行政事业单位国有资产管理论文

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【论文关键词】行政性国有资产体制改革集中管理市场化经营

【论文摘要】行政事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分，是政府履行行政职能的物质基础，在我国公共服务体系中发挥着重要作用。然而，目前我国行政事业单位国有资产管理中仍存在诸多不合理的症结，因此进一步推进适应社会主义市场经济体制基本要求的行政事业单位国有资产管理改革势在必行。

行政事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分，是政府履行行政职能的物质基础，在我国公共服务体系中发挥着重要作用，直接或间接地影响到社会公众的切身利益。经过多年的建设与积累，我国行政事业单位国有资产已达到相当大的规模，呈现出不断增长的趋势。根据《2005年中国会计年鉴》资料，截至2005年底，全国国有资产总量为13.01万亿元，其中行政事业单位国有资产达到4.37万亿元，占全国国有资产的33.6%。2006年5月《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》的公布实施，把我国行政事业单位国有资产管理工作推进到一个崭新的阶段，并在实践中取得了一定的成效，但远不能适应社会主义市场经济体制的基本要求。目前我国行政事业单位国有资产管理中仍存在资产配置不合理，使用效率不高，资产流失严重等诸多症结，因此进一步推进适应社会主义市场经济体制基本要求的行政事业单位国有资产管理改革势在必行。

一、改革现行行政事业单位国有资产管理体制的必要性

1、进一步转变政府职能的要求

随着社会主义市场经济体制目标的确立，传统管理体制所暴露出的问题日益突现出来，严重阻碍了市场经济的发展，改革现有行政管理体制，转变政府职能已是大势所趋。在市场经济体制下，政府的职能表现为行政，其行使“政”的职能要面向社会。即维护市场秩序，为投资经营者提供良好的市场环境，促进社会经济的平稳发展，是政府的首要任务。有鉴于此，将政府原有高度重合的两种职能分离开来，把目前分散在许多政府机构中的国有资产管理职能“集中”起来，“移交”给国有资产专职管理机构，使其能够独立地，完整地行使国有资产管理职能，其它部门则把职能完全转移到一般社会经济管理方面，是建立社会主义市场的经济必然要求。这表明，在市场经济条件下政府应把其社会管理职能放在首位，政府部门的经济调控已经间接化，且已逐步从竞争性领域退出来，客观上要求政府及其部门不能再直接经营企业或直接从事经济活动，也不能直接干预企业，原来由政府部门经营管理的国有资产应交由国有资产管理机构授权的国有资产经营公司管理运营。

2、深化国有资产管理改革的要求

国有资产按性质分，可分为经营性国有资产和非经营性国有资产。经营性资产是指由企事业单位占用，投入到生产经营活动过程中或按企业要求经营使用的国有资产；非经营性国有资产指行政事业单位占用，不投入到生产经营活动过程中的国有资产。二十多年来，理论界和各级管理部门已对国有资产管理体系，作了很多探索，涌现出以深圳、上海和武汉为代表三种改革模式，并逐步建立了“国有资产管理机构—国有资产经营公司—企业”三层次的国有资产管理和运营体系。但与建立社会主义市场经济的要求还存在差距，对国有资产管理体制改革的任务还没有完成，需要进一步的深入思考和探索。为此，同志在十六大报告中提出，要“继续调整国有经济布局和结构，改革国有资产管理体制……中央政府和省（市）两级政府设立国有资产管理机构。”为进一步深化国有资产管理体制改革指明了方向。这意味着中国国有资产管理体制正在酝酿重大变革。

二、行政事业性国有资产管理现状及存在问题

长期以来，行政事业单位的国有资产沿袭“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制”，使得依靠财政资金积累下来的行政事业性国有资产分散在各个部门，由于分散管理和监管乏力，使作为所有者的国家产权虚置、管理失控，造成国有资产配置失衡，浪费惊人，流失严重，使用效率低下，此外，体制不顺是行政事业单位国有资产管理弱化的一个根本问题。

目前，行政事业单位国有资产管理制度存在的问题主要为:

(1)存在账外资产，账实不符，管理失控。目前，为数不少的行政事业单位都有部分账外资产，而且长期不进行资产清点。特别是近年来因办公住房条件的改善和信息化发展的需要，各单位购置资产的资金来源渠道很多，管理分散，单位未能将其登记在册，形成大量的账外资产。对于资产的处置和报废也不及时，造成国有资产的大量流失，但是这些资产仍然在账面上存在，势必造成了会计信息失真，会计核算不准确，账实不符。

(2)单位管理意识淡薄，随意买卖现象严重。目前行政事业单位在资产处置方面，尚无一套较为完整的审批监督制度。有些领导随心所欲，随意变卖、低价处置资产；单位领导更换频繁，国有资产流失也相应频繁。

(3)缺乏责任和监督机制，资产闲置和浪费严重。大多数行政事业单位对资产的管理制度不健全，普遍存在“重钱轻物”“重物轻管”现象。在资产购置上存在随意性、盲目性，不计成本不计效益,追求“高精尖”、“功能全”，重复购置和不适当购置现象普遍存在。

