经济学视野下教师制度变革论文

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摘要：从新制度经济学的视角考察，我国教师管理制度设计存在着诸多问题，主要表现为：重教师“道德人”假设而轻教师“经济人”假设；重视教师管理的正式制度而忽视非正式制度；重视教师管理制度的约束功能而忽视激励功能；重视政府、学校对教师的管理而忽视家长的参与等。基于对以上问题的分析，本文指出教师管理变革的方向应包括：承认教师自利行为的正当性；充分利用教师管理的非正式制度；强化教师管理制度的激励功能；扩大家长参与教师管理的权力等。

关键词：新制度经济学；教师管理

教育管理与企业管理一样都必须面对一个共同问题，即如何调动组织成员的积极性，做到人尽其才，才尽其用，避免工作中的机会主义行为。那么如何才能实现对组织成员的有效管理？无论是旧制度经济学还是新制度经济学都对这个问题都做出了一致回答：必须有效地借助于制度。诸多研究表明，制度作为一种十分重要的社会资本，对经济、社会和学校的发展，具有传统管理要素所无法取代的功能。本文拟从新制度经济学的视角探讨当前我国教师管理存在的问题及其变革方向。

一、教师管理制度设计存在的问题

新制度经济学强调研究人、制度和经济活动三者间的相互关系。它在研究方法论、人性假定、理性假设等方面对新古典经济学进行了拓展和延伸，使制度经济学更贴近现实，从而更具解释力。从新制度经济学的理论与观点出发，我国教师管理制度主要存在以下问题。

1.重教师“道德人”假设，轻教师“经济人”假设从传统到现在，我们都过于强调将教师看成“道德人”，教师被视为“道德标杆”，被设计成形象完美、不会犯错的“善良人”，好像他们应该与名利无关、不计个人得失。现实表明，这一“道德人”假设是不切实际的。教师身处“教职场”，有自己物质和精神上的追求，“道德人”只是一种理想型的人性假设，为教师的行为设定很高要求，其结果是会使相关制度安排脱离教师现实生活世界，起不到应有的激励作用。

新制度经济学遵循“效用最大化”的“经济人”假设，指出人类行为的动机是双重的：一方面追求财富或利润最大化；另一方面又追求非财富最大化，并认为这种效用最大化的追求是有边界的，必须限定在体制或制度的范围内。制度是人类应对不确定性和增加个人效用的手段，制度应该明确人类权利与责任的边界，要使权利与责任基本平衡和相称。然而教师“道德人”假设更多地是对教师行为作出种种限定与约束，而缺乏激励，且激励亦存有偏颇，即更倾向于精神激励。这造成对教师的约束与激励不对称，使教师的权利与义务相脱节。对于国家来说，权利边界的不明确和权利与义务的不相称，会忽视教师的利益，进而会使他们选择逃离教师行业。对于学校来说，如果学校的规章制度不能明确教师的职、责、权、利，不能做到权责对称，教师就会选择“出工不出力”、“劳力不劳心”、“少做事，少出错，少挨批，少挨罚”。

根据新制度经济学的产权理论，教师是否执行一项制度或怎样执行制度，关键在于成本与收益的比率，即制度能给他们带来什么好处？他们会损失什么？按照这一思路，当教师感觉到自己仅有做事的责任，而未被赋予相应的权利时，改革的阻力是可想而知的。因而，教师管理过程中需要对制度本身进行反思和完善，调整并平衡教师的收益与所付出的成本。

2.重视教师管理的正式制度，忽视教师管理的非正式制度

诺斯认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”。[1]威廉姆斯在理解诺斯的制度定义时指出，制度是“与具体行为集有关的规范体系”，它是由“非正式的约束、正式规则和这两者的实施特征组成的”。青木昌彦认为，“制度是社会的博弈规则，或更严格地说是人类设计的制约人们相互行为的约束条件，……制度是定义和限制个人的决策集合。”[2]因此新制度经济学中的制度由非正式制度和正式制度组成。非正式制度包括道德约束、禁忌、习惯、文化传统，正式制度包括宪法、法令、产权等。在正式制度产生之前，非正式制度就一直存在，特别是国家诞生前，正是非正式制度使得社会能够有条不紊地运转。国家诞生后，开始主动制订法律及规则系统以规范人们之间的交往行为。

