我国农村科技服务体系研究论文

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【论文关键词】农村科技服务体系组织制度政策

【论文摘要】我国农村科技服务体系经历了政府创办的农业技术推广机构→农民自己创办的农村专业合作组织→以利益为纽带的专业技术协会→多元化农村科技中介服务模式的组织演变过程和单一所有制→单一所有制与农民集体所有专业合作制共存→多种所有制形式并存的制度演变过程,组织和制度的演变过程与我国政府在不同时期出台的相关政策与法规密切相关,总结过去的经验教训,对政府以后制定相关政策意义重大。

农村科技服务体系是由建立在农村、为农民及其他市场主体提供各项科技服务的服务组织以及相关的基础设施与政策环境构成的体系,它主要由农村科技服务组织、支持组织发展的基础设施以及政策环境三大部分组成,核心是组织。农村科技服务体系建设是落实科教兴国战略、繁荣农村市场经济、推进农村小康建设的重要举措,农村科技服务组织发展是农村市场经济体制不断完善,走农村新型工业化道路的客观要求;发展农村科技服务体系还可以提升农业的国际竞争力,同时也是政府完善服务职能的必要条件。因此,研究我国农村科技服务体系的组织、制度与政策变迁,凝练其经验与教训对加速我国新型农村科技服务体系建设步伐意义重大。

一、我国农村科技服务体系的组织变迁

农村科技服务组织是指在农村范围内为各类市场主体提供科技咨询、技术、信息服务等的个人或机构。由于按不同的分类标准可以将农村科技服务组织分为不同的形式,为了更好地分析农村科技服务的组织变迁过程,我们以组织的体制变化为主线,按时间顺序来分析农村科技服务组织的演变。

(一)建国初到20世纪70年代末,政府创办的农业技术推广体系的逐级建立

新中国建立后,我国开始着手建立了一套完整的农业技术推广体系和一支庞大的技术推广队伍。这一时期我国农业推广组织的体制主要经历了四次大的变革:(1)1952年~1954年,以县繁殖农场为中心,互助组为基础,劳模、农技员为骨干组成的技术推广网络组织体制;(2)1955年~1965年,以区农村站为主体的组织体制;(3)1966年~1978年,以“四级农科网”为主体的组织体制;(4)1979年以后,以县农技中心为龙头,以乡、镇农村站为纽带的五级农村推广组织体制。[1]这一时期我国农业技术推广体系的主要特征是政府直接领导农业推广,组织管理上具有双重性,各农业推广机构既受国家农业部门的行政领导,又受上级推广部门的业务指导;科技服务组织是以国家农业推广机构为主,多部门协作。

(二)我国新型农村科技服务组织的逐步形成并发展壮大

改革开放以来,我国农村科技服务组织得到快速发展,大致可划分为三个时期:

1.20世纪80年代,农民自己创办的农村专业合作组织的初步建立。在新的改革形势下,计划体制下形成的政府农业推广机构的职能已经不能适应农村经济发展的需要。由于推广对象(由几十万个生产队变为8亿农民)、推广目标(由完成计划任务变为追求利润)、推广内容(由单一化变为多样化、系列化)发生了变化,农民作为相对独立的经济主体,对农业科技服务的需求与政府农技推广部门的供给之间常常发生错位。在此背景下,我国农村自发地出现了第一批农村专业合作组织,它是适应市场经济发展要求,由特定农产品的生产者自己兴办、管理、分配,开展专业性技术经济服务的合作组织。这阶段专业合作组织主要开展技术交流方面的服务,包括引进、推广实用技术,开展技术培训,进行试验、示范、交流信息。部分专业合作组织还起到区域行业协会的作用,通过加强各个专业生产者的联系和交流,提高整个行业的合作水平,促进行业总体水平的提高。

2.20世纪90年代,农民自愿组织,以利益为纽带的专业合作社和专业协会的建立。20世纪90年代以来,我国农业和农村形势发生了根本性变化,在满足人们对农产品数量与质量需求,促进国民经济发展和提高农民生活水平等方面,均取得了举世瞩目的成就。此时越来越多的农民自愿地组织起来,以利益为纽带,以专业合作社或专业技术协会等为主要形式建立起各类以“民办、民管、民受益”为宗旨的农村专业合作组织。这些合作组织从合作的内容看,包括生产环节、流通环节、产供销一体化的合作;从合作的形式看,包括产前、产中、产后的合作;从联合的范围看,包括农户与农户、集体与集体、个体与集体、个体与企业等的合作。

3.2000年以来,农村科技服务组织向创办主体及服务模式多元化的方向发展。首先政府创办的农业技术推广体系是我国农村科技服务体系的主导力量,重点开展各类推广、科技评估、标准检测、政策咨询、科技示范等公益性的活动;农民为创办主体的专业技术合作组织是我国农村科技服务组织中不可替代的力量,它是最能代表广大农民利益的农村科技服务机构;其他多种主体创办的科技中介机构,是我国农村科技服务体系的重要力量,主要以市场为导向,提供高质量、高效益的服务,促进科技资源与其他要素的合理配置。其次,科研与教育机构创办的中介机构成为现阶段我国农村科技服务体系的一支有生力量,有利于充分调动和利用科研与教育机构的积极性和资源优势,改善和提高我国农业科技服务组织的整体素质和服务水平。