(4)资产管理分散，相应的法律、法规及政策措施滞后。目前国有资产的监管部门有国有资产管理部门、财务部门、房地产管理部门、纪检审计部门等。这些部门的职责划分不规范，资产的购建掌握在各单位手中，造成资产的实际占用权、处置权等全部落在各个占用单位,要进行跨部门、跨单位配置几乎不可能。而现有的国有资产行政管理手段未能与市场调节机制之间有机结合。另外，我国对于市场经济条件下行政事业性单位出现的变化和改革也缺乏深层次的研究，我国颁布的《行政事业性国有资产管理办法》主要是针对存量资产，对于资产的形成这一关键步骤未做任何规定。

三、行政事业性国有资产新型管理模式

为实现国有资产管理体制从计划经济向市场经济的转变，建立起符合社会主义市场经济体制要求的行政事业性国有资产授权经营管理新体系，使行政事业性国有资产管理走上规范化、专业化、市场化的轨道，确保国有资产的保值增值，提高资产的使用效益。该模式的核心是，组建一个由国资委授权，代表地方政府行使所有者权力的国有资产经营公司，通过改革产权，构造新的国有资产运营主体，将原来分散的非经营性资产变成经营性资产，进而对资产实行集中管理、统一配置，并通过资产运营，变成资本，进行资本运作。

从性质看，该资产经营公司是具有独立法人资格的投资主体、经营主体和责任主体，是进行国有资产产权运营的国有独资公司，是特殊企业法人。一方面，要把国有资产的保值增值放在首位，以地方政府的意图为导向，为城市建设和经济建设服务；另一方面，同其它的企业一样，面临着市场风险，以利润的最大化为经营目标。从职责看，该资产经营公司代表地方政府持有授权范围内党和国家机关、人民团体、事业单位的国前有资产产权（股权），市政设施附属资产产权。对授权范围内国有资产行使重大问题决策权和投资收益等出资人的权力，并以出资额为限承担有限责任；依法决定授权范围内国有资产的重组，包括转让、租赁、拍卖、兼并、联合、开发经营等活动，优化资本结构和资本配置，盘活国有资产，承担国有资产的保值增值责任；对授权经营的国有资产进行清产核资、产权登记、资产统计、财务报表编报等基础工作；通过授权经营的国有资产对外开展融资抵押担保，筹集建设资金，加快城市基础设施的建设。

从实际运营看，该资产经营公司在接收了由原各单位掌控的国有房屋、土地等固定资产及经营铺面、宾馆等各种经营实体基础上，对上述国有资产进行整合、管理和经营。对属于非经营的公益性资产的运作思路是将其转变为经营性资产，并实行商品化、市场化供应。比如，办公场所的分配使用上，可根据国家有关规定，在保障办公需要的条件下，由资产经营公司进行合理配置，各使用单位向其租用，租金由财政从各单位经费中统一扣除，相应地对闲置出来的办公用房和土地资源进行变现或租赁创收。对属于经营性资产的各类经营实体进行集中管理和分类处置。本着公开透明的原则，通过挂牌竞价方式，将适合拍卖的卖出，适合租赁的出租，从而盘活原来的存量资产。除此之外，资产经营公司更深层次的作用还在于为政府搭建一个融资平台。

该资产经营公司必须完善国有资产统计报告制度，建立健全行政事业单位定期向财政部门报送资产统计报告的制度。资产统计报告是反映行政事业单位一定时期国有资产使用状况和增减变动情况的文件。完整的资产统计报告应包括报表和编报说明二个部分：报表主要是反映资产的价值、数量、使用情况等方面的信息，说明部分主要是对报表反映的信息作简要的说明。资产统计报表的设计思路，应当是在符合资产管理需要的基础上，充分考虑资产统计数据与部门预算、决算、财务报表的衔接，使资产管理与预算管理、财务管理能有机结合。因此，建议设计的资产统计报表应包括资产负债表、人员及机构情况表、固定资产汇总表、固定资产变动情况表、重要资产明细表、国有资产收入及分配情况表等。行政事业单位应定期真实、准确地编制资产统计报告，及时报送财政部门。财政部门应对行政事业单位的资产统计报告进行汇总、审核，全面掌握行政事业单位的资产情况和资产管理上各个环节的具体情况，从而进一步加强对行政事业单位国有资产的管理。

特别需要指出的是，该国有资产经营公司不能照搬过去的国有独资企业管理模式，必须按照现代企业制度要求构建完善的法人治理结构、监督机制和激励机制，在公司制度方面，可借鉴国外双重委员会做法，即由董事会和监事会共同管理公司。具体来讲，由国家授权的国有产权代表进入公司董事会，董事会作为股东的受托责任者，除代行股东的部分职责外，更主要的是承担重大经营事项决策和监控责任，并选择经理人，以此获得较为独立的对公司实际经营管理的权力。同时，建立外派监事会制度，监事会成员由国有资产管理机构直接委派，其主要职责是实现其代表出资者及利益相关者对包括董事会的决策程序、经理层的执行过程、企业的财务状况等实施监督。从而实现由董事会、监事会、经理人这种相互独立、权责分明、互相制衡的公司治理结构。与此同时，需要制定一套科学有效的绩效指标考核体系，对企业的经营成果和经营者业绩进行客观、公平和公正地评价。为了充分发挥个人创造力和潜能，应为经营者设计一套能将其收入报酬同经营绩效相联系的利益激励机制。

此项改革是对我国行政事业单位国有资产管理制度的重大变革，是对传统国有资产管理理论的挑战和突破，具有划时代的意义。它不仅使政府职能的转变落到了实处，实现了政企分开，而且从根本上铲除了滋生腐败的土壤，避免了国有资产的浪费和流失，最大限度地保证了国有资产的保值增值。

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