当然，正式制度的产生并没有使非正式制度随之消失，作为正式制度形成的基础和前提，非正式制度通过对正式制度的补充、拓展、修正、说明和支持，成为得到社会认可的行为规范和内心行为标准。[3]教师管理制度也包括正式制度和非正式制度，教师管理正式制度包括有关教师的国家法律、法规、规则与契约系统，教师管理非正式制度包括教育道德、教育习俗以及教育传统等。

正如诺斯所言，一个社会的变迁其实就是正式规则、非正式习俗、惯例和它们实施特征变迁的混合体，但我们惟一可以操纵和控制的就是正式规则。[4]因为正式制度容易为我们所察觉、控制，而非正式制度则由于其发挥作用的隐秘性以及非成文性与不可控性，容易被人们忽视。教师管理制度亦是如此，教师法律法规、教师职业道德规范、学校管理制度以及教师聘任合同等正式制度日益得到强化，而对教师行为起着潜在作用的教育道德、教育习俗、意识形态、文化传统等被却忽视。但是，正式制度对教师的约束与激励借助于国家权力，特别是行政权力，规范的对象是教师行为、教师的外在表现，而对教师的道德观念、行为动机、情感、思想则力不从心。正如张康之所说：“法律制度所提供的是一个形式化的规范，它可以规范人们的行为却不能规范人的道德观念”。[5]教师按照国家规定从事教育教学和管理工作，很容易达到“量”的要求，譬如一堂课必须上45分钟等。但对教师工作“质”的要求则很难像经济指标那样去量化。正式制度只是对教师行为最起码、最基本的要求，而优秀教师则离不开道德、价值观等非正式制度的引导与规范。

教育习俗、意识形态，尤其是道德，是制订正式制度的应然立足点与出发点。教师道德与教师法规在本质上是一致的。如果正式制度脱离非正式制度，它将很难得到教师的认同和执行。非正式制度不是对正式制度的替代，而是对正式制度的有效补充，非正式制度能够促进正式制度的改进，提高正式制度的绩效。正式制度因为信息搜寻不完全，制订得不可能彻底全面，会为机会主义行为留下某些空间，而非正式制度则会有助于制约人们的机会主义行为。[7]

3.重视教师管理制度的约束功能，忽视教师管理制度的激励功能

新制度经济学认为，制度之所以能够实现行为预期，是因为制度具有双重功能，即约束与激励。一方面，在一定信息基础上，制度可以预见人们的机会主义行为，并对这些行为进行有效的制止或遏制，如果违反制度，机会主义者就得面临物质和精神上的惩罚，承担违反制度的高昂成本；另一方面，制度对合理的行为又要予以肯定、尊重和倡导，要肯定人们的勤奋、创新、诚信，鼓励“按劳分配”、“多劳多得”。现有的教师管理建立在科层制基础之上。科层制实际上是一套上下级之间等级森严的控制系统，人与人之间的身份界限分明，上下级之间是一种命令与服从的关系。这种管理方式在某种意义上提高了管理效率。但是科层制之下机械式的办事程序不仅限制了个人的自由与创造性的发挥，使得个人仅仅停留在不犯错误与向规则负责的层面上，而且也很难适应外界环境的变化。

