政治经济学债务问题分析论文

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摘要：目前中国的乡村经济运行隐含着很大的债务风险。对西部某地乡村债务所做的实证分析表明：要从根本上解决这个问题，必须有相应的政治体制、经济体制的重大变革。

关键词：乡村；债务；制度变革

一、引言

十一届三中全会以后，中国农村经济发展迅速，农民生活水平提高很大，农村改革取得了巨大成就。但是，随着改革的不断深入，特别是二十世纪九十年代以来，农村社会经济发展又面临一些新问题。其中之一，是乡镇政府和村委会组织普遍陷入沉重的债务危机，这已经成为税费改革后农村经济发展和农村社会稳定的一大障碍。至于全国乡村债务总额是多少，目前还没有权威的全国统计数据，一些学者在抽样调查的基础上估计全国乡村两级债务总额不低于6000亿元，这个数字已超过长期建设国债数额，平均每个乡镇的债务近450万元。许多个案研究结果都支持这个估计结果，如笔者对西部某县级区进行实地调查所获得的数据资料也证实了这一点。乡镇政府和村组织偿债能力十分有限，随着偿债期限的到来，如果到期的债务得不到清偿，由此引起的各种社会矛盾也将爆发出来，从而影响到社会稳定。

目前关于乡村债务问题的研究，大多属于一般性的研究，基本上是就事论事地研究这个问题，而对于引起债务问题的更深层次原因，还很少有人进行研究。本文认为，乡村债务问题所涉及到的范围已经超出其本身，是农村政治、经济、社会问题的集中反映和发酵。本文首先对西部某县级区乡村债务进行实证研究，然后采用政治经济学的分析方法，对乡村债务问题进行深层次考察。

二、对D区乡村债务的实证分析

西部某市D区共有33个乡镇，501个村，全区人口81.2万，2003年GDP为396143万元，财政总收入22814万元，在西部属于经济较为发达的地区。截止2003年底，全区乡村两级债务总额为18542万元，所有乡镇和村都有负债，其中乡镇级债务总额为13472万元，村级债务总额5070万元，债务总额占全区当年GDP的4.68%，占区本级财政收入的81.27%.

（一）乡镇债务基本情况

在全区乡镇债务13472万元中，乡镇政府直接债务为13181万元，占乡镇债务总额的97.84%；以乡镇名义担保发生的债务为291万元，占乡镇债务总额的2.16%.乡镇平均直接债务为399万元，负债最多的乡镇的债务额为995万元，负债最少乡也有99万元。表1是D区33个乡镇负债分布情况。

全区乡镇间接债务，总额为291万元，乡镇平均8.82万元。其中：为个人担保债务额172万元，占59.1%；为其他单位担保债务数额84万元，占28.9%；为所属企业担保债务数额35万元，占12.0%.

乡镇债务构成：一是兴建公共设施和公共产品支出形成的债务，为7564万元，占乡镇级债务总额的57.4%.其中：学校建设欠债4875万元，占公共设施建设支出的64.4%；道路修建欠债2176万元，占公共设施建设支出的28.8%；民政优抚欠债91万元，占公共设施建设支出的1.2%；计划生育欠债57万元，占0.8%.二是弥补基金会资金缺口3015万元，占乡镇级债务总额的22.9%.其中：历年乡镇政府借款1884万元，占62.5%，呆坏账1131万元，占37.5%.三是兴建政府办公楼、住宿楼等其它开支1154万元，占乡镇级债务总额的8.7%.四是借款兴办企业972万元，占乡镇级债务总额的7.4%.五是弥补日常开支476万元，占乡镇级债务总额的3.6%.

（二）村级债务基本情况

在村级债务总额5070万元中，直接债务为4959万元，占村级债务总额的97.53%，担保债务为111万元，占2.47%.

村级债务分布。全区村级直接债务总额4959万元，村平均债务9.9万元。如果以乡为单位分类，村级债务最多的乡总额高达1070万元，最少债务的乡总额为4万元。表2是以乡镇为单位计算的村级债务分布情况。

村级担保债务总额为111万元。其中：为所属企业担保债务75万元，占67.6%；为个人担保债务19万元，占17.1%；为其他单位担保债务17万元，占15.3%.

