农村宅基地制度论文

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[论文关键词]宅基地物权流转模式公平效率

[论文摘要]随着我国在社会主义市场经济的轨道上越走越远，农村中逐渐出现诸多严峻的现实问题，其中一个突出的热点即是宅基地使用权制度。农村宅基地使用权利用的现实情况表面复杂性背后隐藏着共同的深层次原因，即我国农村土地制度与市场经济体制的差离及公平与效率的失衡协调。

我国农村土地制度一直以来是社会及学界讨论的重点，尤其是宅基地制度更是由于其涉及的利益攸关农民基本居住保障而受到特别的重视。随着社会主义市场经济的深入发展，农村宅基地制度所引起的各种社会纷扰和理论困境愈多，各界对此的争论愈大。本来寄希望于近期出台的物权法，可以在此方面予以明确和发挥解纷的作用，但由于各种主客观条件的限制，物权法在宅基地使用权制度上沿用了以前以土地管理法为代表的法律法规的规定。新的立法的简单、粗陋使得农村宅基地及其使用权制度的改革仍然处于停滞的状态。同时相继出现的各种新的纠纷和关涉的法律灰色地带的困境又悬而未决，迫使人们不得不继续思考农村宅基地制度的改革方向。本文从当前严峻的现实出发，浅析我国宅基地使用权制度的隐含矛盾，探讨其应当发挥的社会作用，分析思考问题的症结所在，以求解决方案。

一、我国宅基地使用权制度的现状和问题

（一）宅基地制度的立法现状

当前关于我国宅基地问题的法规政策主要有宪法、物权法、土地管理法的规定和国务院及相关部委、下达的若干规定和意见。它们共同对我国农村宅基地及使用权做出了一定程度的规范和指导。总结起来主要是这样几个问题。

从其性质上讲，宅基地使用权是一种用益物权。我国农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。确立了宅基地所有权在于农民集体。享有宅基地使用权的农民可以依法在集体土地上建造供己居住的住房，并享有所有权，因此其只能是用益物权。

宅基地使用权的取得和使用主体只能是该集体组织的成员，禁止城镇居民直接买卖宅基地。这项规定是为了保障农民能够获得最基本的生活居住条件，同时防止炒卖农村宅基地的不法行为危害到农民基本利益。宅基地使用权的取得原则是“一户一宅”，获得方式必须经过行政审批程序且无需缴纳宅基地使用权的出让费用。但其二次流转受到限制，宅基地使用权不得单独转让，单独抵押、继承，也不得单独出租。

宅基地使用权只能用于建造农村村民的个人住宅，而且应当尽量使用村内的空闲地。不得不占用耕地的必须经过审批。使用权的行使要符合划定的宅基地范围，照顾相邻人的合法权益。宅基地使用权如果没有法律规定的特殊原因不能被任意收回。

以物权法、土地管理法为代表的法规政策对宅基地使用权的规定旗帜鲜明地以保障农民的基本居住需要为目标，所规定的取得无偿的福利性、流转范围和方式的限制性无不体现对农民基本利益和农村稳定秩序的保障和维护。从设定之初我国社会和农村生产生活的基本情况来看，立法的出发点和立足点是正确并且适当的。

（二）宅基地使用权的实践问题

1.宅基地使用权的取得和直接利用

《土地管理法》等规定宅基地使用权的创设实行严格的行政审批制，即由申请人提出申请，集体土地所有权人同意后，经乡镇政府审核，最终由县级人民政府土地管理部门批准。这种严格的审批制将权力集中在政府手中，其目的在于加强政府对于土地资源保护和利用的监督管理。但实践中宅基地的具体分配中出现的问题呈现两个分化极端。一种情况是宅基地使用权基本上由村干部把领大权。在宅基地的审批过程中，乡镇干部及村干部以权谋私、越权划拨的现象严重。乡镇干部及村干部滥用职权、以权谋私，乱占地建房、多占地建房，不仅干扰了国家对宅基地的正常管理，而且严重损害了农民的利益。另一种极端情况是作为责任主体的村集体没有对农村宅基地尽足够的监督义务。怕得罪人、碍于人情、多一事不如少一事的想法充斥责任者头脑，致使宅基地被集体组织成员自作主张乱占多占严重。农村宅基地的利用大部分处于低效利用的状态，与农村宅基地所有者的管理能力低下不无关系。特殊的个别地区人口迁移流动较快，农村中房屋闲置、宅基地申请量下降或闲置荒废，造成土地利用率低下，不利于农村经济生活的开展。