从建国初期单一的农业技术推广体系的建立到目前各种新型的农村科技服务组织的形成,我国农村科技服务的组织体制发生了很大变化,从由政府直接领导到农民自发组织的合作社再到社会各界力量的参与,使得农村科技服务不断适应新形势的变化,充分满足农民对科技的需求,促进了科技成果在供需双方之间的转化。

二、我国农村科技服务体系的制度变迁

根据T·W·舒尔茨(1968)的定义,制度就是一种行为规则,这些规则涉及社会、政治及经济行为。制度变迁可以理解为以一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程,而组织是制度变迁的人,离开了组织,就没有了制度变迁的发动者。[2]因此,我们要研究农村科技服务体系的制度演变就要通过农村科技服务体系的组织来研究,即通过农村科技服务组织的所有权形式的变化来研究制度的变化。

(一)政府单一所有的农业技术推广机构

1978年以前,在计划经济体制下逐步形成的农业技术推广体系是由政府建立并直接领导的,财产所有权属于政府,财政由国家统一拨款,属于公益性组织,实行无偿的技术服务;各级农业推广机构在行政上隶属于国家农业部门,但在业务上只受上级推广机构的指导。

(二)部分农民集体所有的合作制组织

20世纪80年代,适应市场经济发展要求,由特定农产品的生产者自己兴办、管理、分配,开展的专业性技术经济服务合作组织,大多是由从事相关产品生产经营的农业专业户在技术、资金、信息、购销、加工、储运等环节中自愿联合起来形成的有组织的合作或分工协作关系。农户作为专业合作经济组织的成员主体,以独立经营者主体的身份,采取自愿原则,参加到专业合作组织中来。在合作组织中,组织成员之间不是雇佣关系,而是以合同协议形式确立权利义务责任相平等的关系,彼此间不存在等级差别。专业合作组织不以营利为目的,根据市场要求,在合作范围内,通过自我管理、自我服务、自我发展,调整改善农户资源配置状况,增强市场竞争力,以实现成员经济收入的增加。

(三)政府单一所有的农业技术推广机构与农民集体所有的合作制组织共同发展

20世纪90年代初,为推进农业技术推广体系的改革发展,我国农业科技管理部门对原来的农业技术推广部门进行了“断奶、断粮”,要求各级农业技术推广部门实施有偿的技术服务,同时授予他们经营农资(农药、化肥、种子等)的权利,以减少财政负担,改革原来低效的管理体制。与此同时,越来越多的农民自愿地加入到专业合作社或专业技术协会等合作组织,使合作组织真正成为农民创办、农民管理、农民受益的农民集体所有的专业合作组织。

(四)多种所有制形式的中介组织共存

2000年以来,农村科技中介组织得到广泛发展,出现了多种所有制形式的中介机构。政府单一所有的农业技术推广贯穿于整个农村科技服务体系的发展过程中,这种政府单一所有制是我国农村科技服务组织的一种主要制度形式;农村各种专业合作社或专业技术协会专业组织是非营利组织,这种合作制是农村科技服务组织基本制度形式;其他各种市场主体创办的股份合作制服务组织是农村科技服务组织的新兴力量,这类组织主要是以企业的形式存在,根据农民要求为其服务,以营利为目的,股份合作制是农村科技服务组织的必不可少的制度形式。它是农村科技服务组织面向市场的主要代表,是市场经济发展的必然产物。

三、农村科技服务体系建设相关政策的演变

(一)我国农技推广体系的建立得益于《农业技术推广工作站条例》等国家政策的颁布与实施

1950年颁布的《农业技术推广工作站条例》,要求农技推广体系应该有中央推广到县;1972年《四级农业科学实验网》的出台,明确规定县以下建立农技推广体系;[3]1980年,在农村普遍实行家庭联产承包责任制,实现对农业生产的产前产中产后的综合系列服务,并在县乡两级分别建立了农技推广中心和农技推广站,1950年和1972年颁布的政策得到了落实。

(二)《农业技术推广法》等法律法规的颁布使农业技术推广体系的地位得到巩固

1993年7月《农业技术推广法》的颁布标志着我国的农业技术推广工作进入了法制新阶段。[4]1999年7月,农业部、中编办、人事部、财政部等部门联合下发了《关于稳定基层农业技术推广体系的意见》,强调了稳定基层农业技术推广机构的重要意义,并做出一系列政策规定,并提出探索适应市场经济要求的农业技术推广新路子的要求。[5]

(三)国务院《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》等文件的出台使农村专业技术协会和专业合作组织得以迅速发展