形成村级债务的直接原因有以下几个方面：一是生产性支出1773万元，占村级债务总额的35.7%，其中：兴办企业投资负债958万元，占54%；村集体经济组织经营支出负债679万元，占38.3%.二是上缴税费1603万元，占村级债务总额的32.3%.其中：乡统筹费欠款1307万元，占81.5%；国家税收欠债171万元，占10.7%；部门收费、罚款负债6万元，占0.4%.三是公益性支出1101万元，占村级债务总额的22.2%.其中：道路修建支出欠债838万元，占76.1%；教育支出欠债231万元，占21.0%；卫生支出欠债13万元，占1.2%.四是除生产性支出、上缴税费、公益性支出和管理费用以外的其它支出291万元，占村级债务总额的5.9%.五是管理费用192万元，占村级债务总额的3.9%.其中：村组干部报酬欠债135万元，占70.3%；招待费用欠债16万元，占8.3%.

三、乡村债务问题的政治经济学分析

我国经济社会的二元结构，使得城乡不仅存在巨大的发展差距，而且形成了两种不同的运行体制。表面看来，乡村债务是乡镇政府和村委会组织财政支出大于收入的反映，实际上，这里面有着很复杂的原因，既有经济体制改革不到位方面的因素，也有政治制度安排不合理等方面的原因。

（一）经济体制改革滞后形成的乡村债务

首先，从D区的乡村债务构成可以看出，兴建公共设施和提供公共产品形成的负债占债务总量的一半以上，表明乡村财政收支缺口很大。乡镇财政是1983年国家实行政社分设、组建乡镇政府时获得自主地位的，其功能在当时被定位于保障乡镇政府有效运作。但是，随着向市场经济体制的转轨，各级政府在职能划分和支出范围的划分上开始模糊。随着分税制实施和各上级政府在财权的“强干弱枝”的政策导向下，省、地市级政府照搬中央政府加强宏观调控的政策思路或取向，不断加大财力的集中程度，在将财权上收的同时，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力极不对称。县、乡两级政府所履行的事权，大都刚性强、欠帐多，所需基数大、增长快而无法压缩，如农村的九年制义务教育和改变农村基础设施严重滞后的局面都成了基层政府特别是乡级政府的沉重负担。一方面，上级财政的集中度都在提高。比如，1993年的中央财政收入占全国财政收入的比重是22%，到2002年上升为54.9%，同时，省、市两级也想方设法增加财力集中度，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收，分税制改革后，省级政府的财力集中程度从1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%.另一方面，各种升级达标的指令性目标又不断地下达到乡村，如农村普及义务教育的普九、普六等公益事业或达标升级活动都需要乡村出资，其中很多是远远超出了农村经济发展的实际承受能力。因此，乡镇和村级集体经济组织的功能开始被异化，担负起更多超过其经济承受能力范围之外的职责。为了完成省级政府下达的“普六”、“普九”任务，D区的乡镇村因为学校建设借债就达4875万元。

其次，为发展乡村经济而借债。发展是硬道理，无论是对中央政府，还是各级地方政府来说，中心工作就是发展经济。在发展本地经济的过程中，无论是省、市、县级政府，还是乡、村都有一种内在冲动，实施所谓的跨越式发展战略就是这种思想的体现。因此，在推进工业化和市场化的进程当中，地方政府对经济发展的干预程度不断加大。上级政府的摊派不仅体现在教育基础设施建设的投入方面，而且还体现在经济发展中对乡镇政府下达招商引资和兴办企业硬指标上。在财力十分有限的条件下，乡镇政府、村级集体经济组织只好举债兴办企业，有些地方是要求乡乡办厂、村村冒烟。如果企业办起来以后能够赢利，当然也是一件好事，不存在债务风险，一切问题都还好解决。但是，从实践来看，乡村兴办的企业往往属于竞争性行业，重复建设，受到资金、市场的限制，加上技术落后，经营不善，从一开始就注定为短命项目，企业投产之日就是企业亏损之时，结果往往与初衷相悖，大多投资都以失败告终，使乡村背上沉重的债务负担。