当前在某些大中城市的郊区愈演愈烈的小产权房问题更是与当地的集体土地管理者如村委会、乡镇政府脱不了干系。很多情况下这些不符合法律规定，无法取得正规房产部门发放的产权证的房子由村集体或乡镇集体的领导班子直接筹划修建，目的是为当地牟取经济效益。城市及外来人口大量购买用于居住或办公，但由于法律政策的空白使得该种房屋的产权结构处于模糊不清的状态。

宅基地的管理缺乏规划基础。农村建房无序，规划不到位，村容村貌差，由于整体利用和建设规划的严重滞后，农村村民住房建设出现混乱的状态难以避免。村庄向外、尤其是向交通便利的地方急剧扩展。一是呈线型扩张，即农民建新房沿公路延伸；二是呈块状扩张，新建住宅不断向村庄外扩展，村庄周围新房林立，村庄内部破破烂烂，形成典型的“空心村”。[1]

与此相应的，实践中对于如何处理使用权人建造与住房的居住生活有关的其他建筑物和设施方面也还有些疑问。如农村村民大多在自家住房周围从事种植树木、蓄养少量家禽等家庭经营活动。那么是否允许宅基地使用权人在必要的范围少量超占土地，这个必要的范围如何控制都成为操作的难点。

值得一提的是目前苏南、广东珠三角等地区的由市县级政府直接牵头力推“农宅公寓化”。“农宅公寓化”全面引入了城市地产的积极因素，开启以福利性手段革新农村人居现状，以集约建房、公寓化聚居、旧村整治等为重要内涵。但农宅公寓化同样引起极大的争论和一些现实的问题。如出现的强迫农民拆迁、住进公寓后的农民就业、土地新的浪费等等问题。要想推动顺利发展，农村地产需要迈过的“坎”还有很多。①

2.宅基地隐形流转和产权纠纷

以北京为代表的一些大中型城市，由于外来务工人员较多和日益上涨的超出普通购买者承受底线的商品房价格，导致这些城市的近郊区附近出现了大量的农宅流转，其基本形式是租赁和买卖两种。近郊农村以租赁为主，租房者主要是外地务工的农民工或经商者。购买农宅的则有知识分子和白领阶层(包括公务员)，买房或是用于成家或是当作第二居所休闲度假之用，也有的用于工作场所办公；农宅的购买者中还有不少是外省市人，他们为了在北京长住，但又无法承受高价的商品房，只好购买相对便宜得多的农宅。从法律和各项规章制度来看，国家早已明确了城镇居民不得购买宅基地，宅基地也不能出租。但由于农民对于宅基地上其所建造的住房享有所有权，可以自由地买卖出租，又因为我国实行“地随房走、房随地走”即房地一体的原则，农村私宅买卖必然牵涉到宅基地使用权问题，导致购买者对自己购买房屋后享有的物权权利处于十分尴尬的地位。他们缴纳了买房款，却不能如同城市中的房产所有者一样享有该房产所处土地的使用权。由此引起的纠纷也使得购房者的权益陷入了难以充分保障的境地。房屋抵押情况大致也是如此。

正如上文现象所体现的，具有典型物权性质的房屋所有权和物权性质模糊不清的宅基地使用权之间法律规则的矛盾冲突在实践生活中已经发生了明显的冲突。主要体现为以下两类：（1）买卖合同签订后房屋已交付但未办理宅基地使用权变更登记。买受人起诉要求出卖人履行变更登记义务。或者出卖人起诉，要求以未办理宅基地使用权变更登记为由收回房屋。（2）在房屋拆迁搞房地产开发或工业小区建设，农村房屋所有人可以得到一笔远高于房屋出售价的拆迁补偿款时，原所有权人诉至法院要求确认房屋买卖合同无效从而收回房屋。由于法律法规的不健全，对农村私房买卖合同的效力形成了认识差异导致实践中的审判标准和结果不同[2]。另一方面，长期无法明确宅基地使用权的物权性质，进一步又影响了农村房屋登记工作，未登记房屋的权利状态不免就陷于不清不楚之中了。这更加影响了农村房屋买卖纠纷的解决。

3.宅基地取得法定方式单一性和实得方式多样性的背离土地管理法、物权法规定农村宅基地的取得必须按照“一户一宅”原则，经过行政审批程序无偿获得。但该条文明显没有考虑到实际生活中有一些其他的方式可以使他人从原宅基地使用权享有人手中附带地获得宅基地使用权，并且这些方式实际引发了一些法律上的难题。

