度，因此俄罗斯应当全面引入和效仿。在法律方面，俄罗斯也对苏联时期所形成的社会主义法律进行了诸多改革，从而形成了颇具特色的当代俄罗斯法律体系。

近年来，随着俄罗斯经济转轨的深入，俄不仅经济立法增多，而且所涉及的领域也较为广泛。与其激进的改革相伴随，俄罗斯的竞争制度也快速地实现了“与国际接轨”，相关立法得以快速颁布并实施。在竞争政策的制定过程中，俄罗斯借鉴了西方发达国家竞争政策的内容和方法。早在1990年，俄罗斯就颁布了《关于在商品市场上竞争和限制垄断的法律》，这就是人们通常所说的“竞争法”，也即《反垄断法》。该法于1991年开始生效，是俄罗斯国内的第一部反垄断法律。不过，该法只涉及生产流通及劳动力市场的垄断行为，没有涉及保险、金融和社会保障等领域。

此后，根据国内经济发展的需要，俄在竞争方面的法律体系不断得到修改与完善。1992年，俄罗斯颁布实施了《消费者权益保护法》，1995年颁布实施了《国家保护中小企业免受垄断和不正当竞争侵害法》和《自然垄断法》。值得注意的是，《自然垄断法》与《反垄断法》对企业的规制和处罚并不相同，调整机制也有所不同。前者规定了国家对自然垄断行业进行特殊监管，主要是指对价格及收费的监督等方面。而后者主要是指对自然垄断行业签订合同的监管及消费者利益和劳动力服务市场等其他各个经济领域的垄断行为的规定。

1996年，俄罗斯颁布了《广告法》，该法对广告行业中的不正当竞争进行了规制。1999年，俄又颁布实施了《金融市场竞争保护法》，该法对保险、金融及社会保障等领域的垄断行为作出了规定。2001年，俄罗斯实施了《关于在对外经贸活动中保护消费者利益法》，以保护对外经贸领域中合理竞争。

经过10多年的立法进程，目前俄罗斯已形成了以《反垄断法》为基础和核心，《金融市场竞争保护法》、《消费者权益保护法》、《广告法》、《关于在对外经贸活动中保护消费者利益法》、《国家保护中小企业免受垄断和不正当竞争侵害法》及《俄联邦自然垄断法》等法律相配套的反垄断法律体系。应当指出的是，俄罗斯联邦《反垄断法》是一部广义上的竞争法，其内容既涉及反不正当竞争，又涉及反垄断。这项法律为预防、限制、排除垄断活动和不公平竞争并促进各类商品市场的发育和有效运行奠定了组织基础和法律基础。该法自1991年开始实施后，为了与俄罗斯国内政治经济形势的发展变化相适应，已先后于1995年、1998年、2000年、2001年及2002年进行过5次修改。目前俄罗斯正在进行《反垄断法》的第6次修订工作。

1995年俄罗斯联邦《反垄断法》修改的主要内容包括两个方面：一是改变了检查经济活动的标准；二是在行政垄断方面，新增加了禁止地方行政部门干预地方经济活动的条款，做出了地方管理部门不能从被管理的企业中收取费用的规定。1998年，俄联邦在对该法的修改中引入了“卡特尔”的概念。在2000年俄联邦《反垄断法》的修改中，倾向于企业合并控制方面的问题，加强了对企业合并过程中资金来源的监督。目前，俄罗斯实施的是2002年所修订的《反垄断法》，主要内容包括：总则；垄断活动；不公平竞争；联邦反垄断执法机关的任务、职能和权力；对企业合并的控制；违犯反垄断法的法律责任；采纳、执行反垄断当局（或其地方代表机构）的决定和处理意见的程序及上诉程序。

二、俄罗斯竞争法律制度的主要内容

1.限制竞争协议。一般而言，经济学上的限制竞争概念，通常在两种意义上适用：一是指限制竞争的行为，如固定价格、市场分割、滥用经济优势的卡特尔。卡特尔被视为现代经济的癌症。二是指限制竞争的市场结构，如独家垄断或寡头垄断。世界各国的竞争法均对限制竞争行为做出了禁止性或限制性的规定。