除了乡村直接投资兴办企业而负债以外，招商引资是当前地方政府发展本地经济的一大手段。为了改善本地交通条件等投资环境，往往是市、县政府统一要求投资修建道路，有的地方要求乡乡通水泥路，有的地方甚至还要求村村通水泥路，往往上级政府所下拨资金杯水车薪，更多地是通过行政命令由乡村配套资金，为了完成任务，乡村只好举债。D区乡村因道路修建造成的债务额达3014万元。

第三、乡村负债也与乡村机构庞大、财政供养人数众多有关，供养人员不仅有乡镇政府在编和不在编的工作人员，而且还有村庄层面的村组干部，出现了“生之者寡，食之者众”的严重格局。1984年，乡体制恢复之初，大多数乡镇工作人员仅有20人左右。1988年前后实行了重大改革，下放了一大批县直属部门归乡政府管理，而人事管理体制未健全，造成乡镇机构膨胀，人员过度增长。并且人员增长远远超过财政收入的增长，导致人头费占财政支出的比重越来越大，以致形成90年代财政支出的绝大部分被用于人头费的普遍现象，有了“吃饭财政”一说。当收入不足于弥补支出时，债务就开始形成。D区乡村两级在这方面的债务额为2113万元，这个数字不算小。这充分说明基层政府机构和村组干部人数严重超过实际需要。当然，也不排除其中有的乡镇盲目追求高消费，建豪华办公设施、购置小汽车、大吃大喝等行为的存在。

第四、不合理的农村税费形成的乡村债务。农村税费体制改革前，农民除了上缴农业税、农业特产税和“三提五统”外，还有各种集资摊派，农民负担十分沉重，大多数农村居民的税负都远远超过其经济承受能力，自然，农民拖欠、尾欠税费和摊派现象就变得越来越严重。由于现行体制下，乡镇都制定有税费征收完成期限并辅以奖惩措施，村干部为了完成任务，只有以村组织或个人名义向农村信用社和民间大举借债垫付税费款。

（二）政治体制改革滞后造成的乡村债务

仅仅从经济体制方面就事论事地分析乡村负债原因，对于彻底解决问题是不够的，必须从政治体制的角度来探讨产生这种现象的宏观背景和深层次原因。

虽然我们提出了建立社会主义市场经济体制的目标，市场在配置资源中起基础性的作用，但是从改革开放的实践来看，政府始终起着主导性作用，中央和地方各级政府都把发展经济放在工作的第一位。为了加快经济发展，中央和地方各级政府可以调动一切可用资源。不断增加的社会公共服务的需求，也使财政本身有自我扩张的需要。同时，政府的财政需求和压力不仅来自于社会和公共需要，也来自于政府自身利益的膨胀和扩张，即权力和利益都有不断追逐更大的权力和更大利益的特点，除非受到约束和抵制。这样，在资金短缺条件下的负债运行就成为一种常态。地方各级政府也逐渐形成了这样一种意识，只要靠借债完成任务，无论能否偿还，无论债务风险有多大，都是被允许的行为。

从我国目前政治体制方面的制度安排来看，乡村还缺乏本辖区公民显示对公共品和服务需求的偏好、监督和评价公共品生产的规范的、可操作程序。乡镇政府和村级组织在行政上受到上级政府的管辖，特别是人事权在上级，乡镇政府往往就以服从上级政府而不是辖区内农民的意志为主。上级政府摊派的大量事务，无论是否适合本辖区的实际情况，下级都必须想办法完成。乡村为了完成任务，只好借债运行，经常出现一些“上级请客，下级买单”、“上级决策失误，地方负责收摊”、最终由乡村“背锅”的事情。公务员之家

