农民工进城问题研究论文

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内容摘要：

当今社会存在了许多的农民工问题，本文针对农民工走进城市，融入城市的问题进行研究。本文在了解农民工的一些基本状况后分析了其原因，并提出了一些设想加以解决。在分析过程中，作者发现阻碍农民工进入城市的根本原因不在于户籍制度，也不在于城市容纳力，而是由于多种制度的不合理结合造成的。因此，本文提出在建立农民工组织化的基础上建立准入机制对农民工采用分层分类法享受城市待遇，逐渐实现农民工的城市居民的过渡，与此同时还提出了改革农村土地政策等措施，推进农民工进城的速度。

关键词：户籍制度组织化分层分类土地政策

改革开放以来，我国农村发生了巨大而深刻的变化，这种变化推动着整个社会结构的变化，特别是城乡结构的变化。农民工成为中国社会分层中正在形成和发展的一个特殊社会群体。改革开放20年以来，由乡村流向城市的农民工没有间断过。对于中国进城农民工数量规模，近年来说法比较多的是有8000万，其中跨区流动的有5000万。据2001年，全国对建筑行业用工统计，从事建筑业的农民工已经超过3800万人，其中75%来自农村。进入21世纪以来，进城的打工的农民工增加到9400万人，成为一个庞大的特殊社会群体。在这里我们把这个特殊的群体称作农民工。农民工是介于农民和工人之间的一个阶层。从职业上看，农民工是不在自己从事农业生产的而是在城市从事第二，三产业；但从身份上看，他们仍然是农民，因为他们的户口仍然在农村，他们的家仍然在农村，他们仍有土地在农村，由此可见农民工是一个置业与身份不一致的群体。他们的流动态势是伴随着改革开放和经济建设的加速发展而呈现增长的趋势。他们的流向主要是向劳动力需求量大，收益较高，其它外来劳动力限制较少地区聚集，他们流动范围扩大，到96年末跨省就业的已经占66.4%他们的流动频率与社会改革发展的大背景密切相关。

一城市农民工基本状况

1基本素质偏低

据调查，这是一支以年轻人为主的劳动队伍，35岁以下占85.5%，平均年龄为27.48岁，比整个职工年龄小10.65岁。他们中31.2%的人刚由学校毕业，首次步入社会；37.7%务农，24.9%务工；3.4%当过兵，都有一定的社会阅历，他们的文化程度：初中占65.0%，高中，中专和中技专占21.6%，小学占11.2%，文盲，半文盲为1.4%，大专及大专以上占0.7%。

2收入水平低下

2005年，广东省总工会给了一组收入数据，76.3%的农民工工资水平处于1000元以下，500——1000占63.2%，500元以下为13.2%。珠江三角洲进城的务工人员的生活成本为每月500左右，可以看出13.2%的农民工入不敷出，63.2%的人勉强生存，而为了赚钱，他们只能靠加班。据调查，52.4%的农民工工作时间超过8小时。广东省有的城市工资标准太低，按照国际惯例，最低工资标准应为上半年度社会平均工资的40%—60%，但目前珠江三角洲有些城市只有20%—30%。有些学者对山东济南农民工收入调查表明：月收入300元以下占40%，300—500元占43.7%，500元以上占16.3%。农业部调查，2003年上亿农民工的月平均收入仅640元。

3工作强度大

工作时间长和劳动强度大。在被调查的农民工中，一个月休息8天以上的为6.9%，休息5—7天的是5.4%，休息3—4天为11.5%，休息1或2天的占12.4%，没有休息的为63.8%，而且据国家统计局农调纵队对全国进行抽样调查显示，全国农民工平均务工8.1个月。

4劳动合同订立不规范

劳动合同存在霸王条款,据调查显示71.7%的农民工和企业签订了劳动合同，但只有46.3%的劳动合同是经过双方协商的，这说明劳动合同签订率虽然高，但由于合同中“霸王条款”普遍存在，即使农民工持有合同也无济于事。劳动合同签订质量不高，有44.8%的农民工手中没有合同文本，而且大部分农民工对合同中的权利与义务都是“不记得”或是“说不清”。有的签署的劳动合同本身就是无效的。在私营个体工商户中做工的农民工的合同签订率只有10%左右。一些用人单位为了规避《劳动法》要求对劳动者承担的义务，除了采取故意拖延的办法不与农民工签订合同外，还通过逐步清退合同工，改用劳务工，不与农民工发生直接的权利义务关系。这样用人单位可以把事实上的劳动关系，变为简单的“干多少活，给多少钱”的经济关系，以减轻企业的管理负担和劳动力成本。