我国现行《教师法》对教师的义务、教师资格与任用、教师培养与培训、教师考核以及教师的相关法律责任都做出了比较严格的规定，刚刚修订通过的《中小学教师职业道德规范》对师德也提出了相应要求。可以说，我国对教师从法律和道德层面建立起了一整套约束系统，树立起了理想的教师职业形象。同时我国也开始关注到了教师物质上的需求以及权利与义务的对称，如《教师法》也规定了教师六个方面的权利。但是，教师的权利与待遇能否得到真正落实，人们不免存疑。因为按照《教师法》的规定，教师仅有一条途径保护自己的合法权益，即教师申诉。这样一条法律救济途径很难充分实现对教师复杂权利系统的保护。美国心理学家赫茨伯格发现，组织的制度、监督、工作条件、人际关系、薪金、地位、工作安定等因素与职工不满意高度相关。这些因素的改善可以预防或消除职工的不满，但不能直接起到激励作用，成就感、赏识、挑战性的工作、高度的工作责任感以及成长和发展的机会才是使职工感到满意的关键因素，这些因素的改善可以使职工获得满足感，产生强大而持久的激励作用。然而我国的教师管理在这方面却存在缺失。

4.重视政府、学校对教师的管理，忽视家长对教师管理的参与

一直以来，教育教学事务实际上存在一个长长的委托链条，公民（家长）将孩子的教育教学事务委托给政府，政府则将其委托给学校，学校将其委托给教师与学校管理工作者。新制度经济学认为，在存在委托关系的情况下，人也是一个具有独立利益的经济人，他的行为目标与委托人的目标不可能完全一致，为了自身利益的最大化必然会做出损害委托人利益的行为，而委托人为了避免这种情况的出现也会采取种种措施加以约束，但是由于信息不对称等因素，委托人与人之间不可能签定一个完全的契约，因而问题和成本问题是不可避免的。政府、学校、教师与学生的关系亦是如此。虽然他们的根本利益和目标只有一个，即要为学生服务，提高教育质量，但是现实中政府、学校、教师与学生在具体利益上仍然存有重大的差别，他们的目标会有不同程度的矛盾和冲突。目前我国对教师的监督分为内部监督与外部监督两种方式。内部监督主要是学校通过对教师设计任务和安排，并对任务完成程度进行检查和监督。外部监督主要是上级教育行政部门的监督和法律监督。外部监督由于“信息不对称”而疲软乏力，教师通常对上级“报喜不报忧”，使外部无法获得教师管理的真实情况。内部监督因为学校领导及其机构在监督教师的过程中，并不是直接受益者，他们本身缺乏监督的动力，同时学校领导为了自己的“仕途”，往往向上级汇报教师管理的功绩，对存在的问题则“蜻蜓点水”。

以新制度经济学的观点来看，传统公立学校科层管理体制之下教育质量不高的主要原因在于学校过多地依赖于政府，缺乏自主权，学校的发展情况与财政供给没有直接的联系，学校与学校之间缺少竞争，学校工作的好坏，教育质量的高低并不会影响到学校的生存与发展。学校为了争得更多的教育资源，通常只向政府负责，而忽视了他们服务的直接对象———家长和学生。如何使政府及公立学校履行公共责任，提供更好的公共服务和提高教育质量，以往通常的想法和做法是政府加大公共支出和进行技术调整。但是世界银行用大量的经验事实证明，仅仅做到这些是远远不够的，并指出更有效地提供服务的一个办法就是在服务提供者与受益人之间建立一种直接的联系。换言之，就是建立一种类似经济领域中的消费关系，即使消费者有更多的决策权，避免决策权集中在政府手中，使公共服务提供者之间进行竞争以赢取更多的客户，而客户则可以自由选择。因此必须改变过去我们对学校及教师的管理只依赖于政府，学生和家长对学校影响甚小的做法。

