自然垄断产业市场化论文

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摘要：自然垄断产业实行市场化改革，并没有消除其自然垄断性，伴随着其进程还会出现很多新的问题，这就需要政府改变原有的干预方式，进行一系列配套改革，并重新界定政府规制的边界。分析了自然垄断产业的市场化改革后规制的需要，结合我国具体情况，对自然垄断产业市场化改革后的政府规制的设计和实施提出了思考和建议。

关键词：自然垄断产业；市场化；政府规制

1自然垄断产业的市场化趋势

20世纪70年代以来，由于政府规制失灵、技术和市场条件的变化以及规制理论的发展，放松规制、引入竞争、产权私有已成为世界各国自然垄断产业市场化改革的主导趋势。从各国改革实践来看，开放自然垄断产业的市场主要有两种典型办法；拆分垄断厂商和引入产业外竞争厂商。前者通常将各产业垄断厂商的非垄断性业务剥离并引入竞争，而垄断性业务则仍维持其独家经营。

1998年我国开始对自然垄断产业进行改革，对电信、电力、民航、铁路等传统的自然垄断行业采取了分拆的改革思路。具体办法包括按业务种类的纵向分拆、按地域分布的横向分拆以及横纵双向分拆。以我国电信改革为例，国务院凭借1994年中国联通公司的市场准入，1999年原电信总局的纵向分割和2001年原中国电信的横向分割等措施来推动市场开放，改革取得一定成效，竞争格局初步形成。纵观我国自然垄断产业的市场化改革取得了明显的成效，但各行业的情况并不一样。电信业在最早引入竞争和民营化改革后，产业中竞争格局已经初现；电力产业中，中国电网依然保持国家垄断，但发电市场出现了众多的独立发电公司；铁路和从城市公用事业也开始了政企分开和投资主体多元化的改革。但是市场化改革仍存在局限性：第一，分拆没有实现有效竞争。分拆后行业垄断和歧视的准入政策依然存在，在这些自然垄断部门民间资本一直难以进入；第二，改革后厂商产权单一，仍然是政府主导的单边治理。

2自然垄断产业市场化改革后的政府规制需要

自然垄断产业市场化改革后使政府陷入了私人利益和社会福利取舍的两难困境，需要政府进行必要的治理。

(1)自然垄断产业多为网络性产业。在必须保证所有用户能享受全程全网式服务，不同厂商网间互联就成为市场开放后的规制重点。比如电信市场上的异网呼叫、铁路运输中的统一调度、航空市场上的航线配置、电力输送中的网间协调以及金融服务中的通存通兑和转账划拨等。

(2)制约企业的不正当竞争行为。经营自然垄断性业务的企业往往同时经营竞争性业务，这就为垄断企业采取不正当竞争提供了条件。

(3)由自然垄断本身的技术经济特点所决定。为实现规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争，应控制自然垄断产业经营企业的数量。如果不存在政府规制，在信息不完全的情况下，许多企业就会盲目跟进，进行重复投资和过度竞争。这种破坏性竞争会造成社会资源的严重浪费和生产效率的低下。这就需要政府对自然垄断产业实行进入规制，通过控制进入壁垒，抑止企业过度进入，以保证社会生产效率。

(4)普遍服务和稀缺资源控制因市场失灵也成为产业开放后的规制重点。一方面要保证各产业基本服务价格不超过贫困居民支付水平，保证需求稀少和高成本地区服务供应；另一方面要有效规避稀缺资源的破坏性开采和浪费性使用。自然垄断产业的许多活动具有正外部性。