最普遍的情况是，宅基地上的房屋被继承（或受遗赠）附随取得的宅基地。根据法律的规定，无论是城镇还是农村，公民对宅基地只享有使用权，没有所有权。即宅基地不属于公民的个人财产，不能转让和买卖，也不发生继承。但是在宅基地上建造的房屋属于公民享有完整所有权的合法财产，当然属于《继承法》第3条规定的遗产的范围，房屋是可以发生继承的。而正如上文所述房地不可分离。凡是房屋所有权合法转移，宅基地使用权也随之转移。而这又与宅基地取得的身份性发生了冲突。有的学者认为继承人继承房屋的所有权之后，宅基地使用权人仍然由其继续使用，当所继承房屋灭失时，宅基地所有权享有者集体组织有权收回使用权。有的学者提出，结合继承人的身份要素，属于集体组织成员的继承人享有继承份额内被继承房屋的所有权，而不属于集体组织成员的继承人则只能享有房屋的使用权。如果同时出现这两种继承人，他们对被继承的房屋不能成立共有关系。如果只是存在后一种继承人，那么宅基地是否调整由集体组织自行处理，待发生拆迁时，各继承人可对拆迁款进行分割。同样的规则适用于受遗赠的情况。

比较这两种观点。可以看到其首要区别在于是否区分继承人的身份。从宅基地使用权取得的身份性来看似乎首先区分继承者身份更加顺理成章。但区分身份的目的在第二种观点看来是为了确定继承人获得所有权还是使用权。那么区分身份的缺陷就是很明显的了。农民对宅基地上自己建造的房屋毫无疑问享有所有权，继承人对房屋的继承人根据继承法的规定当然继承房屋的所有权。而区分继承人的身份剥夺了继承人本应该享有的所有权，降格为使用权是没有依据的。只是由于国家城乡土地制度不同，为了平衡继承权与集体经济组织之间利益，不属于集体组织成员的继承人应该享有的合法利益就被剥夺，继承人的法定权益和实质公平在国家的管理制度面前被无情地牺牲，实在有违法理精神。个人不赞同第二种观点的处理方法。

相较而言，第一种解决方案虽然有可能导致要么某位集体成员取得多处宅基地要么城镇居民获得宅基地，但将房屋灭失与宅基地使用权的存在联系起来，既不违背继承规则，又为集体组织行使权利留下了空间和机会，折中的效果更好。二、宅基地使用权问题的解决方案和理论探索

（一）“房地一体”的例外调整

虽然我国理论界和实务界早已经确立了“房地一体”的房屋和土地使用权流转原则。但在现实中面对农村宅基地制度的特殊性时遇到了困难。综合各种情况的考虑，具体在房屋转让和抵押上，笔者提出这样一种解决方案。

很明显的，物权法第146条和第147条是有关建设用地使用权的规定而非宅基地使用权，所以这里所反映出来的“房随地走”和“地随房走”的原则不一定要适用于宅基地使用权的流转。即使是由房地不可分离的自然属性推导出的房地一体的规则也不是不可动摇的金科玉律，也就是说我们完全可以另辟蹊径。如房屋买卖合同签订后，房屋所有权自然由购房者所有。同时，由于根据法律规定买受人显然不能取得宅基地使用权。那么宅基地使用权可以依然保留在出卖人农民手中，但是出卖人不能行使该使用权，同时也不能再申请一块宅基地。即法律直接给出卖的农村私房的宅基地使用权设定限制。并且法律承认房屋买卖合同是有效的，出卖人不能以未办理宅基地使用权变更要求收回房屋。必须注意的是当非因公共拆迁原因导致宅基地上的房屋被拆除时，则宅基地使用权也同时消灭收归集体组织。原出卖人原则上不可以再申请宅基地。但考虑到确实有需要的，可以予以批准，但如果再次买卖该宅基地上的房屋，法律强制性规定买卖合同无效。这样买卖双方对自身的买卖行为都负上了对等的义务，同时也照顾了双方的利益。即“买者不能拆，卖者不能用”。宅基地的使用权依据法律的直接规定，当事人不得、不需也不可能对宅基地的使用权问题自我约定。

该方案不可回避的一个问题是，出卖人通过买受人出资应买受人的要求翻建房屋，再卖给出资者使用以方便买受人入住要求，规避了房屋转让后，买受人因不满意而翻建房屋有可能被收回宅基地使用权的法律强制性规定。而且这种方式早在国家土地管理局[1990]国土函字第97号《关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复》已经明确规定为违法行为。但该答复作为司法解释的法律效力如何尚有待考察，何况时过境迁，1990年与现在相比，土地和房产市场的开放程度不可同日而语，突破这一解释也有实在的现实基础。