上述表现实际上是乡村干部“经济人”行为的结果。作为经济人，乡镇、村组干部最根本的行为动机和工作动力都是为了自身的利益。他们或者是为了政绩和升迁，或者为了直接的经济利益，以及为了荣誉。而在政治集权度比较高的条件下，获得这些利益基本由上级说了算，因此，取悦上级是获取利益最大化的路径。因此，从完成上级任务角度看，乡村干部有主观动机。即使在乡村干部意识到上级决策错误的情况下，权衡利弊的结果，也是服从上级为最优选择。同时，还不排除乡村干部有主动腐败倾向的可能。某些乡村领导人，为了尽快干出政绩，为自己提拔或交流到好一点的岗位攒足“资本”，即使乡镇财力不足，也不惜举债大搞“形象工程”、“政绩工程”。少数领导人，为了直接的经济利益，借债上马各种工程，在发包工程中大肆收受贿赂，进行腐败活动，结果是富了少数人，却让当地的老百姓背上大笔债务。

四、化解乡村债务的几点思考

乡村债务问题的解决包括两个方面，一是如何有效化解已有的债务，二是如何防止新债务的产生。要从根本上解决这个问题，必须有相应的政治体制、经济体制重大变革。

（一）村级债务的化解与公共产品需求的偏好表露机制的建立

要从根本上解决村集体组织的债务问题，必须落实村民民主选举制度，这是化解村级债务的制度保证。真正落实了村民民主选举制度以后，选举出来的村干部，必须为本村利益服务，其行为的目标函数与本村居民的意志相容；否则，就得不到村民的支持而被村民大会罢免。这样，上面的各种摊派或“升级达标”任务，如果超出本村居民的承受能力或有损本村利益，将得不到村干部的支持，债务也就不可能产生。

当今农村公共产品供给决策是“自上而下”的，即由上级政府和机构根据自身的偏好或政绩导向来决定公共产品供给总量、供给结构和供给方式，而供给成本却大都由农民分摊，导致部分公共产品的供给与农民的现实、迫切需求发生错位，增加了农民对公共产品的制度外筹资方式的抵触情绪。公共产品供给资金的筹集因循制度外筹资体制而公共产品供给的决策却是“自上而下”的，这强化和固化了作为供给方的政府增加资金筹集加重农民负担的机制和冲动，也是对公共产品需求方的农民作为直接的乡村公共产品供给纳税（费）人权利长期的漠视。当由外生变量来决定公共产品的供给时，必然加大公共资源筹集的客观和主观压力，导致农民对政府决策的任何公共产品供给都会反感和消极反对。因此，即使在农民税费负担没有减轻的情况下，对公共产品的供给决策体制做出根本的改变，乡村公共产品特别是村级公共产品的供给由乡民、村民决策，由乡村社会的内部需求决定公共产品的供给，使公共产品的供求顺利衔接，使乡村公共产品供给决策由“自上而下”向“自下而上”转变，建立良好的公共产品需求偏好的表露机制，使乡范围内或村范围内最广泛民众的意愿得以充分体现，这对农村的税费体制改革来说也是一个重要的进步。因为它不仅能推进乡村社会的民主政治建设，激发民众当家作主的积极性，也使符合农民迫切需要的公共产品能由农民自愿和更有效率地供给出来，也使乡村社会有限的公共资源发挥最佳效益。

在建立村民的基层民主架构时，村级公共机构设置不宜过大，以免占用太多的社会资源，应以精简、效能、适用为原则，根据地方经济发展水平和公共事务的空间大小决定公共主体。对大多数经济落后、社会经济关系单纯的乡村，可考虑村委会和村党支部职能的合一，避免两套机构的掣肘，即“两委合一”，由村党支部和一般村民共同推选村主任候选人，如中共党员被选为村主任，则自动成为村党支部书记，如村主任不是中共党员，可发展其入党，如不愿加入中共，就撤换村党支部书记，由上级的乡党委指派，直到有中共党员当选村主任，采取这样的措施，是基于中共党员是工人阶级先锋队的性质，如中共党员特别是村党支部书记，在村里不能被村民拥戴为村主任起到带领作用，那就是不合格的。当然对东部经济发达地区和城郊地区的村组织建构，则应根据村民之间社会经济联系的加强和公共空间的扩大、来自于集体资源利益的激增，设置功能较完善的公共机构，维护广大成员的合法、合理权益，而且民众对这种民主的需要也是有支付能力的需求。