3中国自然垄断产业市场化后的规制改革

(1)政府规制的设计原则。

自然垄断产业市场化改革后的政府规制改革并不是简单的取消规制和放松规制。良好的政府规制体系设计应遵循以下几个原则：①动态性原则。有效的政府规制政策应以自然垄断产业的技术经济特征为基础，一方面，要根据自然垄断产业的技术经济特征设计政府规制政策；另一方面，随着自然垄断产业技术经济特征的变化，要对原有的政府规制政策做相应的调整，从动态上保持相互的协调性。②有限性原则。这里所说的有限包括两层含义：一是政府权能的有限，主要是指规制过程中严格界定政府的权限，尤其是在确信受到特殊利益集团相当程度的有组织影响的部门，要限制政府的介入；二是实施微观规制经济职能的政府机构规模要有限，这主要是从成本的角度来考虑的。③讲求成本—收益原则。政府规制成本可以分为两大类：一类是政府规制机构的各种成本费用；另一类是主要由被规制企业承担的成本，主要用于向政府规制者游说，甚至进行寻租活动。巨大的政府规制成本大大降低了规制效率，当规制成本大于规制收益时，还会导致规制无效率。要求规制者在不同的规制方法和措施上进行相应的收益－成本分析，综合考虑后选取成本最小的方案。④信息充分原则。在信息不充分的情况下制定的规制政策使政府规制的实施结果往往达不到预期的目标，甚至会产生相反的后果，最终导致政府“规制失灵”。(2)自然垄断产业市场化后规制改革的模式构建。

①基本模式。从各国进行具体改革过程中，基本上遵循了在典型或极端性质已经发生变化的领域打破垄断，实行竞争制度。这就涉及到分割重组自然垄断产业，放松甚至取消规制；同时在实行规制的自然垄断性业务与实行竞争制度的非自然垄断性质业务之间，有很广阔的中间领域，即兼有竞争和规制部门的特性。从各国规制改革实践分析，规制制度一般包括规制机构、被规制企业以及保障规制活动健康有序运行的规制法律。实行竞争制度自然需要建立反垄断制度最基本的因素就是反垄断机构和反垄断法律。

②我国自然垄断产业规制改革的模式。作为转轨经济条件下的国家，中国的规制改革一方面是对以前的严格规制的放松，另一方面又是一个新的规制改革与规制制度的建立和实施过程，即是一个放松规制与强化规制的混合体。这是由经济转型的特点所决定的。中国过去治理自然垄断产业的方式主要是建立国有企业垄断经营，政府设立产业主管部门进行管理，管理的法律依据是原有的产业主管部门主导下的立法规章。从改革的层次上大体可划分为政府层面和企业层面，而不仅仅是政企分开的问题。

从自然垄断产业的企业层面分析，主要包括产权改革和结构改革。通过产权制度改革重塑自然垄断产业规制改革的微观企业基础，通过结构改革形成原有自然垄断产业中非自然垄断性业务的有效竞争。同时在自然垄断产业的自然垄断性业务中，规制机构对其进行所谓的激励性规制。

从政府层面上，不对政府机构进行改革和重组，就不可能真正实现政企分开。机构改革包括组建规制机构与反垄断机构两个方面，尽快建立和完善两个机构的工作范围与职责，并要加强两个机构的合作。

从整体上看，中国自然垄断产业规制改革在近些年取得了一定程度的进展，但同其他方面的改革相比，这一改革还处于严重滞后的状态。政企不分、行政垄断广泛存在、价格形成及规制机制不合理、规制缺位严重、缺少透明和全面的规制法律框架等问题仍然很严重，这些情况会对我国自然垄断产业的未来发展乃至整个国民经济的发展产生严重的影响。同时，在我国特殊的国情与市场机制下，自然垄断产业市场化会使政府陷入了私人利益和社会福利取舍的两难困境。市场开放以后，短期内有效竞争的格局难以形成，政府对垄断产业的规制仍然需要，但其内容和方式都应有所改变。总之，在自然垄断产业领域中，既要提倡加快其市场化的步伐，又要对自然垄断产业实施行之有效的政府规制，以发挥自然垄断产业在国民经济中的重要作用。

参考文献

［1］肖兴志.自然垄断产业规制改革模式研究［M］.沈阳：东北财经大学出版社，2003.

［2］W·吉帕·维斯库斯，约翰.M.弗农，小约瑟夫.E.哈林顿.反垄断与管制经济学，陈甬军译［M］.北京：机械出版社，2002.

［3］于良春.论自然垄断与自然垄断产业的政府规制［J］.中国工业经济，2004，(2)：P27-33.