二、教师管理变革的方向

1.承认教师自利行为的正当性

承认教师“经济人”假设，意味着允许教师自利行为的存在，只要这种自利行为不损害别人的利益。自利并不等同于自私，“自利”是一个中性词，“自私”是一个贬义词，自私是意图使个体的利益最大化，是建立在损害他人利益基础之上的；而一个人有自利行为则是正常的、普遍的。正如茅于轼先生所说的，“‘先人后己’和‘毫不利己，专门利人’一类的要求包含着逻辑上的矛盾，不可能成为真正得以实施的处理人际关系的原则”。同时他也强调，先人后己的精神并不是不值得称赞，而是这种原则不能成为社会成员中利益关系的基础。[8]

作为“经济人”，教师也会追求效用最大化，但并不同于企业或商人的利润最大化。教师的权益不仅包括教师政治权利，也包括物质收益和货币收入，还包括对健康、声望、快乐以及其他非物质商品的追求。有时为了健康、声望、成就感等非物质利益，教师甚至可能摒弃可得到的最大物质收益。教师的合法权益必须基于制度范围内，或者说制度必须对教师的权益边界予以明确的规定。具体地说，教师合法权益至少包括两个大的方面：一是教师权益应该符合法律的规定，即合法律性；二是教师权益应该具有合理性。一般来说，合法律性的教师权益应建立在合理性的基础之上，合理性是合法律性的前提，但合法律性的教师权益并不一定具有合理性。教师追求自己的效用最大化，一定要在制度的边界之内，要么能够得到法律的承认，要么为道德所确认和认可。

然而，对教师的合法权益予以明确界定却是一件很不容易的事情。这是由学校的特点、教师工作的性质及特征所决定的。不像企业，学校的目标通常是比较模糊的，譬如“不断提高教育质量”、“促进学生全面发展”，这些目标不能完全被量化，由此教师的工作目标也不能够很明确。研究表明，对于学校这类公共组织而言，采用“理想”取代“目标”的方法，也许比较奏效。即学校必须具有共同的愿景，“理想为向往的组织未来状态提供了一个蓝图，为行动提供了实实在在的指示”。此外让教师参与学校的战略管理变革可以起到激励和较高的期望效应。正如一位学者所说的，“通过让专业人士参与战略管理过程，可以激发他们的热情。公共组织的雇员希望被委以重任和在组织中占有举足轻重的地位，让他们参与战略管理过程则迎合了他们的这一心理”。[9]

2.充分利用教师管理的非正式制度

西方有句谚语：把凯撒的东西还给凯撒，把上帝的东西还给上帝。其意是，世俗和精神两个领域的事务应当分别交由政府和教会管辖。借用这一名言，我们不妨对正式制度与非正式制度作这样一种大致的定位：把正式制度的领域还给正式制度，把非正式制度的领域还给非正式制度。教师管理也应如此。企图用正式制度来解决教师管理中的所有问题，是一种“致命的自负”，几乎是不可能的。由于人的“有限理性”，正式制度不可能包罗和解决教师管理中的所有问题。教师管理的正式制度具有一定的稳定性，不可能完全预料教师教育教学生活中所发生的事情，教育教学生活实践是在不断发展变化的。此外正式制度即使能够做到解决教师管理的一部分问题，但它并非零成本，其机械化、程式化的办事方式不可避免地会给教师教育教学生活带来繁文缛节和庞大的运作成本。