同样，限制竞争协议也是俄罗斯竞争法中的主要内容之一。俄罗斯《反垄断法》禁止旨在限制竞争的横向协议和纵向协议。该法第六条规定，共同占有市场份额35%以上且相互竞争的经济主体之间所达成的任何协议或协同行动，如果导致或可能导致对竞争的限制，则将被依法禁止。这些协议主要是指：（1）确定或维持价格、折扣和红利的协议（固定价格）；（2）提高、降低或维持拍卖价或投标价的协议（串通招投标）；（3）依据所销售商品的买主或卖主的类型，按地区划分市场的协议（划分市场范围）；（4）限制其他经济实体作为卖方或买方进入市场，或者将他们排除出市场；（5）拒绝与特定卖方或买方签订合同等。

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《竞争政策的国际协调——机理、机构与法律》（05JJD790030）；辽宁省教育厅创新团队项目《经济全球化与转轨国家产业安全问题研究》

2.禁止滥用市场支配地位。市场支配地位是一种经济现象。世界各国反垄断法一般只是禁止滥用市场支配地位，而不禁止市场支配地位本身。也就是说，只有当居于主导地位的经济主体的行为限制了竞争，损害了其他经济主体或消费者的利益时，才会被法律所禁止。根据俄罗斯《反垄断法》第四条规定，市场支配地位是指一个或若干个企业在特定市场中拥有排他性地位，对相关市场中的一般商品流通条件可以施加决定性影响，或有可能阻碍其他实体进入这一市场。

认定一个企业是否占有市场支配地位，关键要找一个有说服力且有可操作性的标准。俄罗斯对此的规定是，当企业的市场份额低于35%时不视其为具有市场支配地位，而当企业市场份额超过65%，而该企业又不能证明它在该市场中不占有支配地位时，该企业将被视为是支配性的，也就是说，企业负有证明自己不具有市场支配地位的责任。当企业的市场份额低于65%时，反垄断机构根据该经济实体的市场份额的稳定性、其他竞争者的相对市场份额、新厂商进入该市场的可能性或者其他与该市场有关的标准，证明该企业在市场中的支配性，则该企业被视为具有市场支配性，也就是说在这种情况下证明其具有支配地位的责任在于反垄断机构。可见，俄罗斯将市场份额与证明责任是联系在一起的，65%的市场份额是衡量一个企业市场支配地位的临界点。

俄罗斯《反垄断法》第二章第五条第一款规定，禁止具有市场支配地位的企业进行以下几种行为：第一，出于制造或维持商品短缺或抬高价格的目的而从流通市场上撤回商品；第二，向契约对方强加对其不利的条款或强加与合同标的物无关的条款；第三，以不平等条件向交易人强加歧视性条款；第四，维持垄断性高价或低价；第五，妨碍其他经济主体进出市场。

3.不正当竞争。竞争，即市场经济中的竞争，是指厂商或销售商为达到利润、销售及市场份额等方面特定的商业目的，运用价格、数量、服务或这些因素的总和及消费者看重的其他因素作为竞争手段，而独自争夺购买者惠顾的情势。对此，在俄罗斯的《反垄断法》第四条中指出，竞争是指经济实体之间的对抗；通过这种对抗，所有实体的自主行为相互限制了各实体在某一特定商品市场中单方面影响一般商品流通条件的能力。

不正当竞争是与正当竞争相对应的一个概念，各国十分强调它是一种违反社会公认商业道德的竞争行为。俄罗斯《反垄断法》第四条规定，不正当竞争是指经济实体在企业活动中为获取优势的任何行为，与现行法规、商务惯例、公平性、合理性和公正性要求相抵触，并且可能造成或已经造成对竞争对手的损害，或者已经损害了竞争对手的商誉。该法规定，以下5种行为均属于不公平竞争：散布损害其他企业及其商誉的虚假、不准确以及失真的信息；在商品性质、生产方式、产地以及质量方面误导消费者；在广告中对自己的商品与他人商品作不正当比较；未经允许使用他人商标或商号以及模仿他人商品的形状、包装及外观；未经允许获取、使用或泄露他人的科技、生产及商业信息，侵犯商业秘密。

4.控制企业合并。现代反垄断法从一开始就与控制企业合并直接相关，并成为反垄断法的支柱内容之一。控制企业合并的目的是防止形成市场集中，以避免进一步导致形成市场垄断或市场主导地位。俄罗斯关于企业合并的条款在《反垄断法》第五章中做出了规定。该法规定对联盟、协会、商会和跨地区、跨部门联合体的设立、合并和接管，对股份公司的设立、合并、接管和清算进行控制，规定这些行为应当获得联邦反垄断主管机关的同意。与此同时，还对企业合并的条件以及合并企业的申报、主管机关的调查处理程序等做出了规定。