5社会保障与福利待遇差

进城的农民工由于不被城市认可为该城市的成员，因此也被排除在福利之外。绝大多数农民工没有生活补助，在社会保险上，厂方为农民工参保率低于30%，他们与城市居民有相同工龄却获不同工资，奖金。对于住房，公费医疗，子女教育福利更没有。有94%的务工人员根本不知道“劳动保障电话咨询服务”的电话号码等等。这说明，虽然中央出台了各类促进农民进城就业的相关政策措施，但因某些具体部门执行不利，农民就业的服务体系并未形成。

6职业与社会身份背离

“身份是在特定社会结构模式中所占据的一个位置”简单的说，身份就是地位的不同表述。一个人的身份所代表的就是他在社会关系体系中的地位。角色是身份的具体体现，是社会地位的外在形式，通常情况下，角色的转换与身份的转换是一致的。职业是最主要的正式角色，一个人获得了某种职业随之也就获得了相应社会身份，占据一定的社会位置，但这一定状况在农民工身上发生了变异，出现了身份与角色的背离，也正因为这一现象的出现，也就形成了中国特色的农民工这一社会群体。

二农民工进城障碍原因分析

农民工进入城市的趋势已定，但农民工进城障碍重重。十六大明确提出：“要消除阻碍城镇化发展的体制和政策障碍”。很多学者在分析农民工的问题时，把主要责任归咎于城市管理体制尤其是户籍制度的阻碍，还有一部分学者认为是受城市本身容纳力和发展的制约以及人口增加与就业矛盾的制约。

本文认同以上几个原因，但认为不是主流，不是根本。本文认为阻碍农民工进城的内在主要原因是1农民进城就业的组织化程度较低；2体制障碍；3农村的不彻底;4政府部门的宏观管理和服务体系不健全;5法制不健全

1农民进城就业的组织化程度较低

每年将有大规模的农民工从农村涌入城市寻找生活；每年在城市中也大规模的发生了许多农民工问题，但每年有很多问题被搁浅。数量的规模化没有形成组织上的规模化，这造成许多问题没有解决。由于农民工进入城市没有组织，进城后没有相应的组织体系加以管理，使农民工在求职，福利待遇和一些正当权益受侵害。与此同时，对于这些行为还无法得以解决。长此以往，农民工只是城市劳动力的流动，永远无法成为城市的一员，成为建设城市的一分子，这就使农民工无法真正进入城市。

2体制障碍

户籍制度不是阻碍农民工进城的主要障碍，证明公民身份，满足社会管理需要是户籍制度的本来功能。在历史上，户籍制度对证明公民身份，保障公民的合法权利和利益，提供人口资料，保证计划经济体制的运行，调节和控制城镇人口增长，满足社会管理需要方面发挥了重要作用。然而，作为国家的行政管理手段户籍制度在计划经济时期逐渐发展成为隔绝城乡，集多种功能于一体的最重要制度。这种集多种功能与一身的特点恰恰是造成现在阻碍农民工的进城的原因。现今的户籍制度已经失去了原本的面目，一张户口决定了一个人的工作，生活等。现在的户籍制度正是与就业制度，社会保障制度，教育制度，住房制度等制度的不合理结合才阻碍农民工真正进城，形成了一种“可以进城，但进不起城”的尴尬局面，这样也造成了每年国家财力，人力，物力的浪费。

众所周知，城市居民在购物消费等方面的特权已经在市场经济的改革中逐步取消，但农业户口在就业，社会保障，教育，住房的方面仍存在某些事实上的不平等，仍然没有取消。例如，有的地方限制农民工进入正规部门工作，很多城市只是把那些城市居民不愿意做的脏，累，险的工种留给他们。在劳动力市场上受到不应有的歧视；有些地方虽然允许农民工子女上学，但额外要加收一定费用，且费用很高。