（二）各级政府事权的重大调整和农村义务教育供给的财政体制变革

对各级政府财权和事权的调整势在必行，应重新划分政府与市场、中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任即事权安排。如计划生育是基本国策，为了全国人民的共同利益，应是全国性公共产品；乡村教育也并不完全是地方性质的公共产品，其受益者不仅包括上学的学生，整个国家都会因公民素质的提高而受益，这也是国家强行规定九年义务教育的依据，这些责任向基层政府的转移使乡镇政府承担了极其宽泛的政治经济责任。在乡镇政府承担的沉重责任中，九年义务教育是最典型的公共事业，也是农村公共产品供给危机的主要表现。消除城乡财政二元结构是农村公共财政改革方向，在现阶段，国家最起码应承担起农村义务教育、计划生育等公共产品供给责任，而农村义务教育良好供给则是重中之重。

实行义务教育供给的财政体制变革，也是农村税费改革和改善农村社会发展状况、农民的人权状况的重要举措，它有助于降低农民人力资本贫困、人权贫困程度。义务教育关乎国民整体素质的提高，是影响国家长远利益的公益事业，给予所有的社会公民享受平等的教育机会是国家的责任和义务。当今义务教育未真正义务化，这种情况在农村尤其严重，当乡村的财政危机导致了教育的供给危机时，在农村将导致新的教育贫困，这也将派生出农民下一代的信息贫困、人权贫困，也可能导致农民的收入贫困自我加强的循环，使一个个乡村的发展继续锁定在低水平陷阱。

当前农村义务教育面临巨大危机，不少地区义务教育徒有虚名，高额的学校收费不仅直接减少农民的可支配收入，也导致发展中辍学问题（传统体制下，辍学率相当低）。根据不同层次的政府职能分工理论，再分配职能主要由中央政府履行，而义务教育提供具有较强的再分配性质，所以应加大中央政府或省级政府对农村义务教育的供给责任。应对现行的农村义务教育的管理体制和投入体制进行力度较大的调整和改革，增加中央财政对农村义务教育的供给责任，具体建议有：（1）农村中小学教师工资改由中央、地方各级政府共同负担，由县统一管理。中西部地区主要由中央财政承担，沿海发达地区主要由省、市、县各级政府负责，并提高省级财政承担的比例。从总体上讲，中央和地方政府承担的比例可定为5∶5.（2）重新核定农村中小学公用经费的最低支出水平，设立学校基建专款。要逐步降低公用经费从杂费中开支的比例。（3）实行费改税后，中央政府应确定一定比例的税收专门用于教育。（4）进一步完善分税制，在国税的分成比例上，对中西部地区适当提高比例。考虑到目前中央财力情况也不很乐观，中央财政可先对一些经济落后的省和自治区给予一定数额的教育拨款，这些拨款既可先拨到省级财政，再由省级财政根据具体情况分配到县，也可由中央财政直接划拨到县财政。中央对中西部农村教育拨款数额的确定，应综合考虑各县应该接受义务教育的学生规模、当地财力大小及其他特殊情况而定。在此基础上，再逐步在全国范围建立一套科学、规范的对农村义务教育的教育财政转移制度，来平衡各地区之间的教育财政投入差异。

（三）严控乡村新债的出现与逐步消解历史债务

虽然目前存在数额巨大的乡村债务，我们不能因此就认为，乡村债务具有合理性。在基层民主政治制度尚不完善，科学的地方债务管理体制还没有建立起来的情况下，乡村不能有债务，至少不能增加债务，因此，中央政府必须出台政策，以这样的“硬约束”来阻止乡村债务的进一步增加。同时，中央政府要制定一个逐渐减少乡村债务的时间表，逐步化解乡村债务风险。当然，相当长的一段时间以后，随着社会主义市场经济体制的最终建立，可以借鉴发达市场经济国家的经验，在科学规范的地方债务管理体系建立起来以后，允许乡村根据具体情况适量举债。

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