非正式制度包括习俗、规范、惯例等。“一旦人们长期按某种习俗行事，他们就会惯性地或无意识地认为应该保持着这种现象性行为的一致性。这样，一种习俗也就会逐渐地或潜移默化地向人们的心理层面推进，从而转化为一种社会规范”。惯例是一种“定型”了的习俗，成为一种“显俗”，“这种作为显俗的惯例一旦形成，它就对人们的社会行为比一般习俗有更强的规约性，从而对人们的社会活动（博弈）有一种近乎程式化的约束”。[10]非正式制度较之正式制度，对人们的行为无时无刻不在起着潜移默化的影响和规约。正如诺斯所指出的，“在现代西方世界中，我们认为生活和经济是由正式的法律和产权所调控的，即使在最发达的经济中，正式规则也只是构成决定着人们选择的种种约束的总体中的一小部分（尽管是重要的一部分）。如果我们稍加思索，就会发现，非正式约束是无处不在的”。[11]非正式制度由于是自发形成的，不需要借助强制力实施，人们“心照不宣”或“意会”地保持着相互交往的一致性，它可以大大节约和降低人们的交易成本。运用正式制度对教师管理，包括两个大的方面：一是正式制度的适用，它依赖国家暴力机构或者行政机构来完成，专门针对那些极少数违反制度的教师。二是正式制度的遵守，大多数教师会选择遵守正式制度，原因恐怕不仅仅是违反制度要受到惩罚，而主要是有教育习俗与教育道德在起着强有力的支撑作用。正如纽顿所说的，作为社会规范的“信任是供给和需求的必要纽带；它将消费者和生产者相互连接起来，它加快交易速度，它将理性的傻子变成有效率的合作者，它还避免解决任何事情都动用花钱费时且须在法律上无懈可击的合约的需要。”[12]学校教师管理同样也是如此，学校给教师分派任务，教师忠实地完成任务，并不是因为教师害怕惩罚，或者说，学校要对教师进行惩罚，而是主要基于双方的一种信任。没有信任，即使有教师管理的正式制度，学校与教师之间的合作恐怕也是困难重重的。公务员之家

3.强化教师管理制度的激励功能

如前所述，教师的权益边界是模糊不清、难以界定的。根据产权理论，“一种商品或服务的价值存在着多种属性，如果某些属性在使用者的使用中不存在排他性，就表明这些属性的所有权即产权在‘公共领域’中。而‘公共领域’中的产权往往无法计量到个人，相应的激励与约束就没有针对性。如果能够测定并分离出这些属性，且计量成本不高，我们就能够使置于‘公共领域’的产权成为排他性的产权。”[13]由于本身的特殊性，教师的教育教学服务无法按照“产权理论”确定教师服务的价值，特别是经济价值。教师给学生提供的教育教学服务不像企业或公司员工那样可以比较精确的计量，学生的教育收益也具有“外溢性”，不是教育教学服务的惟一受益者，社会和国家是最主要的受益者。因此，服务提供方和接受方双方的产权不清晰，就限制了双方可以像市场那样直接交易。但是鉴于教育对个人和国家的重大价值，是一种重要的公共利益，国家作为组织者向每个公民收取税收，然后由国家给学校提供一定的运转经费，给教师和管理人员提供工资、奖金，国家委托学校和教师给学生提供教育服务。然而公民到底需要交多少税，国家到底该给教师提供什么样的待遇，实际上都是模糊的，教师工资和公民的缴税都是国家一个大致的“定价”。产权的模糊会导致激励没有针对性和监督成本的增加。

我国对教师的激励机制经历了从单纯注重精神激励到以物质激励为基础，精神激励与物质激励并重的过程。这是教师激励的大方向。问题的关键是精神激励和物质激励到底在教师激励中各自起着多大的作用？精神激励和物质激励的内容是十分丰富的，国家应该将激励的重点放在哪些方面？这些问题，在不同历史时期和不同国家、地区，恐怕永远不会有一致的答案。国外研究表明，影响教师激励的因素至少包括教师的内在动机、教师的社会声望、教师工作的稳定性、教师工作满足感以及教师对委托人或者管理者的责任感等。其中，教师工资对教师职业的吸引力和教师队伍的稳定性具有重要影响，已经被国内外众多研究所证明。科比、贝仁德和纳弗特尔对1987-1995年德克萨斯州的教师进行研究，发现工资每增长1000美元全体教师流失率降低2.9%，西班牙裔教师和黑人教师的流失率则降低5-6%。因此国家应建立教师基本工资保障制度和增长制度。有的学校通过实行绩效工资制度，直接将教师绩效与工资挂钩。但这种激励措施并不能取得好的效果，因为将“激励与考试分数完全挂钩，可能导致教师不再致力于培养学生的好奇心和创造性思维，而仅仅教给他们考试需要测试的内容和所需的技巧”。[14]一些校长通常认为教师会非常注重物质利益的追求，但研究发现，教师对物质利益的追求并不像校长所理解的那么高，学校在教师管理中不断地加强对教师的物质激励，但教师却深感“自我实现”这一最为重要的需要得不到满足。[15]此外，国家还应该建立教师培养培训制度、教师带薪休假培训制度、教师绩效评估制度、教师晋级激励制度、教师创新奖励制度、教师参与国家和学校有关教育决策的制度等，通过这一些系列制度满足和实现教师的多元需求。