（二）宅基地使用权福利性与财产性、公平和效率的动态平衡

“我们应该看到中国农地的双重功能，它不是一个简单的生产资料，不是一个简单的财产，更主要的，它是对农民的保障。这应是大多数人的共识，但这个共识之下有一个潜台词——国家目前无力对农民提供保障,只能通过制度安排的方式解决农民利益问题，而城市的居民国家要提供物质保障。这种倾斜构成‘中国特色‘的一部分。”[3]总的来说，当前农村宅基地使用权问题是以下三对矛盾关系在社会生活中的反应：农民基本生存保障与农民经济生活发展的矛盾、土地基本使用权与土地发展权的矛盾、土地权利设定时的政治立场和土地权利利用时的经济追求的矛盾。笔者认为，由于农村基本社会保障手段多样性的缺乏，使得以宅基地为代表的土地权利利用成为仅有的几项保障措施。国家站在农民利益的立场上实实在在的为农民着想，采取限制宅基地流转的方式来保障农民最基本的居住权利和要求，同时也维护了农村社会秩序的稳定。这一考虑更多的是从政治和社会基本利益的角度出发。但当我国逐渐步入市场经济的发展轨道，市场经济关于资源优化和配制的效应发挥出来，各种社会主体在利用这一市场机能纷纷获得利益之际，农民们却因为自身拥有资源的缺乏及获得资源的手段的缺乏，而在市场经济的大潮中被排斥被边缘化。农民手中最重要的资源便是土地，但是当前城乡二元的土地制度使得农民在获得基本利益保障的同时却无法利用土地资源获得经济生活的进一步多样性发展。宅基地使用权的福利性严重制约了财产性的发挥。相应的从土地方面来说，土地基本使用权利和发展权利失衡。国家设定权利时的出发点是无可厚非的，然而当过去的基础情况发生重大变化，城乡二元结构的壁垒逐渐在被打破时，再坚持禁止流转反而对农民的真正利益不利。既然上位的国家政策没有相应的做出调整，作为社会经济主体的农民不甘于参与市场的主动权被不合理的压制，主动寻求法律政策的灰色地带，各种农宅流转形式的兴起其实就是这种利益诉求的体现。

于是针对社会主体在经济生活中自发的利益需要，国家依靠单纯的禁止，堵而不疏已经行不通，也不合法理依据。国家立法和制定政策的价值取向应该从公平向效率倾斜，充分考虑到农村、农民新时期的发展利益和效率利益。权利本位的法律追求在于保障民事主体的个体利益和自由，实现财产效益的最大化。兼顾义务是强调民事主体履行财产的法定义务或接受必要的限制，但必须明确的是后者是以弘扬而不是放弃权利本位为前提的[4]。以效率为先导，创造市场经济条件下财富利益的增长才有可能，个体权利的充分自由发挥，更多的利益也才能得到更为均衡的分配。

忽视我国的基本国情，完全不从农民的基本权利和基本利益出发，只是将资源完全交托市场配制，放弃国家的宏观调控和管理组织职能是不正确的。但过分强调人多地少的国情，政策在效率与公平之间不当地倾斜于公平，最终导致的结果是城乡经济发展水平在拉大，农村居民与城镇居民的实体利益收入在逐步拉开，公平最终反而得不到保障。农村中的社会主体虽然将农村土地流转与割裂的大市场联系起来，但自发性带来的盲目、浪费造成的问题多多，此时应该是轮到国家对此加以引导和规范的时候了。更何况除流转问题以外，宅基地问题还有很多是因为缺乏相应的配套政策和管理工作滞后造成的，更加需要国家和各级政府采取有效完善的规制措施。

三、结语

农村宅基地使用权改革必然是要放在农村土地制度和社会制度的整体构建中考量，是一个长期且复杂的过程，单单依靠物权解决方法和力量不够，重要的是要将农村社会保障和农民发展利益挂钩，而这一问题还需要在实践中进一步探索。

[注释]

①这些“坎”一般有三个：住进新公寓的“观念坎“、“农宅公寓化”适用地区的“产业坎”、农村劳动力转移的“就业坎”。参见：边疆.农宅公寓化，警惕借“新农村建设”刮风[J].中国地产市场，2006，（3）.

[参考文献]

[1]何玉婷.流转：农村宅基地的改革路向[J].法制与社会.2007，（3）.

[2]陈特.宅基地使用权[A].张柳青，单国军.物权法审判实务精解[C].北京：中国法制出版社，2007.

[3]于大水.物权法视野下农村土地制度若干问题探析[J].法学论坛，2008，（1）.

[4]郭杰.农村土地关系的物权化[A].王利明，房绍坤，梅夏英.物权法专题研究[C].长春：吉林人民出版社，2002.