5.行政性垄断。行政垄断是国家各级各类行政机关（国务院除外）或者依法享有某种行政管理权限的单位滥用行政权力，排斥、限制竞争，破坏市场公平竞争关系的一种违法行为。有学者认为，它是经济体制转轨国家的特色行为。经济转轨国家通过制定反垄断法来规制行政垄断的立法较多。与大多数法律制度不同，反垄断法中的政府部门行为特别值得关注。这是因为在向市场经济转轨的过程中，转轨国家的行政主体和政府部门在从对企业直接的、行政的干预转向法律框架内进行经济管制的同时，仍拥有一定的特权，他们仍会对经济进行干预，从而也会扭曲竞争，因而需要通过竞争法对其行为进行限制，以便为经济主体创造平等的竞争机会，有利于改进经济管制。

作为转轨国家代表的俄罗斯在其《反垄断法》第七至九条中对有关政府机关和管理机关的活动做出了规定。第七条禁止行政管理机关从事限制企业独立性或区别对待个别企业的行为，前提是该行为事实上构成限制竞争或者损害企业或公民的利益。这些行为主要是指：（1）没有法律依据地禁止企业生产某种产品；（2）阻止企业在联邦境内某些地区的经营活动，或者以一定的方式限制企业的商品销售权、获取权、购买权和交换权；（3）指示企业优惠或优先供应商品给特定的消费者。第八条为禁止行政管理机关之间缔结横向协议。第九条对行政管理机关的工作人员做出了限制性规定，主要包括：禁止参与自主的企业活动；禁止拥有企业；禁止在一个公司或合伙机构的全体会议上直接或通过代表行使赋予其所持有的股票、捐赠、股份或共享股份的表决权；禁止在一个经济实体的管理机构中占有一个职位。

近年来，随着私有化的深入进行，俄罗斯的行政性垄断问题已开始逐步得到解决。而且根据经合组织的建议，俄罗斯已于2000年开始着手制定《限制行政性垄断法案》。

6.域外适用。众所周知，竞争法最初表现为促进和保护一国竞争的国内法，是垄断条件下国家干预竞争活动的具体表现，是依靠国家强制力保障实施的国内法规则。但随着经济全球化及贸易自由化的发展，跨国垄断行为日益突出，在国际反垄断统一规则缺位的情况下，作为权宜之计，本国反垄断法的域外适用便成为了一种可行且合理的选择。所谓反垄断法的域外适用问题，一般是指当位于本国领土以外的外国企业在境外实施的行为，对本国相应市场内的竞争秩序造成了恶劣的影响和损害时，在多大程度和范围之内，可以对该外国企业的行为适用本国反垄断法的国家管辖权问题。在国际竞争日益激烈、全球经济不断融合的今天，完全无视或排斥竞争法的域外适用是不现实的。目前，竞争法在一定条件下具有域外适用效力已逐渐被世界上多数国家所认识并承认。

在世界范围内，美国首开反垄断法域外适用之先河，率先将其反托拉斯法适用于美国领域外的案件。此后，欧盟及其他国家也纷纷仿效美国，逐渐确立了本国反垄断法的域外效力制度。据有关资料，全世界约有50个国家在其反垄断法中做出了域外适用的规定。俄罗斯的反垄断法也对此做出了相应的规定。

在俄罗斯《反垄断法》第二条有关适用范围中规定，该法对俄罗斯联邦全境有效，适用于影响俄联邦各商品市场中竞争的各种商务关系。这些商务关系是指俄罗斯和外国的法人、联邦行政权力机构、俄联邦各部门的行政权力机构和各市政当局以及自然人参与的商务关系。当上述主体在俄联邦领土之外所从事的活动或所签定的协定，可能对俄联邦市场中的竞争产生限制或其他负面影响时，适用本法。