4.扩大家长参与教师管理的权力

教育供求涉及四方面参与者，即家长（学生）、政治家和政策制订者、学校、教师。传统公立学校与教育消费者之间的关系是通过国家这个中介环节来建立的，是一种长线责任关系。即教育消费者将自己的消费需求通过一定政治机制（政党和选举）和非正式机制（如某些拥有共同教育利益的个人组成团体或组织来向政府决策机构表达自己的愿望）来进行表达，而政治家和政策制订者根据教育消费者的表达与学校签订契约，这种契约就是我们通常所说的教育政策和法律。教育服务提供者不管是公立学校还是民办学校都需要向教师和学校管理者分配任务并明确其责任范围，同时向他们提供必要的行动资源。

在新公共管理、新保守主义等思潮的影响下，当前世界上许多国家都将市场机制适度引入教育管理之中。新公共管理遵循“用户第一主义”、“顾客就是上帝”的基本理念，要求公共服务的提供者和生产者要能尽快回应公民的需求。这样，教育的提供和生产实际上要求在原有的长线责任机制之外建立一种新的短线责任机制。这种短线责任机制就要求政府将部分决策权力直接交给作为教育消费者的家长，建立家长与学校的直接联系，克服长线责任机制中的一些弊端，如无法在契约中对学校的所有行为都做出具体规定，也无法对教育消费者的所有具体教育需求做出快速和成功的回应。家长在短线责任机制中可以向学校表明自己的教育需求并对教育服务的提供进行有效监督。

在这种情形下，家长兼有公民和顾客的双重身份，通过两条渠道来反映自己对教育的要求，作为公民可以通过政治机制表达，作为顾客则可以直接向学校反映。教育“准市场”制度环境的建立赋予了公民“以脚投票”的权利，赋予家长“消费者”的角色。由于家长可以在公立学校和民办学校之间、民办学校与民办学校之间进行选择，如果家长对所选择的学校提供的教育质量和教育服务不满意，他可以要求改善或选择退出，这会直接对学校的生存和发展造成直接影响，由此使学校采取适当的措施来改善质量和服务。国外扩大家长参与学校管理权限的一些做法或许值得我们借鉴，其通常的做法是：第一，成立各级家长教师联会或者家长教师学生联会。家长教师联会由家长和教师自愿组织而成，通过这一组织家长可以知道学校的最新情况，也可以向学校领导和教师反映家长关心的事情。第二，建立学校管理委员会。尽管其名称在各国有所不同，但其人员组成和职责大致相同，往往由校长、工会代表、教师代表、学生、职工和家长代表等共同组成，拥有分配预算、教学改革、决定校长、副校长以及职工解雇等重要权力，要确保学校对家长和社区负责。

本文受广东省高等学校“千百十工程”和“广东教育学院教授、博士科研专项经费”资助，系全国教育科学“十一五”规划课题“基于教师多元角色的中小学教师继续学习需求和有效培训模式研究”（DKA070136）的成果之一。

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[14]转引自刘钧燕.国外教师质量和教师激励的研究综述[J].外国教育研究,2007,（10）.

[15]周彬,吴志宏,谢旭红.教师需要与教师激励的现状及相关研究[J].教育理论与实践,2000,（9）.