因此，农民工难以融入城市的原因是制度不合理的结合。户口与福利性制度的挂钩，使广大农民工永远被拒绝在城市边缘，无法介入城市生活；使农民工的生活状况处于两难境界。农民工在进入城市后由于缺少平等性的福利待遇；使他们缺少对城市的归属感和责任感，同时加剧了他们生活的困难度，这样随之而来的又产生了许多社会问题。

3农村不彻底

农民工与土地关系也阻碍了他们与城市的融合。在户籍制度松动的今天，中国却出现了农民工的“城市梦”和农民工“依赖土地”不愿放弃农村土地经营权并存的奇特背反现象。农民工虽然进城打工，但在家乡他们仍都有义愤土地，这是他们生活的最后保障。被城市接受的农民工，进城打工的目的主要是增加现金收入，而且只能是增加现金收入；如果收入不理想，他们便可以回乡种田。这样，在看不到进城希望的情况下，他们一般不做在城市发展的长远打算。由于存在后顾之忧，农民工必然无法割断与土地的“脐带”关联；在经济上，农民工只能依赖土地作保障，而不能产生对城市依赖的条件。

4政府部门的宏观管理和服务体系不健全

据被访者反映，他们在外务工的后顾之忧较多。比如，子女入学较为困难，没有当地户口，就必须要拿出比本地学生高出4000---5000元的入学费方能入学；90%以上的被调查人员未参加过各类教育培训机构组织的职业教育和培训，在就业上面临择业难的问题；有94%的务工人员根本不知道“劳动保障电话咨询服务”的电话号码等等。这说明，虽然中央出台了各类促进农民进城就业的相关政策措施，但因某些具体部门执行不利，故农民就业的服务体系尚未形成。

5法制的不健全

我国《社会保险费征缴暂行条例》规定养老、失业保险费的征缴范围为：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。据此，用人单位只为本部门的“城镇职工”缴费是不算为过的。因为这是有法可依的。但我们也应注意到，我国《宪法》第45条明文规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。因此，社会保障权应是全体公民的社会保障权，而不应成为少数“市民”的专利。

三农民工进城新思路-----分层分类的准入机制

如今的农民工不仅仅为了一顿饭而来到城市，他们走进城市是为了追求新生活，是向往城市文化，是希望在城市成立自己的家。

在这个时候，也许有人要质问，那么对农民工一下子涌入城市，要安身立业。城市能接受得了吗？在这里就会出现一个城市容纳力的问题，城市容纳力有三层主要内容：1是指特定城市对劳动力的容纳能力（就业机会）；2是指对居民生活的容纳力（基础设施提供）3是指特定城市的自然环境和生态条件。许多学者有着这么一个逻辑：中国城市一方面已经出现了严重的下岗失业问题，大量城市居民失业，另一方面，现在经济增长主要靠技术和资金投入，而不是靠劳动力的增加，所以推出结论：城市劳动力已满，不能再接受农村流动人口。我认为这个推论太理论化，事实与理论毕竟存在差距。据调查，目前中国城市除3亿劳动力之外，还有2亿从事工业，服务业。这2亿就业者中1亿是农民工。非农产业提供了5个亿的就业机会，而中国的全部劳动人口为7.5亿，那么城市实际上有足够空间，时候告诉我们已经有1亿的劳动力在城市工作。他们由于制度上没有被认可，生活上没有融入，所以形成了“经济吸纳，社会拒入”的现象。

由以上分析看，对于农民工进城在城市容纳力上不存在问题了。显然，容纳力没有问题，但我们也要兼顾城市发展。在此基础上，我们提出了在低于上放宽农民工进城并积极主动地组织进城，在政策上采用分层分类的准入制度。

目前，农民工进城生活不仅没有制度保障，而且还存在一系列制度障碍。这些制度障碍已经形成了一个制度体系，在这个制度体系内，每项制度都有其自身特定的功能，各项制度之间既有内在逻辑关系，又有相对独立性。目前，其他制度的实施，一般都不同程度地以户籍制度为依托，这就加大了呼唤机制度的改革难度；与此同时，各种制度之间的相互制约，进一步放大了这一制度体系对农民工进城的限制作用。