7.适用除外规定。反垄断法适用除外又称适用例外，是指基于特定目的，对违反反垄断法基本原则、基本制度的特定行业、特定企业或其特定行为，免于适用反垄断法的制度。从理论上讲，市场上一切交易主体的所有垄断和限制竞争行为都应受反垄断法规制，不过，从实证角度来看，适用除外是各国反垄断法所共有的一项制度或内容。[8]目前，世界上几乎所有国家的反垄断法中都有此项规定，俄罗斯《反垄断法》第二条第二款规定，在有关知识产权运用的协议不以抑制竞争为目的时，涉及知识产权的商务关系不适用本法；第三款规定，与证券市场和金融服务市场中的垄断活动和不公平竞争有关的商务关系，如不影响商品市场中的竞争，由俄联邦的其他法规调节；第四款规定，如果俄罗斯外贸部制定了与俄联邦反垄断法规中有关规定不同的规则，应以外贸部的规则为准。

三、俄罗斯反垄断法的执法机构及其职责

俄罗斯在制定竞争法的同时，成立了专门机构，负责竞争法的实施。俄罗斯联邦反垄断与促进新经济结构国家委员会是俄罗斯联邦成立的第一个竞争机构，它成立于1990年。1997年，该机构更名为国家反垄断委员会，次年又更名为反垄断与企业扶持部，2004年起改为俄联邦反垄断局。俄联邦反垄断局是俄罗斯反垄断的立法、执法和行政裁决机关，负责解决有关反垄断的行政管理争端，但不涉及经济纠纷。[9]

俄罗斯联邦反垄断局也是负责预防、限制和打击垄断及不正当竞争行为的联邦行政部门，主要依据《反垄断法》、《自然垄断法》、《金融市场竞争保护法》和《广告法》等法令开展监管工作。俄罗斯《反垄断法》规定，联邦反垄断局负责制定和实施有关培育商品市场和促进竞争，以及预防、限制、排除垄断活动和不公平竞争的国家政策。

俄罗斯《反垄断法》第三章规定，联邦反垄断局的职能为：第一，向俄联邦政府提供有关完善反垄断法规及其实施的建议，并对有关发挥市场功能和发展竞争的法律草案和其他正式法令提出评价意见；第二，在实施促进商品市场发展和竞争的措施方面向联邦行政权力机构、俄联邦各部门的行政权力机构和各市政当局提供建议；第三，制定并实施消除生产和贸易中垄断现象的措施；第四，在经济实体的创建、重组和停业过程中确保反垄断要求得到遵守；第五，当一个经济实体收购另一公司法定资本中的表决权股票（股份）可能使该实体在俄联邦市场中获得抑制竞争的支配地位时，对收购进行监督。

俄罗斯联邦反垄断局由中央局和75个遍布全俄罗斯的地方局组成。中央局主要负责调查具有重大经济影响或关系国家重大经济问题的案件，开展执法活动，并对地方局的工作给予指导。地方局主要负责本辖区内执法、工作分析、完善政策以及繁荣本地区的经济。俄罗斯联邦反垄断局在反垄断职能上是垂直的，中央局及其各分支机构按各自职责分别承担反垄断任务。

俄罗斯反垄断执法机构每年要处理1500—2000件反垄断案件。有关企业垄断和不正当竞争的案件既可以向中央局投诉，也可以向各地分支机构投诉解决，但涉案金额超过500万卢布和涉及到几个地区的垄断案件只能由中央局解决。有关统计资料表明，俄罗斯的反行政垄断工作是卓有成效的：1994年，反垄断机关共查处行政垄断案件881件，占当年全部反垄断案件的24%；1997年，大约有1400起行政垄断案件受到查处；1998年，共查处行政垄断案件达1737多件；1999年查处了1719件行政垄断案件。[8]

四、转轨国家竞争政策的国际协调与合作

反垄断法的域外适用经常会遭到与案件相关的其他国家的抵制，早在1967年，经济合作与发展组织便提出了《成员国间就影响国际贸易的限制性商业行为进行合作的推荐意见》，以推进其成员国在反垄断领域的协调与合作。随着经济全球化及贸易自由化的发展，全球经济不断融合，贸易壁垒被打破，市场的开放程度达到了前所未有的高度，实力雄厚的跨国公司的经营与并购活动席卷全球，这一切均要求世界各国建立起与各自国情相适应的竞争秩序。竞争问题已成为经济全球化进程中国际社会所面临的主要问题。经济全球化和经济一体化的不断加深，促使越来越多的国家调整竞争政策。