1991年国务院下发了《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》将农村专业技术协会、专业合作社等列为农业社会化服务的形式之一,并要求各级政府给予支持,保护其合法权益。中共十三届八中全会《关于进一步加强农业和农村工作的决定》强调,要重视推动各种专业技术协会、研究会和科技服务组织的发展,充分发挥其在推广实用技术和开辟新产业中的作用。1994年,中央4号文件明确提出:“抓紧制定《农民专业协会示范章程》,引导农民专业协会真正成为‘民办、民管、民受益’的新型经济组织”。1994年,农业部和科技部还联合下发了《关于加强农民专业协会指导和扶持工作的通知》,要求各地积极配合、多方合作,为专业协会的发展创造一个良好的外部环境。1994年财政部、国家税务总局也对农村专业技术协会、专业合作社等给予优惠政策:“对其提供的技术服务或劳务取得的收入,暂免征收所得税。”[6]

(四)《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》等文件加快了新型农村科技服务体系的建设步伐

1998年10月中共十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出“三农”问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。《决定》强调“要加强县乡村农业技术推广体系建设,扶持农村专业技术协会等民办专业服务组织。”[7]1999年8月《中共中央国务院关于加强技术创新,发展高科技,实现产业化的决定》,强调要大力发展科技中介服务机构,并明确提出:“要通过改革,完善农村科技服务体系,建立农业科研机构、高等学校、各类技术服务机构和涉农企业紧密结合的农村科技服务网络。现有县(市)、乡(镇)属农业技术推广服务机构要进一步转变服务方式,不断提高服务功能和水平。要打破地域界限,积极发展龙头企业、中介服务机构与农户紧密结合的新型农业技术推广模式。”国务院2001年4月的《农业科技发展纲要(2001年~2010年)》,[8]提出积极稳妥地推进农业推广体系的改革,逐步形成新型农业技术推广体系;大力发展农民、企业技术推广与服务组织,支持农村各类专业技术协会的发展;实行推广行为社会化,推广形式多样化等。

四、启示

由以上分析可知,我国农村科技服务体系的组织、制度变迁与政策演变息息相关,相互影响。组织是制度变迁的人,如果说组织是社会游戏的角色,那么制度就是社会游戏的重要规则,[9]组织的存在和演进受制度框架的影响,反过来它也影响制度的变迁。正是在组织不断地追求其目标实现的过程中,对构成制度框架的规则、准则和实施的组合进行边际调整,才有了制度的变迁。农村科技服务体系的组织、制度变迁也适应这个规则,如当政府创办的国家推广体系不能完全满足农民对科技服务的需求时,农民自发组织的专业合作组织就出现了,同时农民集体所有的合作制也出现了。政府是一种政治组织,它在影响制度变迁路径和经济绩效方面起着十分重要的作用。[10]在制度变迁中,政府本身也是一个非常重要的制度变迁主体,任何形式的制度变迁都离不开政府的行为或法令的承认和确定,而政策就是政府行为的体现。

由于政府政策具有宏观指导性,政策的倾斜方向就对农村科技服务组织的发展方向起着决定性的作用。如各种农村专业技术协会及合作组织就是在大量政策的支持下发展并壮大起来的,政策的支持使这些农村非政府组织摆脱了后顾之忧,使其真正作为农民利益的代表,为农民服务。而对农业技术推广部门采取的“断奶、断粮”政策就在一定程度上限制了农业技术推广体系的发展。另外,政策还具有滞后性,往往是政策制定出来一段时间之后才能得到落实,或者根本没有落实。如早在1950年和1972年就分别颁布政策要求县和乡建立农业技术推广站,但是直到1980年这两项政策才得到落实。虽然也有其他因素的影响,但最主要的还是政策落实没有得到有效的监督。由此可见,虽然政策法规对农村科技服务组织的发展具有推动作用,但由于政策本身的局限性使得对政策执行的监督成为一项必不可少的内容。因此,在构建新型农村科技服务体系时,就需要政府不仅要制定适合各种科技服务组织发展的政策法规,尤为重要的是要监督政策法规的执行,使政策落实到实处,为农村各类科技服务组织的发展创造良好、公平的发展环境,以促进我国农村科技服务体系健康、持续发展。

【参考文献】

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[2][美]科斯,诺思,威廉姆森.制度、契约与组织——从制度经济学角度的透视[M].北京:经济科学出版社,2003.

[3]潘宪生,王培志.中国农业科技推广体系的历史演变及特征[J].中国农史,1995,(3):94-99.

[4]李瑾,张宝成.市场经济体制下加快农业科技成果推广的对策[J].天津农业科学,1994,(2):1-6.

[5]农业社会化服务体系:着眼宏观转变机制确保机构和队伍稳定[J].农村合作经营管理,1999,(12):16.

[6]顾龙生.1991~1992两年历程的记录——《十三大以来重要文献选编》下册简介[J].党的文献,1994,(4):57-60.

[7]李剑阁.加强农业和农村工作的重要战略部署——学习党的十五届三中全会《决定》引言的体会[J].北方经济,1998,(11):18-26.

[8]期刊评论员.要正确把握好改革和完善基层农业技术推广体系的方向[J].农村合作经营经济,2001,(7):1.

[9]罗明忠.组织与制度变迁[J].南方经济,2002,(7):20-22.

[10]刘.强制性制度变迁——“俄罗斯转轨之谜”的经济学解释[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2003.