其实，户籍制度本身的改革并不难，难的是其它制度的配套改革。如果采取新的思路，因势利导，循序渐进地剥离户籍制度与其它制度之间的联系，那么农民工进城的改革才会有所改善。对于户籍制度只要恢复证明公民身份，满足社会管理需求的本来功能就可以了。对于其它配套制度改革，则根据社会经济发展水平，从实际出发，制定农民工的不同的准入方式，分层分步协调推进农民工进城。

对于就业制度，社会保障制度，教育制度，住房制度的改革一定要从“集体排他”转化为“个别排他”。所谓集体排他就是将一个社会群体整体的排除在一种制度之外，使他们丧失了向上流动的机会。这是美国社会学家帕金所针对中国的特有现象所提出的。就当前农民工进城问题，我们因该提倡“个别排他”，也就是说通过一定的考核准入机制，是达到一定知识，技能或者经济承受能力要求的农民工享受到城市职工的待遇。这不仅符合公平原则，也有利于农民工整体素质的提高。

当然，我们放弃了“集体排他”并不意味着我们选择了“集体准入”。我们遵循矛盾的特殊性和普遍性采取分层分类法。就农民工自身而言，我们采取把农民工分层分类，根据农民工自身的知识技能，就业状况，社会经济地位等个方面为依据。符合一定条件的人员准予享受与城市居民部分等同的福利待遇。对各项制度而言，也不是某个农民工一旦获得准入就享有全部的政策优惠。对于政策也采取分层分类，由于刚进入城市的农民工对各种福利需求不同，有的需要解决就业，有的需要解决子女教育，因此针对农民工的不同需求，我们让农民工先不同程度的享受部分政策。这种分层分类也是考虑了城市发展，所以对于哪些农民工先享受哪些政策要结合农民工需求，市场供求和城市发展来综合考虑而定。

这种分层分类的享有城市待遇是建立在有组织的农民工的基础上的。农民工享有城市待遇的组织基础是农村和城市的代办处，农民工进城务工必须在当地城市进行务工登记，否则无法享有政策优惠，也无法成为城市的一员。城市代办处要及时，真实记录农民工经济，知识，技术等方面情况，并根据其变化及时调整其准入条件。与此同时，也要求在程序上建立农民工准城市户口，该户口上记载农民工的各项条件和享受的各项政策。

分层分类的进城体制是一个动态的流动过程。这种制度的实质是以“个体排他”和“激励机制”为基础的。分层分类是城市主动的容纳农民工，接受他们，让他们更早地实现经济上的，社会上平等。分层分类也是一种选拔方式。这有利于人才的合理流动。分层分类解决了城市户口一刀切的现象，降低了制度门槛，以经济办法代替行政手段。分层分类的方法有待与实践的进一步检验。

四探索新途径

经过了上面的简单分析，本文提出了一些设想来解决农民工进入城市的问题。通过这些措施能更有效地，真正地，更好地进入城市。

1加强农民工管理主体的建设，设立城乡农民工代办处。

促进农村剩余劳动力转移、特别是在引导农民进城就业上，尽管政府职能部门做了很大努力，尤其是订单转移的数量在逐年增加，但每年仍有大量的剩余劳动力在自发地盲目外出，常常导致较多的回流现象，造成了人力财力的浪费。

农民工自身的组织化程度低使得许多问题不能及时，合适的解决。当农民工出现了问题，他们不知道找谁，不知道去哪里解决，因此说要让农民工更好地走进城市必须使农民工成为一个有组织的群体。那么建立一个有序，规范的农民工群体，我们因该怎么做呢？

我建议在各个城市和农村设立农民工代办处。在农村这个农民工代办处的职能也可以有当地的村委会兼任。他们的职责是负责登记本村出外打工人员并且统一组织本村人员外出到各个城市打工。农村代办处将每年每批外出农民工资料转传给城市代办处，以便统一管理。作为当地代办处还应积极地建立农畜剩余劳动力资源信息；大力收集用工信息给本村农民工提供务工咨询，以便统一组织务工。这务工咨询由城市农民工代办处统一收集，传递给农村，使整个农民工劳动力市场形成一个密切的循环体系。

城市中的农民工代办处作用是举足轻重的。在城市设立农民工代办处是针对农民工这个群体对城市的特殊性而定的。这有利于农民工在城市的有序化，规范化；有利于解决农民工的福利待遇问题；有利于更好地解决农民工务工问题；有利于解决农民工与城市的各种冲突；有利于解决每年农民工的特殊问题。例如：民工潮等。

设立城市农民工代办处对实现农民工组织化是非常关键的。这个代办处有类似工会性质，每年代办处向本城市各招工单位收集务工信息或者各个需要务工人员的单位到此登记。当每年农民工到该城市务工时直接地向农民工代办处咨询相关信息，并且登记自己的相关资料以便在城市的统一管理。

这样一来，大批农民工在城市就会更合法地务工，更有组织化，相关的权益也能受到一定的组织保障。城市农民工代办处有政府相关部门组建，性质属一个行政部门，但这个部门仅是一个过度阶段的部门，是为了确保农民工在城市更好的生活，同时也为了城市与农民工能协调发展。有了农村和城市代办处，就会形成一个稳定的劳动力市场，这也为解决农民工问题打下了一个良好的基础。农民工务工的组织化，规范化必定能使农民工在城市里更好生活，必能减少农民工与城市的冲突；也减少了许多社会不安定因素。所以，相关职能部门要充分发挥职能作用，建立乡村剩余劳动力就业机制，同时借助媒体广泛宣传，有计划、有步骤、有针对性地向外输送农村剩余劳动力。各级政府积极引导和鼓励成立“劳务输出公司”等中介组织。把农民工的一些组织管理交给市场，让社会来管理农民工的生活和工作。让农民工真正的入社会，成为社会的一分子。

2加强农民工职业技能培训

加大对农民工培训的投入，千方百计提高农民工的综合素质。劳务输出地和农民工就业地的政府及有关职能部门要建立符合农民工特点的培训机制，要在农民工培训上给予一定的人力、财力、物力和智力上的投入。要面对市场的需求，针对农民工自身素质的实际，进行文化知识和职业技能培训.

3加强法制建设,提高农民工法律意识

一方面建立和完善相关的法律、法规和政策，加强对农民工合法权益的保护，专门建立农民工法，让农民工问题的处理做到有法可依。尤其是输入地政府应加强对进城就业农民的管理和服务，诸如农民工子女入学问题、有关拖欠农民工工资问题、住房问题、户籍管理问题等等。加大劳动监察执法力度，完善农民工劳动合同管理，建立相应的法律援助制度。另一方面要从维护农民工切身利益出发，利用各种形式向农民工传授有关法律、法规常识，使其能知法、懂法、用法，提高自我保护意识。

4加强农村土地政策改革

本文在前面的论述过程中涉及到土地政策改革也影响了农民工的进城。农民工一方牵带一份土地，另一方面放弃土地耕作来城市务工。这不仅影响了农村现代化的实现，而且也阻碍了农民工更好地走进城市。因此，农民真正的融入城市必须切断其与土地的关联。进城务工人员必须放弃自己拥有的土地，当然这是一种有偿放弃。进城的农民工以合同的形式把土地的所有权和使用权转让给集体，有当地村委会统一承包给大农户实现土地规模化，机械化经营，而对于这些农民工每年可获得一定的补助。或者可以换取股权，有村委将这部分收入替农民工入股集体企业或国有企业，让他们定期收取股息作保障。有关方面一定要按照“依法，自愿，有偿”的原则，做好在外务工人员土地承包经营的转让工作。

农民工问题是中国城镇化进程中特有的现象，本文对农民工更好地走进城市的问题进行初步研究，提出了组织化，分层分类法等改革设想，希望本文的一些设想能够为农民工研究开辟一个新的领域和视角。

农民工问题是一个当务之急的社会问题，也是“三农问题”的症结，也是城市化历程中的重要问题。农民工更好的走进城市是中国实现现代化，实现小康社会的重要一步。

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